问题管理模式在司法行政戒毒场所安全工作领域的应用

李孟春 车松定 童珍明 梅晓飞（浙江省拱宸强制隔离戒毒所）

问题管理模式在司法行政戒毒场所安全工作领域的应用

李孟春 车松定 童珍明 梅晓飞（浙江省拱宸强制隔离戒毒所）

长期以来的戒毒场所安全工作实践表明：危机管理还是过多强调危机发生中和危机爆发后的管理，而忽略了对危机的预防，忽略了对于引发危机爆发的潜在问题的研究和重视。而引入问题管理，可以很好地弥补危机管理的先天不足，帮助我们有效提高工作敏锐性和洞察力，牢牢掌控场所安全工作的主动权，进而确保场所安全。

一、因势而谋：引入问题管理模式的重要性

著名人力资源管理专家孙继伟先生在《问题管理：简单及时有效的管理经典》中指出，问题管理是借助问题为研究对象的管理理论，是以解决问题为导向，以挖掘问题、表达问题、归结问题、处理问题为切入点的管理方法。它的核心要义是通过从问题切入的安全管理创新，认真把握“寻找和发现问题、分析和研究问题、整改和解决问题、跟踪和监控问题”等四个关键环节，并提供相应的观念、技术、考核、组织等保障措施。

戒毒场所安全风险来自于各种问题的演化和各类因素的积累。为此，戒毒场所必须牢固树立“发现问题就是任务、分析问题牵引决策、解决问题才有价值”的工作理念，积极探寻、准备把握安全工作的特点规律，对各类安全风险作出精准研判，及时发现问题，预测行为趋势和现实风险度，弥补管理短板，使安全防范工作横到边、纵到底、无空白、全覆盖，更具指向性、科学性和实效性，真正做到“控于未萌、禁于未发、治之于无”。

二、应势而动：借鉴问题管理模式的现实性

当前，戒毒场所安全工作领域的新情况新问题不断出现，呈现出涉及情况复杂、风险因素叠加、表现形式多样、处置难度加大等特点。必须坚持高标准、严要求，增强问题意识，注重细节末端，绝不把“可能、大概、也许、差不多”带入安全工作。

（一）民警的问题管理意识不够牢固。少数领导、民警底线思维树立不牢，责任意识、忧患意识、危机意识不强，对场所安全稳定工作的尖锐性、复杂性、长期性缺乏深刻认识，抱有侥幸心理。主要表现在：（1）安全警惕性弱化。随着场所安防设施条件的逐步改善，长时间的场所安全稳定，少数民警自我感觉良好，不能保持清醒头脑，盲目乐观，对安全隐患习惯性漠视，不按制度行事。（2）执法者意识淡化。少数民警执法过程中不够严肃，随意性太大，过于依赖骨干，对骨干违纪行为碍于“情面”放任自流。（3）日常管理真空化。少数民警工作上被动应付、得过且过，不重细节，底数不清、情况不明，在落实安全制度措施方面流于形式。（4）执法能力滞后化。部分民警不能适应转型要求，仍存在重惩罚轻矫治的思想，感到现在的戒毒人员“难管”，存在不愿管、不敢管、管不了等现象。（5）职业认同感退化。受市场经济利益导向驱动，民警个人功利主义思想有所滋长，职业认同感、奉献意识退化，缺乏干事创业的事业心和责任感。

（二）场所安全形势日趋严峻。主要表现在：（1）精神障碍人员增多。吸食合成毒品对戒毒人员的脑神经损伤较为严重，幻觉、妄想的个案较多，行为举止难以自控，随时性的自伤自残自杀现象都可能发生。而所内目前精神卫生、医疗康复、心理矫治等专业医务人才稀缺的问题突出。（2）非暴力对抗现象增多。为了达到解除、变更执行及逃避劳动等不良目的，有的戒毒人员采取装病诈病、小病大养、吞食异物等非暴力不合作方式要挟民警，寻机挑起事端，谋取个人私利。（3）地域性抱团现象增多。由于戒毒人员固有的心理特征、恶习程度和收治特点，加之投送地域、老乡观念、所内亚文化等因素影响，所内拉帮结伙、地域性矛盾、群体性冲突、“圈子”现象有所抬头。

