党的领导和社会主义法治一致性的思考

姜裕富

（华东师范大学 政治学系，上海 200241）

党的领导和社会主义法治一致性的思考

姜裕富

（华东师范大学 政治学系，上海 200241）

“党的领导和社会主义法治是一致性的”是党的重大理论创新。党的领导和社会主义法治是中国特色社会主义的两大特征，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导和社会主义法治原本是两个互不搭界的概念，但中国共产党领导下的中华民族复兴伟业把两者结合起来，共同的历史经历、共同的思想基础和价值目标，彰显了两者的一致性。要实现两者的一致性，必须把党的领导贯穿于社会主义法治建设的全过程，必须坚持依法执政，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

党的领导；社会主义法治；一致性

党的十八届四中全会报告中提到，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”［1］这是党的重大理论创新，把两个原本属于不同使用范围的概念、不同运作机制的制度，巧妙的结合在一起，既坚持了党的领导原则，又促进了社会主义法治的建设，推动了中国特色社会主义的发展。

一、党的领导和社会主义法治是中国特色社会主义的两大特征

坚持党对国家的政治、经济、文化、社会的全面领导是共产党的性质及历史使命和社会主义国家性质决定的。列宁非常重视政党的作用，他说：“阶级通常是通过政党来领导的，党通常是由比较稳固的集团来主持的，而这个集团是由最有威信，最有影响，有经验，被选出来担任最重要职务而称为领袖的人们组成的……因此，把群众专政和领袖专政根本对立起来，实在是荒唐和愚蠢可笑的。”［2］（p24）在谈到党究竟如何领导时指出，“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职能；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和主动性；党的任务是对所有国家机关的总领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”［2］（p61）他甚至把任何放弃党对政权的领导视为背叛无产阶级事业的行为。

在中国革命史中，大革命的失败，就是因为放弃了党的领导。面对革命的低潮，毛泽东提出了“枪杠子里出政权”、“党指挥枪，不是枪指挥党”的思想，开创了武装割据的新局面。在抗日战争统一战线中，毛泽东特别强调，“这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”［3］（p1257）建国以来，国际国内的严峻形势以及共产党自身建设的历史惯性，党的一元化领导方式不但没有改变，反而得到进步一步加强，毛泽东特别强调：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”［4］（p305）确定了党政关系中党对政府的领导地位，尤其是对国家方针、政策、计划和重大事项的决定权。

如何理解历史中形成的党的领导制度以及如何实现党的领导，历代领导人进行了艰苦的探索。建国后，董必武在华北第一次县长会议上指出，“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。”［5］（p308）1957年周恩来在一届人大四次会议上做政府工作报告时指出：“在某些机关中，共产党的组织包办代替行政工作，或者对某些具体事务不通过行政而直接干预，这些现象对于政府工作和对于党的工作都是不适当的，应该加以纠正。”［6］（p43）十二大党章规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，最后确定了党的领导的基本内涵。其中，政治领导是根本、思想领导是灵魂、组织领导是保证。

法治是国家与社会的一种治理方式，强调国家要制定体现公平、正义精神的法律，信奉法律至上、权利保障原则。法治是相对于“人治”而言的，“人治”遵循官本位、权力本位的原则，把国家和社会治理的希望寄托在个人能力和人格的基础上。依法治国就是依照法律来治理的国家，法治国家是依法治国所欲实现的目标。法治国家就是法律控制的国家，法律拥有至高无上的地位。

坚持党的领导和建设社会主义法治道路是中国特色社会主义的两大特征。党的领导和法治是两个不同的概念，两者有各自活动的使用范围和运行规则。党的领导是处理党与国家政权、党与党之间关系的一个政治原则，坚持党的领导是中国特色社会主义制度最本质特征。法治是一种法律精神，宣示了法律在国家与社会中的地位，是人类政治文明的体现。中共十五大报告首次提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，并将其作为党领导人民治理国家的基本方略。十六大进一步提出了“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，实现了党的领导、人民民主和社会主义法治的巧妙结合，这是对法治理论的重大发展，标志着党的领导方式和执政方式的转变。

