指导性案例的法治宣传教育作用研究*

陈思明（山东行政学院）

指导性案例的法治宣传教育作用研究*

陈思明（山东行政学院）

随着“法制宣传教育”上升为“法治宣传教育”，普法宣传教育呈现向立法、执法、司法、守法等各领域拓展的发展态势，其中指导性案例成为司法领域法治宣传教育的重要载体。本课题科学明辨指导性案例法治宣传教育作用的理论定位，分析指导性案例法治宣传教育作用的现实基础和现实影响，在指导性案例法治宣传教育作用现状的基础上，结合法治宣传教育的重点领域和重点对象特点，阐明指导性案例法治宣传教育作用的发展方向。

一、指导性案例法治宣传教育作用的现状

（一）指导性案例法治宣传教育作用的理论定位

根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》，指导性案例是最高人民法院、最高人民检察院履行审判职能、法律监督职责过程中办理的具有普遍指导意义的案例。与之前的典型案例、参考性案例不同，指导性案例具有参照适用的法律效力；更重要的是，其以特有的司法形式对立法、普法等法治实践活动产生相应的法律引导和规制作用。一方面，随着我国社会主义法律体系的建成和逐步完善，我国开启了提高立法质量、增进立法效益的后立法时代，而立法质量提升取决于其与以执法、司法为代表的法治实践的结合程度。指导性案例则作为最新法治实践经验的权威总结，成为法律、行政法规、规章、司法解释等诸多法律渊源的重要补充。另一方面，由“法制宣传教育”上升为“法治宣传教育”，指导性案例成为发挥新时期司法活动法治宣传教育功能的重要载体。《中央宣传部、司法部、全国普法办关于认真学习贯彻落实党的十八届四中全会精神 深入开展法治宣传教育的意见》提出，“把法治宣传教育全面拓展到立法、执法、司法、守法全过程。”《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出，“强化法院普法意识，充分发挥庭审公开、文书说理、案例发布的普法功能，推动人民法院行使审判职能与履行普法责任的高度统一。”《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》进一步指出，指导性案例是裁判说理充分、法律效果和社会效果良好的案例形式。综上，适应后立法时代以法律实践为中心的新时期法治发展特征，指导性案例以其司法实践理性增强了法律实践的立法效应和普法效应，成为新时期法治宣传教育实现长期基础性法治建设功能的重要渠道。现有研究成果对指导性案例的立法效应已有较为丰富的论述，相比之下，指导性案例的法治宣传教育作用缺乏深入分析论证。

指导性案例作为近年来案例发布的新形式，在司法实践和法学理论研究方面产生重要影响。一般认为指导性案例具有突出的普法功能，这是以法治实践为主导的普法模式的集中体现。如果说其他情形下的典型案例等具有静态阐释法律规定、引导法律适用的法治宣传教育作用的话，那么指导性案例则是以动态法律适用过程生动地诠释了其法治宣传教育作用。换言之，指导性案例不仅限于对法律条文的解释，也是对最新司法实践经验的总结，更为重要的是，其对日后的司法实践具有参照适用效力，这无疑在时间与空间多维度放大了指导性案例的普法作用。指导性案例以其动态化特征适应了新时期普法教育由静而动、由形式法治上升为实质法治的客观需要。从深层次讲，指导性案例暗合了市场经济自发社会秩序的本质特征，其具有与判例法类似的形成路径。“判例法的法律规则形成类似于市场经济方式，它是自下而上地形成法律规则，由此满足司法活动对于法律规则的需求。①陈兴良：《中国案例指导制度研究》，北京大学出版社2014年版。”顺应经济新常态深入发展的客观规律，法治建设亦应遵循市场经济的发展特点，在新时期普法教育向司法实践拓展过程中，在自上而下的“法制宣传教育”向自下而上的“法治宣传教育”转换中，亟需对具有突出进化理性特点的指导性案例的法治宣传教育相关问题进行深入思考。

