浅谈基层征地工作面临的主要矛盾纠纷和化解对策——以温州市龙湾区为例

□温州市国土资源局龙湾分局 李祖欣

浅谈基层征地工作面临的主要矛盾纠纷和化解对策
——以温州市龙湾区为例

□温州市国土资源局龙湾分局 李祖欣

据国家信访局统计，当前群体性信访事件60%以上和土地相关，征地矛盾纠纷又占土地纠纷的84.7%。一方面，城市建设加速推进，征地行为发生频数大幅增加；另一方面，征地参与者权利意识被唤醒，各种形式的维权行为成为争取利益的实现途径，在这一过程中产生大量矛盾纠纷。而政府作为土地一级市场的唯一经营者，既是利益相关方，又是争议仲裁者，如何调和自身的定位矛盾、调和与被征地农民的利益冲突，成为理解、化解征地矛盾的关键所在，也成为各级政府和相关部门重点研究的课题。

一、征地矛盾纠纷的来源及特点

征地矛盾的来源多种多样，但始终围绕着“利益”这一核心问题，被征地主体的诉求主要体现在征地过程中利益的规模、分配和支付等环节上与自身主观需求的差距，这些差距有符合政策范围内的、也有偏离政策范围标准的，从而引发出政府、村集体和村民对这一问题的争议，这是城市化进程中最突出一个矛盾之一。这一矛盾的成因有制度层面上的，也有实践操作层面上的，这里笔者不展开分析。现以笔者工作所在的温州市龙湾区为例，2014-2016年（截至10月份）3年期间征地矛盾事件发生的问题来源，阐述其产生的特点和直接原因。

1.发生频次整体呈上升趋势

3年间，不同形式的征地矛盾事件数量分别为21宗、39宗、47宗，总计107宗，呈逐年递增的态势（该数据已剔除重复事件，即同一主体对同一问题的诉求）。受新增建设用地需求增加的影响，征地纠纷的数量各地均有不同程度的上升。同时，从发生的时点上看，村集体组织换届、城中村改造的实施是矛盾频发的重要时间窗口，会对征地矛盾量上形成脉冲。

2.表现形式多样

由于便利性和低成本，信访是被征地主体面对征地矛盾纠纷优先选择的方式，也是辖区政府、国土部门和用地单位等最多面对的形式。在上述107次征地矛盾中，有89宗是通过向各级党委、人大、政府等信访机构反映情况。除此之外，征地程序作为一系列行政行为的集合，具备被复议和被诉讼的属性，而随着法律意识的提高和法律手段的普遍被接受，作为法定救济途径，复议和诉讼越来越成为被征地主体提出问题、化解矛盾的重要手段，维权律师的介入也推升了诉讼、复议的发生频次。2014年至2016年，征地诉讼、复议案件数分别为1件、4件、13件。从整体比例上看，信访和法定渠道提出征地问题虽均上升，但呈此消彼长的态势。

3.征地补偿的标准、分配是主要矛盾点

在具体案件中，不管是从征地程序、权属争议、房屋补偿等提出问题，最终的利益诉求均落地到征地补偿的标准和分配上。温州市区现行的征地补偿内容包含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费、现场处理包干费、住房安置指标，市政府规范性文件对具体标准都做了明确的约定。但地块具体情况、征地时点等变量因素使不同征地项目的补偿金额不一，被征地主体对此产生疑问。政府将征地补偿款支付被征地村集体后，补偿款的分配和发放由各村组织自行民主协商操作，在这一过程中，对公平、公开性的质疑也是引发征地矛盾的重要原因。

二、现阶段征地矛盾化解的举措

龙湾区党政部门在化解征地矛盾上做了大量的努力和尝试，对缓解矛盾激化、促进和谐稳定、维护群众利益起到了积极作用。

1.施行阳光工程，加大信息公开力度

按照《政府信息公开条例》要求，对主动公开部分主动通过网络、便民服务中心、村民公告栏等公开征地的批准文件、操作规程、补偿安置政策等相关信息，严格履行征地项目的批前“告知、确认、听证”程序和批后“两公告一登记（征地公告、征地补偿公告、权属登记）”程序，引导被征地主体参与到征地行为的各环节中，事先提出利益诉求，充分保障被征地主体和利益相关人的知情权、参与权和监督权。