二、党的领导是社会主义法治建设最根本的保证

党的领导是社会主义法治的前提和基础。党的领导作为一项原则载入现行宪法，具有双重的意义。首先是在政治上宣告了党的“领导权”，确认了党的领导政治上的权威。其次由“领导权”可以推导出在法律语境中的“执政权”，执政权是一个法律属性的概念。［7］在宪法序言中，前者从历史的视角阐述了坚持党的领导是历史的选择，是人民的选择，宣示了党的领导的政治合法性。后者从前者推导出党的领导的合法律性，既宣示党的领导是宪法的规定，又将执政权纳入宪法和法律控制的范围，进而提出了依法执政的要求。没有党的领导权，就没有党的执政权，也就没有党领导人民制定、实施宪法和法律以及建设法治国家。

党的领导为法治建设提供合法性基础。党的领导是人民的认可，是宪法的授权，符合公法领域中权力正当性原则，具备了合法性的基础。党所倡导的价值观念与人民的需求相统一，维护宪法和法律的权威就是维护党和人民共同意志的权威，实现了社会主义法治建设与人民利益的一致性。一个国家的政治制度是否能得到人民的认同，关键在于能否坚持正确的政治方向，党的领导为社会主义法治建设提供政治方向的保障。通过党的领导，把经过人民认可的正确的路线、方针、政策贯彻到法律的制定中，不仅提高立法质量，还保障人民利益的实现。

党的领导为社会主义法治建设提供坚强的领导核心。由于我国特殊的革命环境和历程，正是依靠党的号召力、凝聚力和向心力，才取得了革命、建设和改革的成功。社会主义法治建设同样离不开党的领导。邓小平曾经指出，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”［8］（p332）法治是从西方文化中嵌入到我国政治文化中的，如果缺乏共产党这样一个权威的组织来推进，任其渐进发展，也许要经历漫长的时期。正是因为党的正确领导，实现了民主制度的法律化、经济的市场化、社会的多元化，为法治的发展奠定了扎实的政治、经济、文化和社会基础，为社会主义法治的发展创造了条件和基础。

坚持党的领导要澄清二种错误的倾向：一是将党的领导与法律至上对立起来。认为法治国家建设，既然遵循法律至上的原则，就不应该在法律之上再设置领导者，故而排斥党的领导。认为社会主义法治建设中，坚持党的领导，意味着党在法律中拥有至高无上的地位。这种看法明显是违背了党章和宪法的规定。党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”；宪法也规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究”、“党和其他国家机关都必须在法律范围内活动”。很显然，在党与法律关系上，党领导法律的制定，党也必须在法律范围内活动。党领导人民把党的意志和人民意志形成法律之后，党也没有法律上的特权，党带头守法，法律的权威得到了保障。二是片面理解党的领导方式，认为坚持党的领导，就是党领导一切，一切以党的意志为转移，党可以对法律事务进行随意干涉，影响到法律的权威性、独立性。事实上，党的领导是政治、思想、组织上的领导，党的领导要坚决摒弃党法不分、以言代法的错误倾向。党主要管党内纪律的问题和国家重大方针政策问题，法律范围的问题主要由国家和政府管。党对法治建设的领导主要体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。一方面要坚持党的领导作用，统筹社会主义法治建设的各项工作，确保党的各项主张贯彻落实到社会主义法治建设的全过程。另一方面，必须提高党领导社会主义法治建设的领导水平，尊重法治建设规律，严格依法执政，提高领导干部法治思维和依法办事的能力。

三、社会主义法治是党的领导的依靠和保障

历史选择和人民选择不是一劳永逸的，执政的合法性取决于政党能否推进经济与社会的发展，建立法理型的政党权威。法律一旦制定，法治精神一旦确立，便以其独立性影响到国家机关、社会组织和个人的思维方式及其行为模式，彰显法律对国家与社会的控制力。法律一旦为人民所掌握、所遵守、所运用，成为“党在宪法和法律范围内活动”的保证力量，促进政党权威的转型，为党的领导提供了强大的依靠和保障。

第一，法律确认党的领导地位，把党的意志以法律形式确定下来，把党的领导纳入法治化的轨道。宪法确立党的执政地位，确认党治国理政的责任和使命，但还需要其他具体法律的细化，把党的领导分解到国家治理的每一个环节。党的领导地位不是依靠宪法先验性获得的，需要通过法定程序推荐到国家机关中的党员干部工作来实现的。通过整合社会各阶层人民的利益需求，形成党的具体政策，转化成国家的意志，形成各种决策，来实现和维护好人民的利益。需要党带领全国人民积极参与国家公共事务的管理，在管理中实现人民主权。需要党带领人民主动监督公共权力的运行，保证国家机关不会违背党和人民的意志，保证党的领导通过法律途径得到实现。