（二）指导性案例法治宣传教育作用的现实基础

在法治建设中，指导性案例发挥法治宣传教育作用需要一定的现实基础，即指导性案例需要具有内在的效力基础和外在的效用基础。

在指导性案例的效力基础方面，有学者认为：“中国指导性案例的效力既不是单纯的说服力，也不是单纯的约束力。可以说，它既是说服力，又具有一定的制度支撑。②张骐：《再论指导性案例效力的性质与保证》，《法制与社会发展》2013年第1期。”这种事实上的约束力与具有法定约束力的司法解释不同，指导性案例自下而上的形成特点构成了对自上而下形成模式的司法解释的必要补充。但在效力基础方面，法院内部上下级的监督关系是指导性案例与司法解释具有法律效力的共同内在权力基础或形式基础；在检察机关指导性案例方面，虽然不同于法院的“应当”参照，仅为“可以”参照，但是不适用时的书面报告决定制度，意味着其参照效力的可选择空间有限。在实质层面，指导性案例与司法解释均是对司法实践中法律适用经验的总结和归纳，使得以诸多法律价值和原则为内容的司法理性得以呈现。相比之下，司法解释的理性适用范围更广、抽象化程度更高，而指导性案例的个体理性化程度更为突出、典型化程度更高。根据指导性案例的效力特点，其比司法解释更适宜成为法治宣传教育的载体。另外，《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》明确了参照相关指导性案例的具体要求，指出裁判要点应当作为裁判理由引述，以及指导性案例作为控（诉）辩理由的，案件承办人员应当在裁判理由对参照与否进行释明。这从实践操作层面增进了指导性案例的效力基础，巩固了在法律实践中通过指导性案例进行法治宣传教育的现实基础。

如果说指导性案例的效力基础是其现实基础的理论前提，那么指导性案例的效用基础则是其现实基础的实践注脚。换言之，指导性案例的广泛适用是其发挥法治宣传教育作用的实践前提。但诸多调查资料显示，指导性案例的司法适用度并不高。“从实践效果来看，囿于‘同案同判’的指导性案例适用范围较窄，发挥的指导性价值较为有限，其对裁判方法的指导性价值基本上处于隐而不彰的状态。③王冬青、夏婕：《指导性案例实务调查》，《江苏法制报》2014年5月20日。”目前阶段的指导性案例的理论价值大于其实践应用价值，从某种程度上阻碍了指导性案例的法治宣传教育作用的发挥与实现。这是在以权力为中心的传统的自上而下宣教模式中，思考指导性案例的普法宣教作用。指导性案例自下而上的形成特点，应当相应地思考以权利为中心的新型自下而上的宣传模式，从而提高指导性案例的法治宣传教育作用。换言之，通过发挥其特有的法治宣传教育优势，以社会认可度提高其司法适用性，进而实现指导性案例制度与法治宣传教育制度的良性互动。这是指导性案例增强普法教育效用基础的重要方式，从而进一步奠定了指导性案例法治宣传教育的现实基础。另外，根据《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》规定，最高人民法院将建立指导性案例电子信息库，为指导性案例的参照适用、查询、检索和编纂提供保障，最高人民法院为指导性案例适用提供保障以自上而下的模式深化指导性案例的效用基础。值得一提的是，指导性案例电子信息库在保障指导性案例适用的同时，也发挥着不可忽视的普法作用。综上，在行政权力、社会权利、司法权力等多方共同助力下，指导性案例具有发挥法治宣传教育作用的充分效用基础。

（三）指导性案例法治宣传教育作用的现实影响

指导性案例法治宣传教育作用体现在其征集、形成、运作的全过程中。

首先，指导性案例征集中的法治宣传教育作用。在指导性案例的形成过程中，根据最高人民法院的有关规定，人大代表、政协委员、专家学者、律师，以及其他关心人民法院审判、执行工作的社会各界人士对人民法院已经发生法律效力的裁判，符合指导性案例要求的，可以向作出生效裁判的原审人民法院推荐，也可以向案例指导办公室提出推荐建议。根据最高人民检察院的有关规定，人大代表、政协委员、专家学者等社会各界人士对人民检察院办理的案件，认为符合指导性案例条件的，可以向最高人民检察院案例指导工作委员会推荐。同时下级法检机关也可以上报司法实践中具有典型性的指导案例。如果说系统内的指导性案例的推荐属于司法权的自身规制范围，那么多元化社会主体参与的指导性案例的征集过程就是专业化的法律普及过程。只是由于最高法、最高检有关指导性案例的征集标准及区分不是很明确，这不免对此过程中的法治宣传教育效果产生影响。但是两者的共同之处是以案例征集的民主过程扩大法治宣传教育的社会效果，在指导性案例自下而上的形成过程中，通过相关社会主体主动学习、主动发现的案例征集模式发挥指导性案例的法治宣传教育作用。

