精简政府和治理体系

文/吉尔特·波科特



精简政府和治理体系

文/吉尔特·波科特

吉尔特·波科特：IIAS主席

精简政府和治理体系对于保障改革的一致性和持续性至关重要。如果没有精简改革，改革有可能无法持续、连贯地进行，甚至改革结果可能与最初目标相悖。因此，首先需要审视精简改革的两个核心问题，即精简的特征是什么或精简的过程如何？什么要被精简或精简的对象是什么？

一、精简的特征是什么？

精简有两点是必不可少的，那就是确保：（1）精简改革的愿景，包括改革的概念、定义和关键词，也包括改革过程，即改革的战略和策略选择；（2）精简改革的可持续逻辑，包括逻辑后果和恰当性逻辑，改革手段，改革实践和改革结果的责任及问责机制。

1.精简改革的愿景

当相关部门认识到精简改革确有必要时，改革才可能更加高效，其成功概率也更高。这就意味着，大家对有待解决的问题已形成某种共识，也坚信即将实施的改革方案可以解决这些问题。因此，政策制定者必须对问题的定义、方案的有效性以及问题和方案之间的对应匹配关系有一个准确的把握。首先，大家一致认同改革方案合理且切实可行。当改革的领导者（及推动者）对改革方案实施的合理性和可行性缺乏信心时，改革就会面临诸多麻烦。此外，即使改革方案是合理的，若其可行性不高，也会出现问题。因此，好的改革方案既是合理的，也是切实可行的。其次，我们需要精简改革术语。改革术语是改革文化的一部分。各界形成共识的概念、词汇和标签对改革至关重要。在许多非英语语言和文化中，可能还会出现一系列其他的改革术语。而盎格鲁—撒克逊语言中的改革术语就比较有限。此外，对改革的关键内涵达成文化上的共识，以及使用恰当的语言来表述也十分重要。改革中的不少关键词在一些语言里并没有对应的概念，比如“治理”（governance）、“责任—问责”（responsibilityaccountability）、“政治—政策”（politics-policies）、“效率—有效性”（efficiency-effectiveness）、“权力下放”（devolution）和“管控”（control）等。这意味着，改革术语也是改革很重要的组成部分。

2.精简改革的逻辑

由于改革涉及政策和管理、结构和程序、群众和财富、信息和基础设施等多个方面，非常复杂，因此，必须使各方面的改革协调一致地进行。与公认的改革主导力量进行有效的沟通是必要的，甚至可以设置一个“服务台”，协调解决实际问题，改革主导力量还应有能力对改革的实施进行评估，并在必要的时候对相关措施进行调整。

逻辑结果（产出结果的资源，选择最优改革方式）和恰当性逻辑（透明、信任、城市、公众兴趣、公众价值等）的结合非常重要。此外，还需要进行清晰的职责配置，并落实问责制度，这是精简的另一个关键内容。许多改革失败的原因都是职责和问责不统一。若负责某项工作的人没有被问责，那就成为一个问题；若被问责的人并不承担相关责任，也没有可利用的资源，这也会有问题。需要使责任制和问责制统一。

这就需要考虑公共组织（public organisations）的作用，他们不仅具有单一的治理结构，还具有团结意识。各组织的协调沟通将有助于提升工作效率和有效性。不同类型的配置协调将会对结果产生重大影响，这些配置协调的主要形式包括：融合不同政策（joined-uppolicies）、垂直和平行协调（horizontal andvertical co-ordination）、横向政策（transversal policies）、跨界合作（cross-border collaboration）等。在协调公共组织时，还需要利用不同机制。这些机制有层次型机制（Hierarchy-Type-Mechanism）、市场型机制（M a r k e t-Ty p e-M e c h a n i s m）、网络型机制（Network-Type-Mechanism），虽然这些机制不同，但其目标都是进行配置协调。

二、精简的对象是什么？

对未来形势的清晰预判对形成精简改革政策至关重要。精简应考虑几个方面的因素，公用事业领域需要特别关注对公民和社会提供的服务。这些因素包括：责任与资源的匹配；政府的层级：从中央到地方、从地方到中央；加强公用事业尤其是大学、学校、医院、社会组织以及其他一些非营利组织的三个重要要素（注：规则、服务提供和基础设施）之间的稳定平衡；保证公共、非营利和营利组织的治理能力。

