保护资源保障发展的必由之策------海宁市节约集约用地的实践探索

海宁市国土资源局 祁沈忠 施明洲

保护资源保障发展的必由之策
------海宁市节约集约用地的实践探索

海宁市国土资源局 祁沈忠 施明洲

宁市人均耕地仅0.72亩， 海是全国人均耕地面积的二分之一，土地后备资源匮乏，而每年的新增建设用地在5000亩左右，社会经济发展需求和土地供应、保障发展和保护资源之间的矛盾凸显。切实转变用地观念，树立节约集约用地新理念，是解决当前土地供需矛盾的必由之策和“ 金钥匙” 。在这样的背景下2010年6月9日，海宁市被国土资源部发文确定为全国首届国土资源节约集约模范县（市）创建活动试点单位。

同年8月，浙江省国土资源厅创建活动领导小组到海宁指导创建工作。10月29日，人民日报、新华社和中国国土资源报等新闻单位联合对海宁市节约集约模范县（市）创建工作进行采访，林毅市长接受采访并介绍创建工作和海宁市节约集约用地情况。12月6日，《中国国土资源报》全文登载林毅市长撰写的《节约集约用地是把“金钥匙”》一文。12月7日，市国土资源局局长陈洲美出席在北京召开的全国创建活动经验交流会。2011年2月23日，林毅市长又接受中央电视台新闻中心记者的专题采访同时，人民日报、央视、中国国土资源报等省部级新闻媒体，连续发表宣传海宁节约集约用地及创建工作的报道10多

海宁市人均耕地仅0.72亩，篇次。是年，海宁市获国土资源部和浙江省“保增长保红线”专项行动成效显著单位、嘉兴市节约集约用地目标责任制考评先进单位（第一名）。2012年2月14日，市委书记林毅、市国土资源局局长陈洲美出席在北京全国政协礼堂召开的全国首届国土资源节约集约模范县（市）命名表彰大会，创建工作取得圆满成功。

自成功创建模范县（市）以来，海宁市国土资源局以此为契机，根据省人民政府关于海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案的批复（浙政函〔2013〕132号）、启动土地要素市场化配置改革试点，出台一批关于实施工业企业亩产效益综合评价和土地供应差别化管理等配套文件，土地节约集约利用工作永远在路上。

一、加强领导，形成节约集约用地共识

海宁市委、市政府高度重视节约集约用地工作，把节约集约用地作为贯彻落实科学发展观的重要工作，采取有力措施抓落实，努力实现土地利用效益与经济社会效益的“双赢”。2010年7月，市委常委会、市政府常务会议分别召开会议，专题听取节约集约用地工作汇报，市委和市政府主要领导要求把节约集约用地作为领导干部抓经济建设最基本的理念和立足点，贯穿于全市经济社会发展全局、全过程。在市委、市人大、市政府、市政协班子会议、市长办公会议等场合，市领导强调节约集约用地已成常态，节约集约用地科学绿色发展已成为全市各级领导干部的共识。

2010年8月，市政府专门成立海宁市国土资源节约集约模范县（市）创建工作领导小组，由市长任组长、分管副市长任副组长，市府办、发改、经贸、监察、财政、国土、规划建设、水利等部门主要负责人为成员，负责制定创建活动工作方案和推进节约集约用地的政策措施，研究解决节约集约用地工作中的重大问题。领导小组下设办公室，负责制定节约集约用地年度目标任务，具体组织、指导、协调节约集约创建工作，牵头联合审查土地出让方案和具体协调节约集约用地方面的问题。

为了营造全社会节约集约用地共识，加大节约集约用地宣传力度，制定《国土资源节约集约模范县（市）创建宣传方案》，以节约集约模范县（市）创建活动为契机，市领导带头宣传，在全市各类与经济社会发展有关的会议上，逢会必讲。开展主题宣传活动，组织开展“6·25”全国土地日系列主题宣传活动，大力宣传珍惜土地、保护耕地、节约集约用地的相关政策法规。制作专题宣传片在海宁广播电视台每日播放，设置大型广告宣传牌，悬挂宣传横幅，张贴宣传图片，国土局门户网站设置节约集约用地专栏，充分利用电视广播、报纸网站、公益广告等新闻媒体进行宣传。编发创建工作简报18期，向企业发放《节约集约用地宣传手册》，通过《海宁日报》组织开展节约集约用地知识竞赛，会同市教育局面向中学生开展节约集约用地征文比赛等、营造浓厚的氛围。让保护土地资源、节约集约用地的理念深入人心家喻户晓。