第二，社会主义法治保障和维护党的领导地位，实现党的领导。党的领导是通过执政的形式来实现的，依法执政就是把政治责任转化为法律责任，通过法律途径实现党的领导。依法执政意味着党的执政权受到法律的制约，对党如何实现领导地位进行规范和引导，对于任何违法行为都要受到相应的党纪国法的制裁。邓小平多次强调：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。”、“任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不可能逍遥法外。”［8］党的领导“主要靠人民的信赖和认可，领导主要靠政党的榜样示范、宣传、维护人民利益的奋斗实践，而不能靠强制、强迫。党的领导不可能是通过党对人民群众的强迫而取得”。［9］如果没有党纪国法的制约，党的领导权威失去了法治的支撑，最终只能通过强制力来维持秩序，削弱了党的领导的合法性基础，最终会导致亡党亡国。

第三，社会主义法治保障实现党的领导有一个健康的政治生态环境。政治生态是一个地方政治文化生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现，核心是领导干部的党性问题、觉悟问题、作风问题。［10］要加强执政党的思想、组织、作风、反腐倡廉、党的制度各个领域的建设，没有一个健康的政治生态环境是不可能的。法治是政治生态的基本保障，政治生态建设的第一责任主体就是党的各级组织，这就要求遵守党章和宪法所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”要求。党的干部学会用法治思维和法治方式来处理党政关系、党社关系、党法关系、党与市场关系等，才能树立法律权威，形成权力有限、尊重权利、守法光荣、违法可耻的社会氛围，为实现党的领导创造健康的政治生态环境。

党的十八大确立了“法治是治国理政的基本方式”的原则，没有法律的规范功能，人民主权、公平正义、社会秩序都得不到保障，但并不意味着法律是万能的。社会主义法治建设必须与道德建设相结合，“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须一手抓法治，一手抓德治。”使道德成为法治的有效补充，使法治增强道德基础。同时看到，法治运行可能带来的不经济的负面效应。法治是一种“高消费”，法律的制定、实施与修改是一种价格高昂的行为，需要大量的时间、金钱的投入。法律的实施不能依靠“选择性执法”、“钓鱼式执法”，法治秩序的形成不能依靠“运动式执法”。制定了法律制度，远未达到法治建设的要求，还需要国家和社会的耐心引导。客观地认识到党的政策与法律、道德在治国中的优劣，不能因为党的政策的及时、便利等特征而忽视法律的价值，甚至产生以权代法的倾向。

四、党的领导和社会主义法治是内在统一的

坚持党的领导与建设社会主义法治相统一是历史经验的总结。习近平在纪念宪法公布施行三十周年时说到，“我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”［11］（p85）中国革命历史告诉我们，什么时候坚持党的正确领导，革命的事业就顺利进行；什么时候错误的领导占了上风，革命就遭受挫折。大革命的胜利与失败、抗日战争中团结与分裂、解放战争的一帆风顺、建国初期的艰难探索、“文化大革命”的劫难、改革开放的困惑与思想解放，无不证实了坚持党的正确领导的重要性。中国的立宪道路是与中国人民寻求民族独立、国家自主的道路一致的。建国以后的历史告诉我们，作为一个执政党，党必须带领全国人民遵守宪法和法律，突破了宪法和法律的限制，就会给国家、民族带来灾难。建国以来我们最大的教训就是忽视了法制建设，宪法和法律的权威没能树立起来。在反思了“文革”的深刻教训，邓小平提出了“制度比人更靠得住”的观点。他说：“为保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［12］（p146）由此，开启了社会主义法制建设的进程。1999年把“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着坚持党的领导与社会主义法治建设相融合进入一个新的阶段。

