苏北全面小康与江苏区域协调发展

沈宏婷 骆祖春

“十三五”时期，在全国率先建成全面小康社会是江苏重要历史使命。苏北是江苏区域协调发展中的短板，也是江苏建成全面小康社会的重点和难点，苏北建成全面小康社会会极大提升江苏区域协调发展的水平。

一、苏北全面小康与区域协调发展的相互关系

区域协调发展不仅是江苏走可持续发展道路中的一个关键问题，而且也关系全面建设小康社会的水平与质量。中共十八届五中全会聚焦全面建成小康社会目标，提出协调发展理念，也反映出协调发展是全面建成小康社会的内在要求。

苏北全面小康是全省区域协调发展的重中之重。长期以来，江苏始终存在苏南、苏中、苏北区域发展不平衡的基本省情。“十三五”时期是江苏率先建成全面小康社会的冲刺期，如果不尽快把苏北这一区域发展中的“短板”补上，“木桶效应”就会愈加显现，就会对江苏全面小康建设进程造成极为不利的影响。没有苏北的全面小康，就没有全省的全面小康。因此，苏北的发展事关全省发展的大局，苏北全面小康也成为全省区域协调发展大局的重中之重。

苏北实现全面小康不能局限于自身的发展，要落实中共十八届五中全会提出的未来区域协调发展的四大任务与要求，深入学习领会习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，把握“新江苏”内涵，以五大发展理念为引领、以共同富裕为方向，结合自身的发展阶段和基础条件，积极探索，赋予“苏北小康”自身的实践内涵，加快展现苏北特色“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的现实模样，为全国的区域协调发展树立标杆，发挥示范效应。

区域协调发展是实现苏北全面小康的重要手段。较大的区域发展差距使得江苏较早意识到区域协调發展的重要性。早在1984年中共江苏省委第七次党代会就提出“积极提高苏南，加快发展苏北”的战略方针，正式拉开了区域协调发展战略的序幕。此后30多年来，江苏先后推出“五方挂钩”、“四项转移”、南北挂钩共建苏北开发园区、“一市一策”、六大关键工程等一系列重大政策措施。

这种全方位、多层次、制度化的帮扶与合作格局，为加快苏北发展起到了重要的推动作用。苏北地区综合实力明显增强，产业结构调整步伐加快，改革开放深入推进，城乡面貌显著变化，人民生活持续改善，全面小康建设取得了重要的阶段性进展。统计数据显示，苏北地区主要经济指标的增幅连续九年高于全省和全国平均水平，对全省经济的贡献率逐年提升。2014年苏北地区生产总值15151.49亿元，人均GDP由2010年的29774元提高到2014年的50603元；公共财政预算收入由2010年的785.9亿元提高到2014年的1670.73亿元，四年翻了一番多；三次产业结构比例由2010年的13.7：47.7：38.6调整到2014年的11.6：45.8：42.6；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别是2010年的1.5倍和1.6倍，城乡差距由2010年2.1倍缩小到2014年的1.9倍。

二、苏北全面小康建设存在的主要问题

尽管江苏在持续推进区域共同发展和协调发展方面取得了显著成效，但区域经济社会差距依然明显，地区间人均拥有财富水平等实质性指标的绝对差距不仅没有缩小，还呈现扩大趋势，城乡二元结构尚未根本打破，推进公共服务均等化等重大问题还没有取得实质性进展。

经济发展水平相对滞后，区域协调发展任重而道远。总体来看，苏北发展水平相对滞后。2014年，苏北人均地区生产总值和居民人均可支配收入仅为苏南的43%和51%，尽管整体已经超过了全国平均水平，但仍有不少县市的经济发展指标低于全国平均水平。同时，南北之间在经济总量及人均水平、开放程度、城乡居民收入等方面的绝对差距仍在不断增大。GDP总量的差距由2005年的7806.58亿元扩大到2016年的23789.77亿元，人均GDP的差距也从39360元扩大到66874元。在对外开放方面，区域间差距也十分显著。2014年，苏南进出口总额占全省的比例高达85.46%，而苏北只占5.21%。在城乡居民收入上，2005年苏南农民人均纯收入比苏北高3039元，到2014年这一差距扩大到8284元；2014年，农民收入最高的江阴市是最低的灌南县的2.3倍。2005年和2014年江苏南北经济发展指标详见表1。

