厦门推进行政审批制度改革的实践探索

● 厦门市编办



厦门推进行政审批制度改革的实践探索

● 厦门市编办

编者按：

深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会部署的重要改革任务。转变政府职能、简政放权是新一届政府开门办的第一件大事。审批制度改革的不断深化，为市场松了绑，为企业添了力，使社会投资和创业热情迸发。各地方按照中央的部署和要求，结合自己的实际情况积极主动地深化行政审批制度改革。在改革实践中，不断涌现出创新性实践，为纵深推动改革积累了好的经验，同时，改革的深入推进也促进了思想认识的变革。本期集中刊登厦门、长沙、昌邑三地的改革实践。

近年来，厦门市始终把深化行政审批制度改革作为简政放权、加快政府职能转变的重要抓手和突破口，注重编好“三张清单”，下好简政放权“先手棋”；抓住“三个环节”，实现政务服务提速增效；通过“三个转变”，实现放管结合新突破。

一、编好“三张清单”下好简政放权“先手棋”

为全面深化改革、厘清政府与市场边界，厦门市推动建立“三张清单”，即“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，明确政府与市场的关系。

（一）建立权力清单，厘清权力边界。对市级40个部门和6个区政府部门的权力进行全面清理，并以清单形式对外公布。在开展行政权力清理之前，40个市直部门自查上报权力事项共8815项，经审核，精简4521项，市本级实际行使4294项，精简率达51.28%，其中，实行属地管理（含部分属地）2363项（占市本级部门权力总数的55%）。另外，上级委托下放118项，冻结权力行使64项。在公布权力清单的同时，同步建立行政权力清单动态管理机制。权力清单公布后，各部门将根据法律法规立、改、废、释以及机构和职能调整情况，包括上级委托下放、取消等情形和社会各界、群众反映的突出问题，提出调整权力清单事项，及时作适当调整。

（二）制定责任清单，规范权力运行。在开展责任清单编制时，坚持职责法定、问题导向、公开透明的原则，做到“该管的管住、该扶的扶好”。编制责任清单的部门范围与推行权力清单制度的部门范围相一致，做到“有权必有责”。编制过程重点明确部门履职范围，解决职责交叉重叠，理顺职责关系，明晰责任边界，与行政权力清单互补，构建权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系。

（三）实施负面清单，优化发展环境。厦门市实施“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。市发改委、民营办公布了《厦门市内资准入特别管理措施（负面清单）指导目录》（2015年），从能源、机械装备等七个产业（行业）方面，对电力、煤制燃料等16个领域提供内资准入特别管理措施（负面清单）政策规定。同时，按照国务院办公厅2015年4月印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，在全国4个自贸试验区（包括厦门自贸试验区）采用同一张外商投资准入“负面清单”。至此，厦门市的内、外资投资准入“负面清单”均已完成并对外公布。

二、抓住“三个环节”实现政务服务提速增效

厦门市着力优化审批服务流程，规范权力运行机制，有力地促进了行政效能提速。

（一）精简项目，审批事项由多变少。近年来，厦门市对行政审批事项全面清理规范。在清理规范中，坚持减项目与减内容并重。2010年市级行政审批事项共有1177项，2011年第四轮行政审批制度改革后，仅保留439项；2012年第五轮改革中，减少为357项；2014年第六轮改革中，厦门市持续清理减少下放市级行政审批及公共服务事项141项（子项），精简市级审批服务事项154项。精减后，厦门市共保留市级行政许可事项197项。同时全面取消了“非行政许可审批”这一类别。这些措施大大减少了对公民、法人和其他组织的审批事项，提高了办事效率。

（二）优化流程，审批程序删繁就简。厦门市再造审批流程，对各审批环节和层级进行梳理和精简，一般行政审批项目实行“一审一核”，复杂项目严格控制在5个环节以内；进一步优化流程、压缩时限，目前进驻市政务中心的审批事项，承诺时限平均已压缩至法定时限的33%；推动“即来即办”比例提升，市政务中心即来即办件比例已提升至75.8%。一是推动并联审批。打造“多规合一”建设项目并联审批服务，推行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的审批模式。改革后，从项目建议书至施工许可核发，总审批时限由原来的180个工作日缩短至49个工作日，前期工作总时限压缩了1/3以上。打造企业设立登记并联审批服务，内、外资企业设立审批时限分别由原来的15个、22个工作日缩短为2个、5个工作日，进一步优化了投资发展软环境。打造房屋产权交易并联审批服务，办结期限由原来的30个工作日逐步压缩为现在的5—7个工作日。二是建立“一站式”审批。设立跨部门统一收发件窗口，负责阶段内事项的咨询、统一受理；设立跨部门审批室，不同部门的审批人员集中办公、集中审批；设立跨部门审批协调室，由牵头部门负责审批事项协调，快速达成一致意见，逐步实现从部门审批向“一站式”综合审批的转变。如投促、商务、海关、国检、人行外管等涉及外经外贸审批服务的8家单位集中进驻一个办事大厅，建立外经贸业务“一站式”服务。三是开通代办审批服务。推动高层次人才引进全程代办服务，相关人才只需出示身份证明及资格证明，涉及13个部门20个审批项目由工作人员集中代办，进一步优化了厦门市的人才发展软环境。四是畅通“绿色审批通道”。对于重大项目，开通绿色审批通道，遵循优先办理、特事特办、主动服务和设专人负责的原则，采取提前介入、容缺受理、先审后补等措施，简化程序、减少环节，为重大项目早审批、早落地、早投产争取了时间，提供了保障。