1.精简责任与资源

责任和用以履行这些责任的资源之间的均衡很重要。资源，广义上包括技能、人员数量、财政、法律可能性等。这种精简在权力下放的改革中很重要。很多国家都难以进行权力下放，是因为地方缺乏能力，而不下放权力又会导致地方能力不足。这一方法映证了对责任和能力“去中心化”的精简改革的必要性。欧洲各国地方政府都在一段时间内增加了改革的活力和强度，尤其是那些受到不断扩大的全球金融危机和紧缩政策影响最为严重的地区。改革涉及到各个方面，从新公共管理的现代化到对提供服务的重新组织，包括当地公众、私营和非营利部门、结构性重组、领域整合和跨地方合作等。

2.政府内部和层级之间的精简

一环薄弱，全链不强。这也适用于国家内部提供服务和政策链条的情况：从地方（local）到区域（regional）到中央（central）。当服务提供链贯穿政府的多个层级时，各层级都不能有薄弱环节，无论是中央、区域还是地方。因此，简化各级政府内部和各层之间的权力就非常必要。简政有助于强化政府能力和提高效率。

3.在公用事业背景下精简提供的服务

公用事业的提供也容易受到改革的影响，尤其是大学、学校、医院、社会营利组织及其他非营利组织。起初，是为了防止国家垄断，也有观点认为缺少竞争可能导致低效率。对此，通常的对策是引入竞争机制及改进管理，这意味着激励要通过竞争机制来实现制度化，同时还需要一个稳定的、相匹配的精简改革，这会增加绩效提升的概率。

这不仅需要公共部门变得现代化，还需要公共部门应用私营组织的激励机制。这需要管制政策能够实现从公共部门、营利组织及其他类型的组织之间连贯地转换。促进这一政策，将有助于提高效率和创新，加强提供给消费者产品的宽度与广度，还能促使政府干预的重心转移到市场失灵这一“核心”上。

这种精简公用事业的改革过程，实际上是从包括所有竞争和非竞争活动的一个中心转向非竞争活动（一种受规制的活动）和竞争活动（可能是公用事业、社会营利部门的一部分）相分离。无论是对大学、学校、医院、社会营利组织还是其他组织，精简指的是：（1）现代化的、强有力的组织管理；（2）公共和私营部门之间具体任务、活动的责任分配；（3）一个能够解释对公民和社会传达服务规则的明确的管理主体（公共部门）。

4.简化规章和管制政策

最初设想是公共部门直接进行干预，并成立公共组织来提供公共服务。问题在于多数情况下公共部门不能高效地实现这一目的（能力不足、低效）。许多经合组织成员国的解决办法是将干预主义转变为“监管治理”（Regulatory Governance），这意味着在两大基本方面进行精简：改善制度建设以及更新制度条例。经合组织国家的一般性的应对措施有“管制影响评估”（RIA）、管制选择评估、与有利益攸关方进行磋商、精炼法律起草要求及管制项目成果的评估。

5.精简社会管理能力

当为社会服务的责任交由社会营利部门或者以赢利为目的的部门时，这类部门的管理机制就需要无比坚实可靠。需要强调的是，链条的强度由该链条最弱部分的强度决定。因此，妥善安排为公共部门（管制）、公共与社会营利部门（提供服务）、以营利为目的的公共部门（基础设施）提供全面服务，需要有一项用来降低最薄弱环节风险的政策。

在社会改革中，国家对其组成部分的管理，无论是对公共部分，还是社会利润或是私有部分，都不能失败。因此，有必要减少政府对社会的管理，以降低风险，特别是有可能面临的为公民、社会提供公共服务时出现失败的风险。很显然，公共部门是比较坚实可靠和精简。

公共部门治理与公司治理相似，关键是将私营部门的公司治理转化到何种程度。在实践和研究中，公共部门引入公司治理是必要的，但不充分。总之，好的改革方案是通过全方位的管理，包括人员、财务（预算、会计、审计）、股份持有、战略、组织、沟通和领导等，来提升公共部门的公司化治理水平。对很多国家来说，实施这些改革都面临着巨大的挑战。综上所述，考虑到这些特点，稳定的公司治理对公共部门和私有部门都意味着首先是观念的相互转化；其次是学术研究不单要通过研究理解现实，还要通过新的实践带来创新。很显然，在公共部门引入公司治理理念是必然的，但不是全部。公共部门不是毫无关联的单一组织群体，而是一个有着共同目标的大家庭。