（三）影响场所安全的间接隐患依然存在。主要表现在：（1）安防设施不完善。部分场所监控设备老化现象严重，监控图像模糊不清影响监控效果，硬盘存储时间过短，重点部位未安装触发式报警装置，围墙监控没有完全达到“四同步”的要求。（2）部门衔接配合松散。如后勤部门主管的照明、下水设施得不到及时修理，造成管教区设施功能缺位；习艺生产与教育矫治争抢时间，存在超时超体力劳动现象，导致戒毒人员产生逆反对抗心理。（3）流行性疾病、自然灾害的威胁。场所人员密度高，台风、地震、洪涝、暴风雪、干旱等自然灾害以及甲流、非典等疫情，都具有难以预见性、突发性，对场所安全工作构成巨大的压力与威胁。

三、借势而为：把握问题管理模式的关节点

戒毒场所在学习借鉴问题管理模式用于加强场所安全风险防控机制建设时，具体应把握“寻找和发现问题、分析和研究问题、界定和整改问题、跟踪和反馈问题、检查和考核问题”等五个关键环节。

（一）问题管理的前提：重视寻找和发现问题。要对照上级要求和业内标杆，深入查找制度落实中的问题、设施建设上的漏洞、工作方法上的缺失，预见安全事故的潜在诱发因素，同时对事件的危害程度和频率进行分类，制定相应的应对措施，确保各类问题能被及时、全面、准确发现，从而把握防控先机。要加强“五重”管理，推进安全排查精细化。具体做到：（1）重点人员包夹到位。重点人员主要包括：不服强制隔离戒毒决定，经常散布不满言论，公开对抗管理教育的；身负余罪或在所内有重新违法犯罪活动需查处的；煽动闹事、聚众斗殴或经常纠集在一起，形迹可疑的；有行凶或预谋行凶行为的；有企图逃跑或煽动、拉拢、组织结伙逃跑可疑的；制造或藏匿行凶器具或物品的；因家庭、婚姻变故等原因，企图自伤自残、自杀或自伤自残、自杀未遂的；患严重疾病，或心理、情绪严重不稳定、精神异常行为无法自控的；有其他现行严重危险行为的。（2）重点时段控制到位。重点时段主要包括：警力相对不足或安全隐患易发时段，包括就餐时段、就寝时段、洗漱时段、就医时段、出收工时段、电梯使用时段、集中管理时段、停电停水时段、节假日、专项活动日等时段。（3）重点部位防控到位。重点部位主要是指对戒毒人员生活、学习、习艺三大现场安全保障有重要影响的部位，包括戒毒人员生活区（习艺区）大门（消防门）、监控设施、照明、食堂餐厅、洗漱间、工具库房、配电房、图书阅览室、保管室、活动室等部位。（4）重点环节检查到位。重点环节主要是指现场安全管理过程中，相互关联的许多事物中重要的或主要的一个，包括值班执勤交接环节、动态研判处置环节、外来人员车辆管控环节、联号互助管理环节、1小时人数清点环节、零星人员管控环节、外出就医押解环节等。（5）重点物品管理到位。重点物品主要是指各类危险物品（易燃、易爆、剧毒、各类刀具、攀高物等）、违禁物品（卷烟、打火机、利器、器械、绳索、淫秽音像书刊）、劳动工具、非配发个人服装、警用装备、药品等可能引起人身伤亡、财产损害的物品。

（二）问题管理的基础：认真分析和研究问题。针对场所安全工作中存在的不同问题，通过对各种渠道获取的信息进行及时、系统、科学的分析、甄别和加工，去伪存真、去粗存精、归纳提炼。要善于运用木桶原理找准场所安全工作中的短板和瓶颈，根据轻重缓急，对问题进行科学分类分级，从思想观念、基础工作、制度执行、安防设施、执法水平、工作方法等方面分析存在的原因，从中确定本单位安全工作最需要解决的突出问题、关键问题和一时难以解决的问题。要应用信息管理系统建立数据库，开展综合分析，对影响场所安全的因素进行科学筛选，设计安全风险的综合指标体系，敏锐捕捉场所安全中的规律性、苗头性、结构性、趋势性问题，全面准确地反映存在的问题、特点和成因，对安全形势作出客观的评价，为确保场所安全提供重要的决策依据。

（三）问题管理的关键：科学界定和整改问题。要对问题进行分析与界定，对杂乱无章的问题进行合并归类，对有因果关系的问题进行溯源追踪，判断哪些是关键问题，哪些是显著问题，哪些是被忽视的问题，哪些是难以解决的问题。根据这些问题的特性和这些问题的发现、分析、方案制定、方案落实以及整改评估等情况进行精确而有效的分类，并划分风险等级，给予不同的指导意见，增强其操作性。要从对场所安全具体问题的分析评估出发，设定解决问题的目标时限、责任主体、具体措施和方法步骤，实行定向、定时、定人、定责管理，力求解决问题的高效率和高质量。不断完善应急预案，加强风险管理的知识和经验储备，完善应急指挥系统，畅通内外沟通渠道，建立信息发布系统，保障通讯畅通，加强突发事件实战演练，切实提高应急处置能力。严格落实隐患整改工作“六落实”和“三不放过”的工作要求，避免问题反弹。