其次，指导性案例形成中的法治宣传教育作用。在指导性案例遴选过程中，由最高法和最高检的专门机构进行审查，然后报审委会或检委会决定。也就是说，“我国的多元遴选模式虽然将各级法院都纳入推荐案例的主体范围，但遴选主体并不参与案件的直接审判，指导性案例的遴选和裁判互相脱离是这种行政化操作方式的典型特征。④牟绿叶：《论指导性案例的效力》，《当代法学》2014年第1期。”但这也可视为对前期案例征集民主过程的一定程度集中化，以行政权力运作过程增强指导性案例的社会认同基础。归根结底，这是由指导性案例的行为属性决定的。“指导性案例、司法解释不仅具有司法属性，也具有政治属性。⑤段陆平：《指导性案例社会推荐模式初论——以〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉为例》，《社会科学研究》2012年第5期。”从政治行为规制的角度讲，民主与集中相结合的程序化遴选行为体现了行政性与法律性的有效结合。这与我国法治宣传教育政治性与法律性并存的特征相契合，为指导性案例发挥法治宣传教育的现实影响奠定了行为性质基础。根据《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》规定，案例指导办公室认为有必要进一步研究的备选指导性案例，可以征求相关国家机关、部门、社会组织以及案例指导工作专家委员会委员、专家学者的意见。这在前期案例征集的民主性基础上，进一步增进了指导性案例的专业性，充分诠释了指导性案例法律性、政治性、科学性相融合的发展特点，揭示了其与法治宣传教育运作模式的契合性。

最后，指导性案例运作中的法治宣传教育作用。在指导性案例生效后，随着客观情况变化存在着更新存废的问题，成为法治宣传教育发挥作用的重要渠道。根据《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》规定有关规定，指导性案例与新的法律、行政法规或者司法解释相冲突，或者为新的指导性案例所取代时，不再具有指导作用。一方面，指导性案例与新的法律、行政法规或者司法解释相冲突，需要必要的外部监督，法治宣传教育成为引导外部监督的重要渠道；另一方面，指导性案例被新的指导性案例所取代，同样需要法治宣传教育发挥外部宣教作用，通过提高指导性案例的社会关注度，促进案例指导制度的科学合理发展。因为指导性案例仅具有参照性质，而且目前司法实践中鲜有适用指导性案例的情况，如果对于指导性案例缺乏必要的效力指引，极有可能影响到案例指导制度的长期适用效果。同时，案例指导制度具有多层面理论价值和实践意义，将其束之高阁实在与法治实践发展需求不相匹配。指导性案例的形象性特征，使得法治宣传教育成为提高指导性案例适用性的重要渠道。以行政主导的法治宣传教育行为效果补足指导性案例的法律适用效果，是以行政权的群众基础增强司法适用的社会基础，以舆论关注增强指导性案例的专业化法律适用。这既是指导性案例增强法治宣传教育效用基础的重要渠道，也是指导性案例发挥法治宣传教育作用的特有方式。

二、指导性案例法治宣传教育作用的发展方向

切实发挥指导性案例的法治宣传教育作用，需要将指导性案例融入法治宣传教育的重点领域，在重点人群的法治宣传教育中，深入挖掘指导性案例的法治宣传教育特色和形式。根据《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划(2011-2015年)》：“重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育，把领导干部和青少年作为重中之重。”

（一）指导性案例对公务员、领导干部法治宣传教育的启发

在领导干部法治宣传教育中，既要从司法程序的指导性案例中汲取经验，也要不断提高行政程序中指导性案例的法治宣传教育作用。其中最为重要的，是将司法指导性案例的成功经验运用于行政指导性案例中，以行政指导性案例提高行政决策程序、行政执法程序的合理化程度，克服行政程序缺失的弊端。这是在行政法治实践中提高法治宣传教育对象主体性的重要体现。在行政指导性案例的创制与完善过程中，公务员、领导干部等法治宣传教育重点对象以自身的实践理性提高对法治宣传教育的主观认识，增进行政实践层面的法治宣传教育客观效果。

