国土资源违法行为查处证据的收集与运用

庆元县国土资源局 叶隆生

国土资源违法行为查处证据的收集与运用

庆元县国土资源局 叶隆生

工作规程》，对调查取证的程序、证据范围、证据要求、证据认定等各个环节作了明确规定。《规程》是指导国土资源违法行为查处工作，特别是证据收集与运用的基本准则。证据的收集与运用，在现代法治社会越显得特别重要，在国土资源执法活动中必须高度重视证据的收集、审查与运用，认真做好调查取证和证据运用工作的每一个环节。

2了《国土资源违法行为查处014年9月，国土资源部印发

一、证据的基本遵循

坚持程序公正原则，是对证据的基本要求。要做到这一点，必须遵循证据三属性。在行政案件中，证据必须是与案件有关的事实，对客观的事实反映，通过合法程序取得并以法定形式表现的对事实予以证明的材料。也就是证据必须同时具备客观性、关联性、合法性三个属性。

客观性要求，不论是实物证据还是言词证据都必须是对与案件有关的客观事实的反映，都要尽可能地排除人的主观因素的影响，所证明的事实符合或者最接近客观事实。在证据收集时要排除歪曲的、假设的、伪造的证据。判断、推测或者评论的言词不能作为定案的依据。如《规程》中规定，对当事人、证人等询问时，应当个别进行。之所以要个别进行，目的就是要排除外界对被询问人的干扰，尤其是排除被询问人之间相互影响、相互串通，进而影响证据的真实性。证据的客观性要求做到主、客观的统一，力求尊重客观规律，不仅要表现证据的外部特征，还要通过外部特征揭示内在的本性，克服主观偏见。

证据的关联性，是指证据必须与案件事实有着某种程度上的内在联系，能直接或者间接地起到证明案件事实的作用，才能作为定案的依据。《规程》要求，对时间、地点、原貌与现状、地类、面积、权属、矿种、采出量、违法所得、实施主体、实施目的、实施过程、后果、相关手续办理情况、其他部门处理情况、相关资料保存情况等内容，只要与案件有关的，都要收集。收集与运用证据，应如实地评价证据对案件事实的证明作用，关联度大小，证据链的形成，进而判断主要证据和辅助证据。另外，关联性要求，在收集证据时要注意所收集证据的先后和逻辑关系。如土地租赁，要先调查询问存在租赁关系，然后再调查询问租金问题，这个顺序不能颠倒。

合法性属性，这是形式要件，就是调查取证必须严格按照法律规定的程序进行，证据的取得必须符合法律规定。重点要强调证据收集手段、方法的合法性。如调查人员不少于两人，并应当出示证件。承办人员与案件有利害关系或者可能影响公正处理的，是否回避，都要提醒当事人有申请回避的权利。询问笔录和勘测笔录要经被调查人的认可签字捺印。不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式发问，等等。

二、证据的收集

收集与办案有关的证据。作为国土资源违法行为查处使用的证据，是在立案后作出行政处罚决定前发生和形成的各种调查材料，但如果涉及到行政救济和执行，证据因素则要覆盖到诉前或申请强制执行前。这整个过程的证据收集，都是证明对案件查处和行政行为本身的合法性的不可或缺的制度设计。因此证据收集不能局限于调查取证阶段，既要围绕违法行为构成，全面调查与案件相关联的事实，收集证据，也要注重收集办案活动中程序性的证据材料，证明行政行为的合法性，也就是实体性证据与程序性证据一并收集。在涉及同一违法行为同时触犯两个以上法律规范时，应对各该法律规范所管辖的违法行为构成有关的事实分别调查取证，以法规竞合的规则取向采取较重违法行为的证据材料。

凡是作出行政处罚决定所依据的事实和证据必须在行政处罚决定作出前收集，在行政处罚决定作出后不能补充证据。《行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。一方面不按照规定时限和要求举证，面临证据失权的不利后果，另一方面其实基本证据在作出行政行为之日已经发生或者形成，才能以证据证明行政行为认定的事实。“先取证，后裁决”的规则要求，只能以在作出行政行为时收集的证据为证明行政行为合法的依据，行政行为一旦送达生效，则不应再自行收集证据。