（四）问题管理的完善：持续跟踪和反馈问题。要充分运用好问题管理机构的功能，由专人负责此项工作，将得来的信息客观地记录在“问题管理平台”的相应模块中，并设置“提醒与反馈”功能，将问题解决的情况及时反馈给执行人，及时掌握从第三方观察得来的事关问题解决进度与方向的信息。要完善善后机制，对得到妥善处置、达到预期目标的安全事件，应以问题的解决为契机，配套解决和控制一些与安全风险相关的、可能导致危机局势再度发生的各类内外部问题，细致分析事件发生的原因、处理过程，总结经验教训，充分肯定和及时表彰责任民警，制定相应措施防止或减少再次出现类似问题，巩固化解风险的成果。对没有按照预定方案解决的问题，要进行科学评估，找出问题的症结和原因，重新纳入问题管理流程，在制定监控措施的同时，提出在技术、管理、组织机构及运作程序上的改进意见，修正工作方案，不断提高解决问题的能力。

（五）问题管理的强化：严格检查和考核问题。问题管理的应用是为了优化场所安全管理工作，对于问题解决的进度与情况必须建立复查考核制度。在实践中，场所不应强求形式上的统一，可以考虑按部门的职能分工各自设立问题复查与考核机制。这一步骤还有一个更重要的目的就在于，经过各条业务线的广泛实践，为场所问题管理模式提供大量的素材经验，经考核发现针对某一问题的解决方案实施后有效，要及时录入平台数据库，并加以推广应用，待时机成熟时，对其进行系统的总结和科学的归纳，把方案融入场所的规章制度中，将其制度化，以此来放大问题管理的成效，形成更为规范和切合实际的问题管理体系。

四、顺势而进：增强问题管理模式运用的可行性

问题本身不是问题，真正的问题是对待问题的错误态度和做法。我们要把管理重点从危机管理转移到问题管理模式上来，积极采取相应的配套措施，完善场所安全风险防控机制，注重未雨绸缪，切实做到“守土有责、守土负责、守土尽责”。

（一）树立正确的问题观。一要深化对推行问题管理模式重要性的认识。科学研判场所安全工作的主客观形势，引导民警辩证认识问题，树立“问题就是努力的方向”“问题就是潜在的成绩”“问题是成长的载体”的观点；正确对待问题，树立“看不到问题是最大的问题”“回避问题是最可怕的问题”“掩盖问题是最不可饶恕的问题”的观点；善于解决问题，树立“发现问题是前提”“研究问题是关键”“解决问题是目标”的观点。特别要注意的是，在运用问题管理的过程中，重在通过发现问题评估风险的程度，不应将存在问题与责任民警直接挂钩，以消除基层民警发现问题、反映问题、分析问题原因的顾虑，营造对事不对人，重在寻找和挖掘问题的良好氛围。二要提升应对安全风险的决策能力。决策的正确有效性直接影响到场所安全的实现。决策者要运用系统思维方式，把握问题各要素的相互联系和相互作用的规律，充分发挥专家人员或机构的咨询作用，在诸多不良因素的约束条件下，在不可预见的原因中，强化复杂因果关系的思考，积极协调相关部门配合行动，减少场所安全风险决策失误，切实维护场所安全。

（二）设立问题管理机构。戒毒场所要根据场所现有管理层级和业务部门设置相对应的安全问题管理机构，该机构由各个层级的部门和单位选取的问题专员组成。从所领导、机关科室、大队、中心、责任民警分级构建所情收集、分析、研判、隐患排查、问题处置的职责体系，加强组织协调，明确责任分工，各负其职、统一行动，构筑“点线面”相结合的场所安全工作立体网络。另外，要通过建立和完善配套的场所规章制度，来确立问题管理在场所管理中的地位、价值和作用，保障问题管理得到认真合理的贯彻执行。

（三）提升问题管理技术。信息化不单纯是数据处理技术和工具、手段的变化，更重要的是场所管理水平、创新能力、业务流程等方面的提升。要以信息化带动规范化、精细化管理，提升场所整体工作水平。戒毒场所信息化建设应坚持经济适用、高效实用、合理切入、循序推进等原则，以网络设施、标准体系、信息资源库等基础建设，以及安全防范、执法工作等业务系统为重点，破除各业务线分散建设的现状，这样既可避免重复建设所造成的资源浪费，又可以弥补原先信息化覆盖所未及的盲区。具体做到“三个统一”即硬件设施建设标准统一、软件设计标准统一、执行标准统一。要加强重点业务应用软件的研究、开发和推广，构建起涵盖问题检查发布、问题状态跟踪等模块的问题管理平台，保证问题管理的运行准确而高效。