其一，通过推进行政指导性案例的行政公开原则，扩大行政领域法治宣传教育效果。“从各地规定来看，行政指导性案例的公布是制度设计之初的应有之意。……但通过对河南省、辽宁省以及湖南省的实践做法的考察，仅仅可以发现湖南省在政府网站上公布了部分指导性案例，其他两省则未向社会公众公布。这说明对于是否需要公开以及公开的程度与范围如何，实践中仍然存在分歧。⑥胡敏洁：《行政指导性案例的实践困境与路径选择》，《法学》2012年第1期。”尽管行政指导性案例的公开可能引起行政法律关系主体的各种质疑行为等，但是行政指导性案例的公开是发挥行政指导性案例法律效力的前提基础。司法机关的指导性案例以各种形式向社会公开发布，其法律效力体现为参照。如果行政机关没有将行政指导性案例向社会公开，那么行政主体在行政行为决定中就不宜采纳行政指导性案例作为依据。这将导致行政指导性案例的适用范围受到极大的限制，不利于发挥行政指导性案例的各种规制作用。所以，公开行政指导性案例，是发挥行政指导性案例现实法律调控作用的重要前提，更为重要的是，这为扩大行政指导性案例的普法作用奠定了必要的现实基础。通过公开行政指导性案例，在强化行政公开的社会监督作用过程中，形成对传统普法模式的必要补充。

其二，通过行政指导性案例实现对现有行政立法等有效补充，丰富行政领域法治宣传教育内容。行政立法对于国家立法处于从属地位，二者均属于成文立法适用的自上而下演绎化规制模式。与司法指导性案例相似，行政指导性案例产生于对基层行政执法实践中具有代表性的案例的报送遴选过程，体现的是自下而上的归纳式实践理性。司法指导性案例以民主性、行政性方式实现对司法解释法律专业性的补充完善，从而在民主、行政、专业化等规制手段间达到平衡。行政指导性案例则应实现以法律专业化、民主化方式对行政手段的补充完善，在多种手段均衡中促成行政指导性案例的科学性与实用性。在多种手段的综合运用中，行政指导性案例实现对行政立法的多角度补充与完善，极大丰富行政领域法治宣传教育的理性宣教内容。与行政立法相比，行政指导性案例的生动性、具体性更为明显，拓展了法治宣传教育的感性宣教内容。因为对法治宣传教育对象的公务员、领导干部等来讲，既要关注行政实体和程序合法，更要注意行政处理协调统一并减少同案不同处理情况。行政指导性案例生动性、具体性特点更好地适应了行政领域微观层面合理化需要，促使公务员、领导干部由静态的守法向动态的守法转换。

其三，通过提高行政指导性案例的现实操作性，增强行政领域法治宣传教育的现实基础。司法指导性案例在现实应用中存在获取案例信息不畅的问题。“目前，最高人民法院并未建立统一的指导性案例索引系统，也没有推出为一线法官熟知的指导性案例的专门书面载体，加之相当部分法官还没有形成规范统一的案例寻找方式和地方法院对指导性案例制度的宣传力度不够等因素影响，无疑增加了法官在司法实践中检索相似指导性案例的难度。⑦郭琳佳：《指导性案例的识别与适用——从最高人民法院发布16个指导性案例的缺陷切入》，全国法院第25届学术讨论会获奖论文集：《公正司法与行政法实施问题研究（下册）》，人民法院出版社2014年版。”为提高行政指导性案例的现实应用性，应当搭建行政指导性案例的统一化发布平台，并做到实时更新，为提高行政指导性案例的使用频率奠定信息基础。另外，司法指导性案例根据诉讼类型等进行大致分类，多是从司法程序和法学理论角度进行问题诠释，没有从社会大众的法治宣传教育作用角度进行指导性案例的类型划分。相应的，行政指导性案例应当结合行政领域的行业特点和行政相对人的需求特点进行分门别类，以便提高行政指导性案例的利用效率。提高行政指导性案例的现实操作性和应用性，是在法律适用领域激活行政指导性案例的重要方式，更是在法治宣传教育层面切实引入外部监督的重要途径，促使公务员、领导干部在行政指导性案例的实际运用中实现法治宣传教育的法律效果，夯实行政领域法治宣传教育的现实基础。

