完善农村社会保障制度的建议——基于太原市农村社会保障的调研

文培红 王建明

（中共太原市委党校,山西太原030012）

完善农村社会保障制度的建议
——基于太原市农村社会保障的调研

文培红 王建明

（中共太原市委党校,山西太原030012）

社会保障是民生之基。就我国国情来说，城乡差异悬殊，农民基本处于社会弱势地位，而我国又是农业大国，农业人口占比很大。关注农村社会保障制度具有重要现实意义。本文对太原市后沟村农村社会保障情况进行梳理，从社会保障制度的四个组成即社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚的现状、存在问题进行分析，提出增加基本药物品种，加强药品配送；重视受助者的自身能力建设；加大城乡养老保险信息网络建设力度；扩大城镇社会救助资金来源等对策，进一步完善农村社会保障制度。

社会保障；农村；建议；太原市

我国是一个农业大国,农村人口占较大比重，农村社会保障在我国社会保障体系中的地位十分重要。为全面了解农村社会保障的发展状况，我们调研走访了太原市民政局、卫生局、人社局等部门，了解相关政策，取得了大量详实的资料，并深入太原市杏花岭区小返乡后沟村随机选取100名村民进行问卷调查，针对五保户、低保户、残疾人、军人等特殊群体，扩充了80个调研样本进行座谈，比较详细地了解和掌握了这些特殊群体的生活状况。

一、太原市农村社会保障制度的发展现状

太原市小返乡后沟村总面积6066亩，总人口1895人，耕面积占总面积的比例为3.3%，农业人口占90%，本村耕地面积较少，村民以非农务工为主要经济来源。调查显示，后沟村农村社会保险、农村社会救助、农村社会福利、农村社会优抚等四方面农村社会保障政策落实情况良好，广大农民得到了比较可靠的生活保障。

（一）农村社会保险开展情况

1.实现了新农合的全覆盖，满意程度较高

新农合起始于2002年10月，指政府组织、支持、引导农民自愿参与，政府、集体和个人多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。10多年间新农合在缓解农民因病致贫及因病返贫,保障农民获得基本卫生服务方面发挥了重要的作用。2016年太原市新农合人均筹资标准提高到不低于540元，各级政府财政补助标准提高到420元，个人缴费标准提高到不低于120元。

据调查，后沟村农村居民全部参加新农合，新农合覆盖率达100%。参加新农合需要自行缴纳130元/人，其中后沟村村委会筹资帮助缴纳50元/人，家庭缴纳30元/人，在一定程度上，减轻了村民的经济负担。在获取政策渠道方面，90%的被访者通过村镇干部宣传加深了对新农合政策的了解，10%通过广播电视获得了解。

满意程度较高。对于每年可承受缴纳的医疗保险额度，有50%的调查对象选择150-200元，30%选择120-130元，各有10%选择130-150元及200元以上；对于生病后的就医去处，50%的调查对象选择到县、市级及以上医院，30%选择去村卫生所，20%选择自己到药店买药；对于本地大病医疗保险报销的容易程度，40%认为好报销，30%选择不太了解，20%认为一般，10%认为不好报销；对于当地医疗需要改进的方面，40%认为应增加药品种类，40%认为应提高医生技术水平，各有10%认为应改善服务态度和更新医疗设备；对于新农合的满意程度，有70%的调查对象表示很满意，较满意占10%，不了解占10%，不满意占10%。

2.执行新农保政策反馈较好，中年是新农保的主力军

新型农村养老保险制度是以保障农村居民年老时基本生活为目的，带有社会福利性质的国家社会保障制度，它于2009年开始执行。参保人员中90%以上为40-60岁的村民。后沟村参加养老保险的村民共有820人，占到全村人口的43.27%，其中40-60岁村民参保人数占到90%；40岁以下占10%，保险意识淡薄。本村80%参加养老保险的人员每月缴纳100元，缴纳起点较低。

新农保执行情况反映良好。80%的调查对象认为近几年本地农村养老保险制度执行情况很好，20%的认为执行的一般；60%的调查对象对农村养老保险满意，30%不了解，10%认为一般；67%的调查对象认为当前缴纳的养老金额度较低，应该提高缴纳额度，17%认为覆盖面不够广，8%认为体制有待完善，8%认为个人养老保险缴纳负担重。