（三）搭建平台，权力运行防暗向明。一是推进审批信息公开。制定审批信息公开、办事指南等管理办法。重新编印审批服务事项办事指南和流程图；通过各类媒体、平台向社会公布审批服务事项及办理时限、“即来即办”、“一审一核”事项，让项目审批在“阳光”下运行。目前，各单位的审批受理情况可在市政府网站、各单位门户网站和市行政服务中心门户网站及办事窗口进行查询；行政审批办事指南的制定、执行和管理也有了统一的标准，增强了审批工作透明度，完善了制约监督机制。二是大力推动网上审批改革。推出从互联网直报审批事项231项，其中，网上预审99项、网上终审109项、全程网上审批23项；加强“全市一张网”的建设，推进市级审批部门自建系统、各区政府与市行政审批信息管理平台的接口改造，逐步实现各审批部门间互联互通、资源共享和业务协同；提升信息化服务水平，建设各级政务中心便民服务系统。部署各类便民智能化终端和桌面系统，提供办事大厅“一站式”便民服务、预约服务等功能，为群众办事提供自助式、人性化的信息化环境。三是建立权力运行督查平台。采取效能督查、内部巡查、单位自查、服务对象参评、电子网上监察、行风监督检查等手段，对政务服务工作人员的工作纪律、规范服务、内部管理、廉政行为等方面实施全面的监督检查，确保各种审批权力在“阳光”下运行。

三、坚持“三个转变”实现放管结合新突破

厦门市在简政放权中注重监管，实现放管结合，通过转变职能、转变方式、转变作风求突破见实效。

（一）通过转变职能推进监管。围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，改变“以审代管”的传统监管方式，树立“宽进严管”的监管新理念，放宽市场准入，加强监管职责。一是深化商事登记改革。厦门市于2014年1月1日起推行商事登记制度改革，实施“先照后证”登记制度、注册资本认缴制度、年报公示制度、住所登记与经营场所备案制度、经营场所分类监管制度等改革措施，大幅降低市场准入门槛，激发了市场活力、创业带动就业、推动产业升级，新设商事主体同比增幅达80%，仅2014年厦门市增加了27.67万个就业岗位。在此基础上，2015年6月1日起，在全市范围内推广“三证合一”、“一照一码”登记制度，将营业执照、组织机构代码证和税务登记证改革为核发一份加载“统一社会信用代码”的营业执照，实行一口受理、一照一码、信息共享，并实现 “五个统一”：统一编码规则、统一源头赋码、统一登记表格、统一登记受理、统一档案管理。二是厘清部门监管职责。通过调整职能、优化配置资源加强监管，如将食安、食药、质监、工商等部门的职责整合，新组建市场监管局，形成合力，加强对食品药品的监管。制定《厦门经济特区无照无证经营查处办法》、《商事主体监管暂行规定》等法规规章，进一步厘清各部门的监管职责，协调解决监管方式改革后出现的问题。各部门也相应制定了后续监管办法，强化事中事后监管。

（二）通过转变方式优化监管。一是强化年报公示与信息抽查。进一步加强年度报告公示制度、经营异常名录制度和年报抽查制度等多项信用监管制度的落实，对存在通过住所无法联系、未按期公示年度报告、公示信息弄虚作假等情形的商事主体实施信用惩戒。截至2015年6月底，厦门共有24.1万户商事主体依法公示年报信息，年报公示率达93.29%。市场监督管理局依法将1.7万户未按期公示年报的商事主体载入经营异常名录。二是加快推进社会信用体系平台建设。2014年6月启动厦门市社会信用信息共享平台建设，目前已建成“两网两库”，共归集42个部门189个信息条目共计230余万条信息，实现了部门间信用信息数据互联互通，并联合18家部门对重大税收违法当事人的失信行为采取联合惩戒措施。

（三）通过转变作风加强监管。一是深入基层，加强督导。积极倡导“马上就办”精神，始终保持加强事中事后监管的紧迫感和责任感，不断提高监管工作水平和效率。二是加大联合执法力度。充分运用福建省企业监督管理信息抄告平台，落实日常监管信息抄告职责，及时督办和反馈监管信息，实现各执法部门查处工作联动的常态化、规范化、高效化。2015年各有关执法部门通过平台抄告相关信息5323条，已回复4418条。比如，厦门市公安局治安支队、网安支队、禁毒支队、厦门市文化市场综合执法支队建立了协同监管工作机制，出台了《关于建立娱乐服务场所、网吧联合执法协作机制的意见》，进一步加强文化市场监管。三是突出市场监管重点。将存在生产安全隐患、危害人身健康、侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品、影响社会治安和城市管理、干扰群众日常生活、有损青少年健康成长环境等违法行为作为重点整治内容，2015年，市交通运输局共查处无证无照非法从事道路运输经营案件1816件；市文广新局查处取缔黑网吧20家，收缴电脑613台；市市场监督管理局依法指导6000余户经营者办理了营业执照，对9户拒不办照的经营者依据特区法规予以立案处罚，查处食品药品违法案件77件。