经济转型升级任务艰巨，区域分工与合作面临诸多障碍。随着市场供求关系变化和要素成本水平提高，苏北地区的人口红利、土地红利等比较优势开始减弱，苏北迫切需要改变依靠传统要素投入促进经济发展的粗放式发展模式。但是较少的研发投入和较弱的科技创新支撑能力致使苏北经济增长的内生动力不足，区域经济增长主要依靠第二产业带动、靠投资拉动的状况还没有根本改变。同时，为了寻求较高的经济增长速度，政府的产业政策目标往往优先于区域政策目标，同质化竞争现象比较严重，区域合理分工体系尚待完善。地方政府间的合作更多是出于追求自身利益的需要，苏南向苏北转移的产业大多位于价值链的低端，苏北在招商引资方面追求项目的“高大上”，在项目选择和产业发展上与苏南进行同质化竞争。从全省区域协调发展的层面上看，南北没有更好地立足自身比较优势，发展的特色化与差别化不足，造成一定程度的重复建设和资源浪费。

基本公共服务区域供给不均衡，共享发展的基础仍然薄弱。长期以来，江苏在区域经济协调发展的过程中往往只强调区域经济共同发展，更多地注重资金和项目的转移，在衡量南北区域发展差距时更多注重GDP总量、人均GDP、经济开放度等经济指标，较少关注教育、文体、娱乐、医疗等社会事业发展指标，对区域社会事业共同发展重视不够。从表2可以看出，江苏南北基本公共服务区域供给不均衡，苏北地区在基本公共服务保障方面明显滞后。2014年，苏北五市常住人口占全省人口的37.7%，但公共财政预算收入只有全省的25.2%，保障民生发展的财政能力十分薄弱，与所要承担的公共服务职能不相匹配；高等教育总量严重不足，普通高校仅有26所，占全省的19.4%；拥有卫生技术人员15.84万人，占全省的34.5%。

资源环境承载能力制约日益加剧，区域协调发展可持续性面临考验。江苏各区域能源资源的对外依存度较高，生态环境比较脆弱。由于苏北仍处于工业化加速推进期，产业结构偏重，产业层次较低，加上以GDP为核心的政绩考核体制，地方追求短期经济效益的积极性较高，在上项目时更多地考虑其创造的GDP规模，对生态环境的影响考虑不够，导致能源消耗和主要污染物排放强度较高、环境污染较大的问题日益突出。目前，苏北一些重化工行业单位产品能耗比世界先进水平高10%～50%，水、大气、土壤等污染都十分严重，节能减排的压力较大。资源和环境的双重约束，势必对产业层级较低的苏北地区加快发展形成较大制约，也会对苏南发达地区进一步发展产生影响。如果苏北不能转变经济发展方式，从根本上缓解经济增长与资源、环境之间的矛盾，则区域协调发展的可持续性将面临严峻考验。

三、加快苏北全面小康建设

促进江苏区域协调的对策建议

从区域协调发展的角度来看，苏北全面小康建设，既要充分发挥和放大自身比较优势，拉长和补齐发展“短板”，又要南北联动、实现特色发展，拓展空间、实现开放性发展，保护生态、实现可持续性发展，公共服务均等化、实现共享式发展。

补齐“短板”，实现扶持性发展。由于全省低收入人口主要集中在苏北，经济薄弱村和重点扶贫片区全部在苏北。其中一些地区如果维持现有的发展速度，则很难在“十三五”末期达到全面小康的要求。通过加大对落后地区、贫困人口、弱势群体的帮扶力度，着力破解难题、补齐短板，不仅有利于解决区域发展不平衡的问题，更能厚植发展优势，开拓发展空间。

强化对苏北发展的政策扶持，重点在人力资源建设、科技创新发展、财政转移支付等方面，要制定更为连续、系统和可操作的制度规范与政策措施。全面落实促进相对薄弱地区加快发展的各项政策，加大重点项目、重要载体和创新要素向苏北相对薄弱地区布局的密度和频度，更大力度推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化“五化”协同，进一步释放欠发达地区的后发优势，增强相对落后地区的自我发展能力和推动培育新增长点，提升区域发展整体水平。

实施精准扶贫战略，拓展精准扶贫方式。将区域发展与扶贫开发相结合，将整体帮扶与精准帮扶相结合，项目帮扶与社会保障相结合，建立扶贫对象的瞄准机制，确保帮扶资金落实到帮扶对象。进一步强化政策力度，通过专项资金扶贫、金融扶贫、互助资金扶贫、厂商扶贫、合作社扶贫等多种形式，让苏北贫困地区农民有更多创业增收机会。

南北联动，实现特色化发展。抓住苏南发达地区转型升级机遇，深化南北合作，着力提升共建园区建设水平和产业承接能力，吸引苏南和长三角新一轮产业转移。在承接产业转移的过程中，加快淘汰本地落后产能，坚决避免高污染、低效率企业的引进。利用园区平台引进发达地区人才和技术，提升和改造传统产业，创新发展模式，提升自主创新能力，积极推进新型工业化进程。