（二）农村社会救助落实情况

农村社会救助是指国家和集体为保障农村生活困难的贫困对象的基本生活而采取的物质帮助、扶持生产等多种形式。农村社会救助主要包括五保户供养和农村残疾人救济。

1.五保户衣食无忧

五保户供养分为集中供养和散养两种。后沟村共有11名五保户集中供养，1名五保户散养。财政每年对集中供养的五保户补助8000元/人，按季度发放，直接发放到所在的敬老院，对于生病的费用，先由个人医疗保险支付，剩余部分及陪侍人员的工资福利由财政补贴，基本保障了衣、食、住、行、医所需，集中供养的被访五保户均表示对敬老院的生活非常满意。散养人员由于个人原因选择了散养，财政每月补助500元/人，村委会提供米、面、油，水、电等费用全免，医疗保险由政府代缴，乡政府定期安排体检，生活基本衣食无忧。

2.残疾救助标准较低

政府按残疾人伤残程度分为四个等级进行救助，其中一级残疾补助500元/年，二级残疾补助300元/年，三、四级无补助。后沟村一级残疾7人，二级残疾28人。据调查，政府补助发放到位，村委会对一、二级残疾人每月另外补助40元/人，此外90%的一、二级残疾人都能享受到低保，三、四级残疾人家庭有困难时，村委会会给予临时补助。我们针对残疾人进行的问卷调查中，被访者均表示了解农村残疾人救济政策，对近几年本地对残疾人的关心程度表示满意，但认为救助标准较低。

（三）农村社会福利执行情况

农村社会福利是完善政府基层社会治理、提升农村公共服务水平的重要内容，主要包括农村居民最低生活保障及对高龄老人和孤儿的救助。太原市杏花岭区人均收入低于480元/月的家庭均可申请低保，民政部门按照低保标准补齐收入差距。

贫困家庭生活有保障。后沟村共有52户低保户，占总户数的6%，90岁以上的高龄老人有3个，孤儿有1个（已满18周岁）。问卷调查中，对于近几年本地对低保户关心程度，40%的调查对象认为很关心，40%不了解，20%认为不关心，扩充的5户低保户均表示满意；对于当地最低生活保障中存在的问题，64%的调查对象认为选定低保对象不透明，存在暗箱操作，36%的认为领取低保的人员家庭经济状况与申请条件有偏差；对于60岁以上的老人，90%的调查对象反映村委会每月补助40元/人，逢年过节没有给予物质和资金上的救助；对于高龄老人，60%的调查对象反映本村有救助政策，40%表示不清楚。

（四）农村社会优抚保障情况

农村社会优抚是指国家和社会对农村军人及其家属所提供的各种优抚待遇和服务的保障制度。优抚对象主要包括农村现役军人和退伍军人家属。

优抚政策落实到位。后沟村共有现役军人4个，退伍军人20个。目前，现役军人在部队享有生活津贴，且民政部门会根据兵种、服役点给予一定的货币补偿。调查对象多数认为参军可以给孩子提供锻炼机会，经济上有补贴，复员后就业比较有优势，适龄青年当兵意愿比较强。目前军人的抚恤优待实行国家和社会相结合的方针，保障抚恤优待对象的生活不低于当地平均生活水平。调查中，暂无退伍军人反映生活存在困难，优抚政策基本落实到位。

二、太原市农村社会保障中存在的问题

（一）农村社会保险方面

1.新农合执行中存在的问题

自太原市执行新农合以来，中央和地方财政投入不断加大，补偿方案日趋完善，参合农民受益水平逐渐提高，但是还存在一些问题需要进一步完善。

一是门诊统筹认可度较低。在调研中发现多数被访者尤其是年轻人对门诊统筹认识不到位，多数人认为自己没有大病，门诊统筹当年不用就作废，感觉很吃亏，而家庭账户平时在村卫生所看病报销很方便，余额来年还能继续用，因而对家庭账户比较认可。造成这种问题出现的主要原因是政府对门诊统筹政策的宣传不到位，很多村一级的新农合相关负责人还停留在对家庭账户的认识上，不很清楚门诊统筹相关政策。

二是基本药物品种短缺。在调研中多数受访者反映在村卫生所买不到自己需要的药物，药品品种不全，生病后急需的药品需要先登记以后再进行配送或由村医去采购。由于大部分农村地处偏僻，需要的药品数量不大，经常有药品配送不及时及有病无法及时治疗的情况发生。