2.规范征地程序，做好社会风险评估

严格执行《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（市政府令第143号）关于征地程序的规定，避免征地行为的决策、执行和管理的随意性。目前从征地相关诉讼和复议的结果上看，龙湾区执行情况较好，暂无被撤销的案例。在征地报批前，逐个项目做好社会稳定风险评估报告，对存在的风险隐患提出防范措施。在征地实施环节发现地块存在信访矛盾且未妥善解决的，不予报批，待化解后再重启报批程序，从源头上控制矛盾的产生。

3.化解历史遗留问题，重点攻坚突出矛盾

2012年始，龙湾区将原经开区状蒲片区范围内35宗涉及土地的历史遗留项目列入重点攻坚范围，目前已化解28宗。这些案件多是时间久远、原因复杂、人数众多、反映强烈的历史遗留问题，过程错综复杂，解决难度巨大。以法律框架为基础，注重历史原因分析，通过成立专项工作小组，政府层面协调各部门专题研究等方式极大推进了化解速度，解决了一大批潜在的社会矛盾，获得群众好评。

4.鼓励依法维权，将征地矛盾解决纳入法治化轨道

信访作为行政相对人维权的兜底渠道，对行政行为的纠错功能不强，处理不当容易激化矛盾。2015年，国家信访局联合相关部委启动梳理本领域处理信访投诉请求法定途径清单，国土部门将对土地征收补偿安置、土地征收程序、土地征收决定异议纳入法定途径分类处理信访投诉请求清单，引导群众通过行政复议、行政诉讼、行政裁决、行政协调的法定途径调和矛盾，法定途径处理后的法律文书确认征地环节的合法性，作为后续行政行为的依据。

三、矛盾纠纷化解对策建议

化解征地矛盾和政府管理的方方面面息息相关，也和征地本身的事前、事中、事后的处理息息相关。笔者仅从龙湾区现有情况，认为目前能够行之有效地缓和、化解矛盾纠纷，提出几点意见。

1.引入第三方公正机构

为了预防矛盾纠纷，在国家三峡工程征地中，已有了公证机构对土地征收合同、补偿安置协议、权属情况办理公证和证据保全，受到库区群众的欢迎。在天津、河北、山西等地也有类似的实践探索。是否公证虽无强制性规定，但在矛盾突出的项目中，征地机构作为第三方的公信力对打消疑惑、避免冲突相比政府部门直接协调能起到更为信服的效果。

2.着力村组织行为的监督和规范

政府对征地补偿的给付以村集体组织为一级单位统一支付。对在村集体内如何分配的监管较少，由村级民主决策确定。但决策过程的不透明引发村民信访的情况时有发生，《村民组织法》监督不到位一定程度上默许或放任了这一现象。政府方面，可对征后的补偿分配在全区范围制定指导性文件，对征后的补偿金、社保指标、三产指标的执行上加强监管。

3.农村集体土地的确权

不动产以登记为确定权源依据，而未登记的土地、房屋是构成征地过程中权属争议矛盾的主因。初步统计，全区宅基地总数77772宗，目前已登记发证49013宗，发证率63.02%。进一步提高宅基地的发证率，逐步消化符合发证条件未发证数量，梳理其中超过一户一宅标准的违法用地，为征地过程中的地上附着物补偿打下基础。

4.加大征地过程的合法性审查力度

现有的征地行为在“大干快上”的背景下，随意性较大，而基层征地部门法律观念淡薄，缺乏有效的制约和规范。现有各级政府法制机构的合法性审查应当把侧重点从事后审查到事中审查转变，从征前的合理性开始即介入，严格执行征地程序，全程把控征地行为的合法性。