做到证据收集的计划性。执法人员接办案件后应当事先初步了解案件情况，梳理问题，初步制订调查计划步骤，明确需要调查哪些事实，收集哪些证据，做到有的放矢。对收集到的证据进行全面梳理，对照所要证实的事实，一一核实，整理出与案件关联的证据，检查是否有出错、遗漏的证据，并及时去补正、补充调查。撰写调查报告时，把调查的事实写清楚，提交证据清单，指明证据形成时间、出处和核对确认情况，说明每一个证据所要证明的事实，证据什么事实。

三、证据的审查

证据审查是行政处罚中必备的程序要件，是确保办案质量的重要一环。调查取证基本完成后，要对所有的证据进行真实性、合法性和关联性审查。针对实践中存在的证据收集一些问题，查找不足，分析法理，予以逐一纠正。

调查内容的审查。首先是对调查内容够不够全面细致进行审查。如地类、权属等方面的证据缺少，原貌与现状等方面情况没有调查细致，收集证据不全。在询问笔录中提到的事项，也没有具体的证据材料印证。这些证据材料往往对案件定性有重大影响，要全面收集，特别是关联性证据，应当通过证据之间的关联性进行印证。如询问笔录中提及的某农户的田地，就要收集提供其承包经营证件。涉及到农民身份一定要提供户籍证明。其次是对询问内容是否雷同进行审查。在涉及两个或者两个以上当事人的案件中，有的询问内容大致相同，甚至当事人的陈述内容也完全相同。这种情况即使询问时个别进行，也被提出合理怀疑的。这种证据的证明力也是很低的。因此询问有必要从不同角度进行，并遵循个别进行原则，避免当事人陈述内容的雷同。

当事人确认情况的审查。首先是对调查程序本身确认情况的审查。在有的询问笔录中当事人签字盖章时有缺失，没有逐页签名、捺手印，并未注明时间。在现场勘测笔录上也有缺少当事人签名的情况。如果当事人拒绝签名或者不能签名的，也没有注明原因。当事人对案件的实际情况最了解，极有可能作出有利于自己的陈述，不利于自己的陈述也极有可能推翻，所以对当事人的询问笔录、现场勘查笔录，除了审查判断其真实性外，还必须让当事人确认核对无误，不让当事人有任何的质疑和反驳。其次是对当事人提供证据确认情况进行审查。在有些案件中，当事人提供证据复印件，没有与原件核对的迹象，没有指明复印件的提供者、出处及时间，没有核对无误的说明，同一份证据的数页之间没有加盖骑缝章或者捺手印。复制件、复制品是否与原件、原物相符，必须得到提供者的确认，必须确保证据固定后不会被造假的可能，让当事人提出合理怀疑，因此复印件与原件核对是必须做的环节。

证据程序性问题进行审查。首先是对表明身份的审查。对于表明身份问题，尽管在培训中经常强调，但也有遗漏，出差错，信息不全，回避作为表明身份的充分，有时也会遗漏。应作为重要内容审查。其次对于个别询问的问题，应当引起调查人员特别注意。从个别笔录中发现到“我同意××人的证词”证人证言，这是严重违反证据规则的，像这一类的笔录一般没有证据效力，至少不能作为不利于对方当事人的证据使用。所以，在询问时应当尽可能在与外界隔离的地方进行，或者询问时无关人员不能在场，或者决不能透露他人的询问内容，确保当事人或者证人能够按照个人意志陈述或提供证言。