三是村卫生所医生服务水平有限。很多被访者反映村医水平有限，有时还会出现一些意外，平时有小毛病宁愿去私人门诊就医。针对这一情况，我们走访了太原市卫生局农卫处和村卫生所相关负责人，对农村医疗现状进行了深入了解。当前村卫生所医疗服务水平低下的原因主要有：（1）目前村卫生所主要职责是公共卫生服务和基本医疗服务，其中公共卫生服务占到80%，服务量很大，造成当前基本医疗服务没有起到应有作用。（2）村医身份都是农民，他们没有工资，每月只有800元的生活补助，其他收入按公共卫生服务工作量来计，受经济利益驱使，他们更倾向于公共卫生服务。（3）村医担心发生医疗事故后需要承担责任，有后顾之忧，存在有病不敢医的情况。

四是大额门诊慢性病受益人数较少。2014年上半年太原市大额门诊慢性病受益人数1106人，补偿金额为109.92万元。被访者中符合报销条件的患者表示自己没有享受补偿，部分身患大病的被访者不知道有大额门诊慢性病补偿，长期吃药给家庭带来沉重的经济负担。

2.新农保执行中存在的问题

新农保从开始试点，到现在已经取得了一些成绩，参保人数和待遇领取人数逐年增加，但在执行中仍然存在一些问题。

一是参保人群年龄结构不均衡。年轻农民参保意识淡薄，觉得自己年轻，参保意义不大。此外由于城乡基本养老保险的基金收支差异较大，很多在外打工的新生代农民放弃新农保，选择参加城镇职工基本养老保险。

二是参保人群缴费基数低。多数被访者选择100元的缴费档次，主要原因一方面是认为交100元和500元最后拿到的养老金在剔除物价因素后差距不大；另一方面是很多村民不懂政策，自认为缴费档次不能更改。

（二）农村社会救助方面

近年来，政府对残疾人出台了一系列救助政策，通过多种渠道给予他们生活、医疗、教育、住房和其他方面的社会救助，并将符合最低生活保障条件的残疾人全部纳入最低生活保障范围，但在调研过程中仍然发现存在以下两个问题。

一是重度残疾人生活困难。尽管重度残疾人享受到了残疾、低保双重救助，但由于补助标准较低，即便部分被访者可以通过简单劳动，补贴家用，但维持基本生活仍有困难，他们对完全丧失劳动能力后的生活有后顾之忧。

二是救助对象存在遗漏。在调查中发现一特殊群体，即父母一方死亡，另一方弃养，事实上无人抚养的未满18周岁的未成年人，他们不包含在孤儿补助范围内。村委通过给他们发放低保来救助，但无法满足他们在生活、教育等方面的需求。

（三）农村居民最低生活保障方面

农村居民最低生活保障确实解决了农村贫困人口生活困难的问题，为农村广大贫困人员构筑起一道最低生活保障的“安全网”，但执行过程中仍发现存在两方面的问题。

一是低保对象不透明。多数受访者反映在选取低保对象过程中有走人情的情况，虽然有公示，但信息不够详细，该享受低保的没有享受到，不符合条件的却享受了，政策执行不严格。

二是动态管理难，难出好进。调研中发现，凡符合政策要求的，基本上没有纰漏，做到了应保尽保；可对于脱贫后的低保对象的清退难度却非常大，绝大多数低保户不情愿、不理解，有的误认为是低保办理员有意刁难所致，甚至辱骂、威胁村镇干部现象屡屡发生，更有甚者理直气壮上访、缠访。

三、完善农村社会保障制度的几点建议

新农合解决了农民看病难，看病贵和看不起病的问题，新农保保证了农民老有所养，低保政策对农村居民贫困户来说等于及时雨，各项政策的实施提高了农民的生活水平，但在调研中我们发现还存在一些问题。在广泛听取了各部门和被访者意见的基础上，我们对进一步完善农村社会保障制度提出以下几点建议：

（一）农村社会保险方面

1.对新农合的几点建议

一是加大门诊统筹宣传力度，进一步提高筹资标准。相对于家庭账户，门诊统筹充分利用有限资金帮助急需救助的人群，实现互助共济。针对门诊统筹认可度低的问题，要加大宣传力度，让广大农民理解新农合制度和门诊统筹的作用。此外各级政府应加大统筹力度，进一步提高筹资标准，在条件允许的情况下，执行家庭账户，统筹兼顾不同群体的意愿，加快医疗保险城乡一体化进程。

二是增加基本药物品种，加强药品配送。新农合制度基本药物目录的实施限制了乡村医疗机构的用药范围，在制定基本药物目录时应充分考虑到各地区多样化用药的需求,同时给予偏远农村药物配送企业一定的补贴，鼓励企业及时供应药品，保证药物及时到位。