（二）指导性案例对青少年法治宣传教育的启发

指导性案例的生动性、形象性特点决定了在对青少年的法治宣传教育中，应将指导性案例的特点与青少年普法需要相结合，以指导性案例贯穿青少年法治宣传教育始终。这是深入挖掘指导性案例的现实普法价值的重要方面，也是提高青少年法治宣传教育的科学性和合理性的重要内容，从而促进青少年法治宣传教育持续深入开展。

其一，指导性案例提示了开展青少年法治宣传教育的新思路。与法律规定、司法解释相比，指导性案例属于感性与理性相结合的最佳载体。法治宣传教育在注重法治理念培养的同时，更应当关注法律情感培育，其中法律的感性体验非常重要。“感性体验决定了能否激发起受教育者的学习兴趣和持续的学习欲望，这是一个成功教育的开始。”“社会主义法治理念教育既是理性的传播过程，又是感性的体验过程。”⑧邢国忠：《社会主义法治理念教育研究》，中国社会科学出版社2011年版。与针对其他对象的法治宣传教育相比，青少年法治宣传教育更加需要做好生动性与教育性相结合。因此，选取与青少年普法需求相适应的典型案例，从而实现青少年法治宣传教育的感性与理性的有效整合。当然，在感性和理性相结合的过程中，还可以结合中小学相关课程的内容，对有关的法律知识进行必要的融合，从而实现多层面理性知识的整合，在多维度提高法治宣传教育的感性与理性综合化程度。所以，指导性案例既符合青少年法治宣传教育的客观规律，更启发了开展青少年法治宣传教育的新方式，从而形成新时期法治宣传教育的新思路。

其二，指导性案例提供了青少年法治宣传教育的新模式。青少年法治宣传教育实践中，运用典型案例进行普法教育是比较常见的一种形式，这些典型案件或者来源于基层司法实践或者来源于法律教学。相比较而言，指导性案例作为青少年法治宣传教育的新素材，体现了别具一格的法律案件真实性与法律效力权威性。在法治宣传教育纳入国民教育体系后，采用指导性案例进行青少年法治宣传教育，除了能够丰富法治宣传教育的新素材外，还能提高法治宣传教育的时效性，达到指导性案例教育伴随青少年成长的普法目的。换言之，将指导性案例引入青少年法治宣传教育中，既可以达到传授法律知识的目的，也教授了一种学习法律的方法和途径，这代表了青少年法治宣传教育发展的方向。指导性案例时效性的普法新素材和终身受益的普法新方法开启了新时期青少年法治宣传教育的新模式。随着案例指导制度的发展完善，青少年法治宣传教育的方式方法不断更新发展，国民教育体系内的青少年法治宣传教育工作机制逐渐得以健全，青少年法治宣传教育指导性案例新模式将逐渐实现规范化、法治化，这是指导性案例对青少年法治宣传教育产生的意义更为深远的行为模式影响。

其三，指导性案例为青少年法治宣传教育提供了实践基础。一方面，将指导性案例纳入青少年法治宣传教育内容后，随着指导性案例在国民教育体系内学习的逐步常态化，指导性案例的社会关注度将逐步提高，青少年普法成为推动案例指导制度日益规范化的重要现实力量。比如，在指导性案例青少年法治宣传教育作用引起重视的情况下，将为青少年法治宣传教育提供情景模拟、价值澄清的生动教材和实践案例，促进案例指导制度在法律实施、法律适用、法律遵守等各层面逐步完善。另一方面，随着指导性案例社会认可度的不断提高、案例内容的不断丰富，青少年法律问题将逐渐成为指导性案例需要诠释的重要内容，这将为青少年法治宣传教育提供更有针对性的学习素材。如果说前一方面是指导性案例为青少年法治宣传教育的受教育者提供法律实践的广阔平台，那么后一方面则是指导性案例为青少年法治宣传教育的受教育者提供生活实践的广阔平台。

综上，指导性案例以其特有的自下而上的实践理性为新时期青少年法治宣传教育提供了充分的实践基础，实现以多重实践理性的协同作用推进青少年法治宣传教育深入发展的普法目标。

（责任编辑赵海鸥）

“河南省教育厅人文社会科学研究项目资助”，2015年度河南省教育厅人文社会科学研究重点项目“法制宣传的立体化研究”(项目编号：2015-ZD-005)。