（四）强化问题规范管理。一要深化动态研判工作。认真落实动态研判会制度，围绕场所安全稳定整体情况、严重违规违纪情况、重点人员动态、下阶段动态研判等方面，制定具有针对性、科学性的防范措施，切实提高动态研判质量。建立健全信息员选用、建立、管理和使用制度，敏锐地发现群体思想动向，不放过任何蛛丝马迹，做到知己知彼。二要全面加强危险源排查管控工作。通过定期召开所情动态分析会、大队队务会、碰头会，查阅档案，个别谈话，清所安检，家属探访，向外来人员、信息员收集线索等多种途径，准确掌握戒毒人员思想行为特点，做到早发现、早防范，防止矛盾积聚形成危机。三要进一步突出教育戒治主导地位，增强主业意识。在严格执行6小时康复劳动的基础上，进一步丰富教育内容、创新教育手段，发挥教育“攻心治本”功能。积极探索既包涵教育内容和教育规律，又充分体现人性化，理论系统、内容丰富、形式多样、手段灵活、科学合理的教育矫治质量评估体系，并结合实际不断进行修正。四要加强场所卫生防疫工作。加强医疗机构队伍建设，加大医疗设备投入，积极探索医疗外包工作，加强重点病员医疗救治，坚决杜绝所内重大疫情发生，防止涉诉上访和舆情发生。此外，要深化“共赢发展”意识。加强所地双方的衔接协作，建立健全共同防范和处置突发事件的联防联控联动机制。

（五）完善问题督察机制。一要明确民警岗位职责。完善岗位责任制，确保每项工作落到实处，确保每名民警各司其事，各负其责。落实民警一日管理流程，加强民警精细化管理。针对日常管理的关键环节和执法工作细化程序，规范标准，严格要求。二要分解落实安全责任。要完善安全责任制，将安全各项制度中所规定的条款，按职能分工和工作权限纳入各级领导、部门、中心、大队，直至带班民警的职责之中，切实解决工作由谁做、责任由谁负的问题，确保权责分明。三要修正绩效考评工作体系。强化与安全稳定相适应的激励机制、考评机制，将安全稳定成绩与个人、集体的荣誉利益挂钩，鼓励先进，激励后进，鞭策奋进，使绩效考评真正成为推动场所发展的“发动机”、检验安全工作成效的“体检单”。四要严格责任追究。要纠正把严格责任追究与教育、爱护民警相对立的错误倾向，做到“有职有责、任职负责和失职负责”，通过责任追究来强化民警的执行力和保安全的主动性，做到在其位尽其职，在其职尽其力。

（六）打造问题攻关团队。场所安全中的问题管理是一个整体性很强的系统工程，必须充分发挥团队的力量、集体的智慧、个人的才干，加强各类安全要素的整合，形成共同发现问题、分析问题、解决问题的强大合力。一要加强民警职业化教育培训。以“实战、实用、实效”为原则，不断创新教育培训的形式和载体，建立健全执法培训、岗位练兵长效机制。强化民警的警务技能培训、实战训练，心理素质训练以及体能训练，着力提高民警的动态研判能力、现场组织管理能力、教育矫治能力、公正廉洁执法能力、应急处置能力、舆论引导能力、科技信息化应用能力。二要规范指挥中心的职能。完善通讯指挥、周界控制、智能报警、监控、巡查、门禁、消防应急救援等信息化系统及相关运行制度，构建由点到线、由线到面，全天候、全方位，多部门合作、多岗位联动的警务运行新模式，提高快速反应和果断处理能力。三要倡导“小机关、大基层”。积极推行二级管理，下沉警力，逐步实现管理扁平化、警力资源配置的最优化。要依靠科技进步解放警力，依工作量和工作时间合理使用警力，提高警力使用效能。加强所区办公、备勤设施建设，保证民警执勤、制暴和应急需要。

问题管理是发端于实践，完善于实践，并在实践驱动下波浪式发展的理论。只要我们牢固树立并自觉践行“安全为先、注重细节”理念，持续推进理念创新、模式创新和方法创新，善于借鉴、敢于担当，直面考验、负重前行，场所安全的根基必将更加牢固、场所科学发展的步伐必将愈加稳健。

（责任编辑张文静）