二、创新用地机制，推动土地节约集约利用

1.强化节约集约用地考核机制

海宁市委市政府将节约集约用地纳入镇（街道、管委会）年度工作目标责任考核和领导干部年度考核体系，作为考核基层党政干部的一项约束性指标，整个考核工作由市考评办和市委组织部牵头，作为镇（街道、开发区）政绩和干部提拔使用的重要依据。在2010年年初将“耕地保护和节约集约用地”纳入年度考核（分值3分）的基础上，11月市考评办又专门发文“将国土资源节约集约模范县（市）创建工作”纳入年度考核内容。加强对镇（开发区）节约集约用地的年度考核，根据提高土地集约利用水平、闲置土地处置率、存量土地盘活、竣工复核验收率、净地交付、农村土地综合整治6个方面进行考评，考核结果同新增建设用地指标分配挂钩，让节约集约用地成为广大干部的自觉行动。

2.实施企业节约用地奖励机制

2010年5月出台了《关于进一步推进节约集约利用土地的若干意见》，2010年市财政从土地出让金净收益中提取1%作为节约集约用地专项奖励基金。同时从政策上鼓励企业提高土地容积率，对企业新建项目提高容积率，项目容积率超过1.2以上部分，每新增667平方米（1亩）建筑面，给企业发放每亩1.5万元的节地奖，对工业企业盘活存量土地，通过加层、老厂房改造提高容积率，容积率超过1.0以上新建部分，给企业发放每亩2万元的节地奖，每年对节约集约用地、容积率较高集约用地成效显著的企业，在通过工业用地复核验收后，给予企业土地使用税地方留成部分三年的奖励。2016年兑现发放上年度33家企业节约集约用地奖金554万元，2011-2015年，全市累计奖励节约集约用地企业168家、奖励金额2506万元。节约集约用地激励机制的建立，既落实了基层政府的主体职责，又调动了企业业主节约集约用地的积极性，节约集约用地水平不断提高。

3.实施“以亩产论英雄”用地机制

2011年2月海宁市政府出台《印发关于调整优化工业用地结构提高土地节约集约利用水平实施意见（试行）的通知》，生产经营困难、投入产出低、设备工艺落后低效利用土地和落后产能用地企业进行认定。对认定为工业用地结构需调整优化的企业，运用财政、环保、限供、限贷、限电和差别电价、水价、融资利率等经济杠杆，多管齐下，督促低效利用土地企业加快转型升级步伐，鼓励企业“退低进高”重新盘活利用，实现土地节约集约利用“双赢”。对认定为工业用地结构需调整优化的企业，运用财政、环保、限供、限贷、限电和差别电价、水价、融资利率等经济杠杆，多管齐下，督促低效利用土地企业加快转型升级步伐，鼓励企业“退低进高”重新盘活利用，实现土地节约集约利用“双赢”。今年6月，新修订的《关于开展工业企业亩产效益综合评价加快转型发展的实施意见（修正、试行）》正式推出，第四轮亩产效益评价结果公布。本次评价了用地3亩以上企业1829家，其中A+类133家、A类917家、B类662家、C类117家。

4.完善节约集约用地共同责任机制

节约集约用地是一项系统工程，涉及到经济社会发展的方方面面。2010年6月海宁市政府出台了《“365”节约集约用地“八个一批”专项行动计划》，健全完善了镇（街道）属地责任主体、部门分工监管、开发区（工业功能区）等平台单位积极参与的节约集约用地共同责任机制，形成了政府主导、领导主抓、部门联动，齐抓共管的工作格局。

每年第一季度，市政府与各镇（街道）签订年度耕地保护目标责任管理责任书，层层落实年度耕地保护目标任务。2010年11月又下发了《关于建立耕地保护共同责任机制的意见》，全市实行“三位一体”的耕地保护共同责任制，重申明确了镇政府（街道办事处）是耕地保护行政责任主体，对区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡负总责；市级相关责任部门积极履行职责，加强协调配合，共同做好耕地保护工作；村级农村集体经济组织和承包户是耕地保护的直接责任者。同时，在袁花镇尝试开展基本农田保护激励机制试点，充分调动村级组织和承包农户保护基本农田和一般耕地的积极性。

5.严把土地供应“闸门”，优化土地配置

建立工业投资项目准入机制。根据国家和浙江省产业结构调整指导目录，制定更加注重节能环保、产品质量、技术进步、安全生产、节约集约用地、符合海宁实际的产业导向目录。2010年12月市政府出台了《关于印发海宁市工业投资项目准入管理办法（试行）的通知》，加强工业投资项目批前管理，严格行业准入，严格把好准入门槛，做好项目筛选，2015年已有30多个工业项目由于投资强度低、能耗高、环境污染大等原因没有通过项目准入评审而取消供地资格。通过准入评审把关，不仅可以优化土地配置，而且能真正把投入产出比高、科技水平高、环境影响小、成长性良好的企业引进来，从而加快全市产业转型升级步伐，促进全市经济健康可持续发展。