按照江苏“十三五”规划确定的江苏沿海、东陇海沿线、运河沿线产业发展布局，发展符合区域比较优势的产业，进一步完善区域分工体系，有效地推进区域之间优势互补、良性互动，促进区域经济一体化。发挥苏北农业资源禀赋优势，大力发展现代农业和特色农业，延长农业产业链，促进农产品加工和物流协同发展，加快农业转型升级。将产业发展与城镇建设统筹推进，以产业发展带动人口集聚、城镇建设，加快提升综合性服务功能。

在继续推进“四项转移”的同时，鼓励和支持南北之间开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，加强科技、教育、文化、卫生、体育等领域的合作，动员全社会力量广泛参与区域合作，将经济发展与文化交融、组织变革、制度变迁结合起来，形成以南带北、南北共同发展的格局。

拓展空间，实现开放性发展。长三角一体化、江苏沿海地区发展、“一带一路”等多重国家战略的密集叠加为苏北全面小康建设提供了新的历史机遇。将苏北的发展与全国区域发展新的战略布局紧密结合，在更高平台、更宽领域上加强区域合作，协同推动沿江、沿海、沿东陇海、沿运河的轴线开发，不仅能够拓展苏北的发展空间、带动更大范围的腹地发展、促进三大区域融合发展，而且有利于江苏在更大范围内实现资源优化配置，完善生产力布局，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放格局。

连云港作为新“丝绸之路经济带”的重要节点，应不断深化与陆桥沿线国家和城市的交流合作，打造丝绸之路经济带的东西双向开放门户、综合交通枢纽和产业合作集聚区。徐州应在能源、工程机械、农业、旅游等领域，多层次开展丝绸之路经济带的经贸合作和投资活动，打造新丝路东段“增长极”。盐、淮、宿三市要发挥作为苏北腹地的优势，积极融入苏中地区，承接长三角转移产业。盐城应充分发挥长三角都市圈城市的区位优势和自然资源优势，着力构建江海联运开放大通道，建设好中韩盐城产业园区，打造成长三角最大的韩国商品集散地。淮安和宿迁应尽快摆脱内陆困境，加快通江达海步伐，充分吸收沿海、沿江地区国家战略的溢出效应，承接产业转移，培育专业市場和物流中心。在培育壮大中心城市的同时，苏北五市还应抓住江苏打造“三沿”新增长极、重塑区域发展格局的机遇，着力培育重要交通轴线沿线的中小城镇，形成中心城市、县城和小城镇协同发展的新型城镇化发展格局，完善江苏城镇体系。

保护生态，实现可持续性发展。随着经济的不断发展，江苏面临日益严峻的资源与环境约束。环境问题已不仅仅是经济问题、发展问题，更是与每个人息息相关的社会问题和民生问题。在新形势下，为了全面落实习近平总书记对江苏生态文明建设的新要求，早日实现人民群众所期盼的“蓝天白云、青山绿水”的美好生活环境，苏北的发展不仅要考虑经济合理布局的要求，更要充分考虑各地区的资源环境承载能力。

从发展方式上进行“源头防治”。必须加快转型发展和产业升级，依靠创新驱动提高劳动生产率，同时加快淘汰落后产能，采用资源节约和环境友好技术，促进地区间和区域内资源高效集约利用，在南北合作中更加注重生态环境保护，避免污染转移。

深入实施主体功能区战略。建立环境资源综合管理、统筹协调机制，建立健全区域生态补偿机制，规范开发秩序，控制开发强度，调整空间结构，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进经济发展与生态环境保护高度融合、人与自然和谐共生。

公共服务均等化，实现共享式发展。逐步实现区域间基本公共服务均等化是促进区域协调发展的重要目标。通过为各地区居民提供均等化的基本公共服务，保障不同地区人群享有平等发展权利和创业就业机会，激发全体人民自我发展的热情和动力。

加大省级财政对苏北教育文化、医疗卫生、社会保障、道路交通、公共就业服务、环境保护等方面的投入，增强苏北吸引和集聚各种生产要素的能力。加大对农村社会公共事业发展的扶持力度，积极推进城乡公共服务均等化。构建政府、市场和社会充分参与、协同治理的多种公共服务供给模式，明确民间资本可以进入的具体领域，大力培育社会合作组织，利用社会力量更好地发挥市场机制在公共服务配置中的作用。

以基本公共服务均等化改革为重点，健全制度安排。制定和完善省级基本公共服务标准，确保地区间“底线均等”。建立政府与社会的对话协作机制、公开透明的信息披露制度、招投标制度等。构建以民生改善为导向的政绩考核评价体系和相应的政府问责制度，强化各级政府部门的责任意识，明确各级政府对基本公共服务供给决策、过程和结果的监管职责。

（沈宏婷：江苏省社会科学院助理研究员，理学博士；骆祖春：江苏省社会科学院研究员，经济学博士）

责任编辑：高 莉