三是加强医疗队伍建设，提高服务水平。一要定期对村医进行业务技能培训，提高村医服务水平；二要为村医购买医疗责任险，解除村医的后顾之忧，使他们能够更好的服务广大村民；三要与各大医院医术高明的医生结对服务，通过他们的指导，进一步提高村医服务水平。

四是提高大额门诊慢病补偿知晓度，真正实现医疗互助。加大新农合大额门诊慢性病补偿的宣传力度，引导符合条件的患者了解并享受大额门诊慢病补偿，减轻患者的经济压力，实现新农合医疗互助的作用。

2.对新农保的几点建议

太原市《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》规定从2015年2月起，太原市新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施。这在全市建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，完成了太原养老保险制度的全覆盖，实现了养老保险制度城乡一体化。针对新农保近两年运行中暴露的问题，提出以下三点建议加以解决。

一是继续加强城乡居民养老保险经办能力水平建设。为解决基层经办人员不够及经费开支问题，须探索通过购买服务的方式解决，便于现有的公共管理资源和社会保险经办管理资源更好的整合。

二是加强基层工作人员培训力度，确保政策落实到位。进一步加强基层工作人员的培训，提高政策的理解水平，从而正确引导农民领会新农保政策，积极参加新农保，保证政策贯彻实施。

三是进一步加大城乡养老保险信息网络建设力度。使其与其他公民信息管理系统资源互通共享，助力“金保工程”的建设。

（二）农村社会救助方面

一是重视受助者的自身能力建设。使受助者借用外力摆脱贫困是社会救助的最终目的。因此，要适当丰富、拓展救助项目，让受助者有更多机会参与利于社会竞争能力提高的服务项目。如倡导志愿者服务，鼓励专业社会工作者介入社会事务等。

二是扩大城镇社会救助资金来源。开辟多种途径，如增加各级财政支出比例；扩大福利彩票发行并将其中一部分用于城镇社会救助；捐助活动社会化；成立社会救助资金；发行特种债券；在有条件的地方推行所得税制度。

三是扩大城镇社会救助覆盖范围。提高社会救助标准，扩大救助范围。提高残疾人补助标准，扩大补助范围，将事实无人抚养的未成年人纳入救助范围，对目前不享受残疾补助但劳动能力较弱的三、四级残疾人给予扶持，对残疾人子女在教育等方面加大扶持力度，

（三）农村居民最低生活保障方面

一是规范低保对象选定工作。农村居民最低生活保障制度执行的好坏很大程度上受制于其透明性、公平性。核定能否成为低保对象的唯一依据是家庭收入。所以准确、合理测算申请保障家庭和已纳入农村最低生活保障范围的农村困难家庭的家庭收入就成为关键的环节。因此，《山西省农村最低生活保障申请家庭经济状况核查办法（试行）》的政策宣传和普及势在必行；其二做好低保对象的选定工作，增加透明度，增强群众监督，建立受理举报投诉制度；加大上级监督，严格把关，做好信息审核，防止选取暗箱操作及平均化等不良现象发生，确保真正的贫困户享受低保。

二是调整农村居民最低生活保障标准。建议根据太原市的生活水平、经济发展水平，财力状况适时提高低保标准，满足农村贫困家庭的基本需求。为此，一方面应加强工作责任的落实，工作制度的健全，工作程序的规范，促进各项政策和低保标准调整的结合，全面保障规范化管理，城乡低保对象家庭的经济情况要进一步核查，按照调整后的新标准决定低保对象的进出及保障金的增减，以期为动态管理提供保障。另一方面要加强监督，对于督查过程中发现的问题必须及时汇报、沟通，立刻解决，确保质量。

三是要采取多种多样的形式如新闻媒体等，加强宣传，做到家喻户晓，营造良好的社会氛围。

四是各级民政部门要设立咨询电话，以便随时、及时的答复农村居民提出的政策性问题，为推动工作的顺利进行，营造良好的社会氛围。

总之，农村社会保障工作的发展和推进不但关系到农村经济社会的全面健康发展，也关系到农村的社会稳定。我们要进一步加强农村社会保障体系的建设和完善，切实解决民生问题，让党的惠农惠民政策更加深入人心。

（责编：刘海琴）

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1008-8431（2016）05-0062-04

2016-08-30

文培红（1969-），女，中共太原市委党校行政学教研室副教授；王建明（1973-），男，中共太原市委党校经济管理教研室副教授。