党的十六大提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”［13］（p24）党的十七大报告中再次重申了这一原则。［14］（p22）坚持人民民主是我国政治制度本质要求，宪法确认人民当家作主的地位，是国家对人民的郑重承诺，是国家与人民之间的政治契约。正是因为领导和支持人民当家作主，共产党才能带领人民取得革命事业的成功。作为执政党，必须兑现宪法的承诺，才能凝聚全国人民的力量和意志，巩固执政地位。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。［15］党领导人民制定了宪法和法律，宪法和法律体现了党的主张和人民意志相统一。建设社会主义法治，就是宪法和法律所体现的党和人民共同的意志得到了实现。苏联与东欧社会主义国家的和平演变基本按照统一逻辑展开：资产阶级自由化思想的渗透——修改宪法——否认党的领导——建立西方国家的法律体系——亡党亡国。要实现人民当家作主，必须吸取东欧国家的教训，坚持党的领导和社会主义法治的统一。

实现和保障人民的利益是党的领导和社会主义法治建设的共同目标。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中说到，“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”［16］（p283）毛泽东也说到：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身绝无私利可图。”［17］（p809）这些话揭示了共产党立党的目的在于民族独立、人民幸福，执政的目的也在于更好地为人民、为国家服务。习近平再三提及，党的责任就是为了民族的复兴、人民美好的生活。［18］（p71）并且以这种责任担当意识，开展了新一届党中央的党要管党、从严治党的各项工作。法治本身就是一种社会秩序，它的形成是基于社会利益多元化，为了使各种利益诉求处于有序的、可主张的、可预期的、可保障的状态下，最后达成的一致约定。社会主义法治的全过程，就是党领导人民实现他们的权利和利益的过程。党在领导立法过程中，特别强调立法机关与社会公众的沟通，使法律充分地反映人民的意志。要求各级政府在党的领导下、在法治轨道上依法行使职权，建设法治政府。要求党政机关、领导干部支持司法机关独立公正行使司法权，使群众的利益诉求在公平正义的气氛中得到裁决。要求党员干部树立法治意识，建立高素质的法治工作队伍，领导守法，使党成为人民利益的守护者。邓小平说：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”［19］（pp217～218）党在不同的历史时期，有不同的历史使命，有不同的工具价值。新的历史时期，党领导的社会主义法治建设，正是实现和保障人民的利益的体现。

五、结语

党的领导和社会主义法治本质上是一致的、不可分割的，坚持党的领导，增强了人民群众对党的拥护和认同，也使社会主义法治得到了发展，提高了人民对法律的真心拥护与真诚信仰。在全面深化改革时期，必须客观地认识这种一致性，片面地强调党的领导，就会扼杀法治独立性，党的领导失去法治支撑；片面强调社会主义法治的独立性，法治建设将迷失方向。党的领导和社会主义法治建设本质上没有冲突，也不存在对立。实现两者的一致性，既要把党的领导贯穿在社会主义法治建设的全过程，又必须坚持依法执政，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

［1］中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决议［N］.人民日报［N］.2014-10-29-（1）.

［2］列宁全集：第24卷［M］.北京：人民出版社，1990.

［3］毛泽东选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，19917.

［4］毛泽东文集：第八卷［M］.北京：人民出版社，1999.

［5］董必武选集［M］.北京：人民出版社，1985.

［6］中华人民共和国第一次全国代表大会第四次会议文件［G］.北京：人民出版社，1957.

［7］石文龙：依法执政与宪法序言中的“党的领导”制度化［J］.东方法学，2011（5）：76～82.

［8］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］张恒山.中国共产党的领导与执政辨析［J］.中国社会科学，2004（1）：4～17.

［10］王宇华，崔斌：优化政治生态从何着力［N］.光明日报，2014-10-18（06）.

［11］十八大以来重要文献选编：上［G］.北京：中央文献出版社，2014.

［12］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［13］十六大以来重要文献选编：上［G］.北京：中央文献出版社，2005.

［14］十七大以来重要文献选编：上［G］.北京：中央文献出版社，2009.

［15］白钢，潘迎春：论坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一［J］.政治学研究，2010（1）：22～30.

［16］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社1995.

［17］毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［18］十八大以来重要文献选编：上［G］.北京：中央文献出版社，2014.

［19］邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

责任编辑：钱亚仙

D904.4

A

1008-4479（2016）01-0062-05

2015-06-14

上海社会科学创新研究基地（党的执政能力建设）研究成果。

姜裕富（1969-），男，浙江常山人，华东师范大学中共党史专业博士研究生，中共衢州市委党校教授，主要研究方向为党史党建。