实行土地出让联审。从2002年起，每一宗土地出让前都要经过土地出让方案联审。土地出让方案会审会议一般每月召开1至2次，原由分管副市长或市府办分管副主任召集，从2010年起，升格为由市长召集主持，分管国土、规划建设、工业、商贸的副市长，以及国土、规划、发改、经贸、环保、水利、财政、监察等市级相关部门主要负责人参加，研究落实节约集约用地“三管、三要”（即管政策、管措施、管检查；责任要明晰、指标要落实、目标要具体），主要审查出让指标设置是否科学合理，是否符合节约集约用地要求，挂牌出让价格、开工、竣工时间设置是否合理，项目对环境、能耗、水利影响是否符合相关要求等。供地出让联审意见已成为市政府供地审批和土地出让的重要依据。

6.加强用地批后监管

建立项目用地复核验收制度。2008年4月，出台《海宁市工业建设项目用地复核验收办法（试行）》，实行市、镇两级分级验收。每一宗工业建设项目竣工后，根据用地单位申请由国土部门牵头，经济贸易、规划建设等部门参与，联合对项目投资主体在建设中履行国家有关政策法规和国有土地使用权出让合同条款约定事项的执行落实情况进行复核验收。经贸部门具体负责审查产业政策执行情况及建设项目固定资产投资强度，规划建设部门审查建设规划执行情况，国土部门负责审查项目实施用地范围、用地面积和竣工时间等。通过联合竣工验收方可准予办理土地使用权变更登记。2015年市级复核验收工业用地40宗152.47公顷、经营性用地56宗122.27公顷。

建立“挂牌施工”制度。2007年5月起全面实施建设供地项目“挂牌施工”制度，建立具体建设项目用地跟踪管理卡制度，一宗土地出让后一张跟踪管理卡随即发到所在地国土所，由国土所负责落实专人对出让土地进行跟踪管理，做到交地放样、约定开工日以及约定竣工日必须到场，详细记录现场踏勘情况并由用地单位代表签字确认，一旦发现用地单位没有按合同约定时间开工建设或按时竣工，及时向相关企事业单位发出限期开工通知书或限期竣工通知书。跟踪管理卡从2007年起成为项目竣工复核验收、变更登记颁发土地证的重要依据。从2008年起，充分运用《浙江省建设用地供应动态监管系统》，实现省、市、县、镇四级国土部门互联互通，实现网上及时填报土地出让合同和划拨决定书有关内容、及时更新批后监管动态信息，对土地供应信息、出让金缴纳、交地时间、开竣工时间、复核验收等信息实现全流程监管。

监管信息通报。从2010年起，建立了建设用地开发利用监管信息通报机制，每季度及时将土地开发利用情况通报反馈给各镇（街道、开发区）和各发展平台全面实施土地出让履约保证金制度，严格开竣工延期和闲置处置，2015年对12宗用地收取延期开竣工违约金、4宗收取闲置费、没收竞买保证金1宗 2000万元。

推进闲置土地处置。2008年4月，市政府出台《关于印发加快处置闲置空闲土地实施意见的通知》。2010年6月，为进一步推进闲置土地处置工作，印发了《海宁市闲置土地处置方案》，坚持“属地处置、依法处理、加大力度、加快利用”的原则，采取加强考核、鼓励退地、限期开工、征收闲置费、部门联动、长效管理等措施，切实加大闲置土地处置盘活力度，土地闲置率从2009年度的3.52%下降到2010年度的0.92%。项目447个，总投资72.55亿元，其中厂房加层扩建项目49个、新增建筑面积61.02万平方米，按容积率1.0折算可节约土地61公顷。

做好现状闲置土地核查、认定、分类工作，将闲置土地的位置、面积、用途、土地来源、形成原因等逐宗登记造册，在摸清底数的基础上，逐宗分析闲置原因，提出处置方案，主动加强与闲置业主和所在地镇（街道、开发区）的对接沟通，通过限期开工、征收闲置费、依法收回、有偿回购等着力加大处置力度。2015年收回闲置土地32宗54.6公顷。2008年以来全市应开工项目821宗，截至2012年实际开工737宗，开工率为89.77%，应竣工项目300宗，实际竣工251宗，竣工率为83.67%。

清理核查1999年以来历年转而未供土地，分析形成原因，研究解决对策，通过落实责任、部门联动、强化服务等措施加快供地速度，2011年共消化转而未供土地307.5公顷，2008年、2009年、2010年度农转用土地供地率分别达到90.3%、80.6%、66.4%，超过省下达的前三年供地率指标任务。