证据逻辑性问题进行审查。首先是对于询问中定性类问题的审查。从程序上看，一个违法行为要经过立案、调查、审理、决定等环节。没有经过审理程序，案件是什么性质还不能确定，所以在审理之前，任何定性的言语都不能在材料中出现。但一些询问对案件过早作出定性。如在询问笔录中发现，“你的行为已经违反了土地管理法的规定，要对你进行处罚，你有什么要求？”这是在告知程序中所要体现的内容，不能预先反映在证据材料上。其次是对询问语言规范性进行审查。询问笔录认可性语言的表述不规范，如“以上笔录我已看过，和我说的一样”。这种表述是不严谨的。笔录与当事人的陈述肯定不会一模一样的。正确的表述像《规程》那样：“以上笔录经本人核对无异议”。再次是对证据材料勘正问题进行审查。在一些案卷中发现了不少证据互相矛盾等问题，包括询问笔录中前后矛盾，或者一些笔误没有得到纠正。在调查程序中，有的错误是无法在证据材料上进行改正的，应当进行必要的补充调查，证据材料上个别瑕疵在不影响对主要事实证明作用时可以不必改动，一些笔误可以在证据材料上改正，并加盖勘正章，涉及当事人利害关系的，应当得到当事人确认。

四、证据的运用

“以事实为根据，以法律为准绳”，是现代法治的基本原则。证据的运用在行政处罚中是重要的环节，是掌握法律尺度的前提条件。证据运用不局限于对已经收集到的证据的使用，还包括在特定程序中对具体事实的陈述和说理，如听证程序中双方的对抗辩论，也属于证据材料。在行政处罚决定、行政强制执行程序、行政救济程序中广泛运用证据。

在行政处罚决定中运用证据。证据就是证明行政机关所认定的事实，进而决定行政处罚行为成立和有效的有力武器。《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权的除外。”证据的运用就是围绕行政处罚决定成立来进行的，主要集中在违法主体、违法行为、法律适用等环节，在所掌握的证据中进行取舍，以充分的证据材料足以证实违法当事人和相关违法事实，支持法律适用。在行政处罚决定中应当列举证据，说明某个证据由谁提供，证明什么事实，判断证据的效力强弱，并由相关证据形成证据链，共同指证违法事实，从而做到违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序。说理在证据运用中越来越突显其重要作用，是重要的证据运用活动，因此《规程》建议，有条件的地方，可以使用说理式《行政处罚决定书》。

行政强制执行程序的证据运用。行政强制执行程序的证据运用又分别诉讼执行程序和非诉行政执行程序有所不同。在诉讼执行程序中，行政处罚决定已经人民法院合法性审查，不支持行政相对人的诉讼请求，行政相对人必须履行行政处罚决定的义务已经转移到必须履行人民法院发生法律效力的判决的义务。行政机关在向人民法院申请强制执行时应当收集和运用下列证据：申请强制执行的行政机关资格证明；行政机关没有强制执行力、应当依法向人民法院申请强制执行的法律规定；行政机关申请强制执行除斥期间的法律规定；行政判决书发生法律效力的判决生效证明；法律关于执行管辖法院的规定；法院据以强制执行的案卷材料等。在非诉行政执行程序中，要证明行政相对人不履行行政处罚决定的事实，同时法院受理案件后要对行政处罚决定的合法性进行审查。因此，《行政强制法》规定行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。

社会稳定风险评估材料决不是行政处罚申请强制执行所要提供的材料。根据《中央办公厅国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，党政机关作出决策前都要进行社会稳定风险评估。而查处国土资源违法行为，是对违法行为的打击和震慑，维护社会秩序，违法者接受处罚是其承担法律责任和义务的必然。法律没有规定对行政处罚决定申请强制执行要提供社会稳定风险评估材料。

在行政救济中的运用证据。也就是在行政复议和行政诉讼中的证据运用。在行政救济中，证据的运用显得特别重要。首先是行政处罚决定所依据的证据材料必须按照规定的程序提交。《行政复议法》第二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。《行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。这既是证据运用的重要途径，更是决定行政行为命运的必须之举。特别是在行政诉讼中，行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为该行政行为没有证据、依据。更进一步地说，经合法传唤，作为被告的行政机关无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，行政机关提供的证据也同样不能作为定案的依据。其次是行政机关不能使用在行政处罚决定之后收集的证据。在作出行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出行政行为的行政机关在复议程序中未向复议提交的证据，不能作为认定行政行为合法的依据。第三是在个别情况，可以补充证据。《行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。如合法告知后当事人没有提出对自己有利的事实、理由或者证据，而是到了诉讼过程中才提出相应的反驳事由。这时行政机关具有补充证据机会，可以经许可在指定或者规定的期限内补充证据。