盘活存量土地。面对经济社会事业发展不断增长的用地需求，国土部门会同市级相关部门和各镇（街道、开发区）想办法、找对策、下任务，着力盘活存量挖掘供地潜力。2015年盘活供应存量土地101.11公顷，消化转而未供土地276.3公顷，大大弥补了增量土地的不足。同时大力推行“零土地”招商，通过清理盘活闲置厂房、现有厂房加层扩建等措施，着力破解用地瓶颈制约，以2012年为例，落实“零增地”项目447个，总投资72.55亿元，其中厂房加层扩建项目49个、新增建筑面积61.02万平方米，按容积率1.0折算可节约土地61公顷。

7.落实城乡建设用地增减挂钩机制

2008年12月，海宁市委办、市府办印发《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的实施意见》。2010年5月市府办印发了《关于进一步规范和推进海宁市土地开发整理复垦工作的意见》，同年9月市政府又出台了《关于深入开展农村土地综合整治切实加强建设用地复垦的通知》，部署开展以城乡建设用地增减挂钩为主要内容的农村土地综合整治。2015年供应各类建设用地224宗392.6公顷，其中使用土地整治复垦增减挂钩指标102.8公顷。

8.推进低效用地再开发

编制完成《海宁市城镇低效用地再开发专项规划（2014-201 7）》，下发《关于村级存量集体建设用地处置意见》，组织开展城镇低效用地、村存量集体建设用地、“三改一拆”拆后可利用土地等进行摸排调查，制订计划细化分解任务，确保各镇（街道）、开发区再开发任务刚性落实，2015年完成再开发1289亩。

三、创新管理机制，发挥市场配置土地资源的基础性决定性作用

规划领先“以数管地”。按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，科学合理确定土地利用功能分区和地块用途，提出控制指标和限制条件，充分发挥土地利用总体规划的整体管控和引领作用，优化产业布局和用地结构。在新一轮规划修编中十分重视“一张图”工程建设，应用第二次全国土地调查工作成果为底图，利用年度卫片遥感监测成果通过土地变更调查保持调查数据的现势性，在项目用地预审、出让方案联审、违法用地监管查处中得到充分运用。“一张图”改变了以往用地审批过程中因缺少精确严谨的底图支撑而造成的人为因素较大的不利局面，实现了从“以数管地”向“以图管地”的转变。

充分发挥市场配置土地资源的基础性决定性作用。在严格经营性用地和工业用地招拍挂公开出让的基础上，扩大国有土地有偿使用范围，对交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地逐步推行有偿使用，通过市场竞争、成本约束促使建设用地节约集约利用，运用价格杠杆抑制多占、圈地等浪费土地现象，既实现了土地资产效益的最大化，又有力推进了土地节约集约利用。2015年出让方式供地129宗283.8公顷，合同出让金29.7亿元。

加强新供土地履约监管，2015年对34宗33.47公顷产业用地实施弹性出让年限，对63宗102公顷工业用地实施带亩均投资强度、亩均销售、亩均税收出让，（合同约定分别为315万元、778万元、21万元），容积率1.49，并纳入“3+5+X”分阶段评估产权管理。创新国有工业用地市场供应模式，探索实行“先租后让”供地方式，对租赁期间按照合同约定开发建设、投入产出效益达到合同要求的，租赁期满后可实行协议出让。全面推行土地出（受）让履约保证金制度，2015年没收违约竞买保证金2000万元。

四、严格土地执法，推进土地法治

近年来，海宁市委、市政府制定了《关于进一步做好预防和查处违法用地违法建设工作的意见（试行）》《海宁市预防和查处违法用地违法建设工作暂行办法》《关于建立镇（街道）农发区盐官观潮景区违法用地违法建设防控和拆除网格化管理制度的通知》和《海宁市违法用地违法建设防控和拆除工作责任追究办法》等一系列文件，构建党委领导、政府主抓、属地监管、部门联动、齐抓共管的违法用地预防和查处机制，建立了违法违规案件首查责任制、联合执法工作机制和查处违法违规用地联席会议制度，以镇（街道、管委会）属地监管为主，国土、规划建设、城管执法、电力、工商、公安等部门联动配合，切实加强动态巡查和联合执法，有效遏制了违占违建土地违法行为发生的势头。

2010年以来，海宁市深入开展“两违”专项整治，严厉打击非法占用耕地和基本农田等违法用地行为。各镇（街道、开发区）以村（社区）为基本单元建立“两违”防控和拆除网格化管理制度，坚决“杜绝新违建”，着力“减少总违建”，是年共拆除违法建设16.6万平方米。同时，切实抓好土地卫片执法检查整改查处工作，2015年联动抓好卫片执法检查，完成监测图斑内外业核查。通过约谈镇（街道）主要领导、市领导带队督促整改、暂停建设用地审批、对违法用地严重的镇（街道、开发区）实行年度考核“一票否决”等措施，将违法用地整改查处到位，涉及违法占用耕地的则拆除复垦到位，卫片执法检查违法占比实现个位数，通过卫片执法检查整改查处，推进依法用地和节约集约用地。