居民社区参与问题及对策研究

王红梅

(中共泰州市委党校，江苏泰州　225300)



居民社区参与问题及对策研究

王红梅

(中共泰州市委党校，江苏泰州225300)

[关键词]社区治理；居民参与；民主

[摘要]居民的有效参与，是社区发展的源泉和动力，也是基层民主建设的重要内容。当前，我国居民的社区参与普遍不足，呈现出主体失衡、被动参与、低制度化等特征。这就需要从参与意识、制度保障、职能定位、平台建设等方面改进和完善，有效促进居民参与，推进社区“内生型”发展。

我国的社区建设是顺应经济社会转型、顺应“单位人”向“社会人”转变的大背景下产生的。经过十多年的发展，社区已成为社会治理最重要的载体，承担着社会整合的功能。然而，社区治理是否有效，社区建设是否成功，关键就在于是否满足社区居民的切实需要，而要实现这点，就必须以广大居民的参与作为前提。

2000 年国务院颁布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》,将“扩大民主、居民自治”作为社区治理的一个重要目标；2004年，党的十六届四中全会明确提出“完善社区居民自治,构建充满活力的社区居民自治机制是建设城市基层民主政治体系的一项重要而长远的任务,也是一件关系到城市改革、发展和稳定的大事。”2013年，党的十八届三中全会再次强调要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动”。可见，居民参与作为衡量治理有效性的一个重要指标，不仅仅是社区治理的本质要求,也是社区发展的基础、动力与保证。

一、居民参与社区治理的现状

十多年的社区建设和发展，使得多元化参与的格局已初显，居民参与的广度和深度也在不断拓宽。但我们也应客观地认识到，我国的民主化、自治化的进程还处于起步阶段，居民社区参与仍显不足，参与的规模、效应、制度化水平难以保障社区建设的顺利推进以及基层民主权利的发挥。

1.参与主体分布不均衡

研究表明，年龄、文化程度、经济水平、性别等因素影响着社区居民的参与。总体而言，我国居民社区参与的主体分布不均衡，主要集中在“一老一少一低”,并且女性参与远高于男性。所谓一老，离退休的老同志、老党员；一少，放了寒暑假的中小学生；一低，低收入人群或定期从社区领取低保、补助的居民。其中，老年人参与的比例高达70%。而对于绝大多数的在职人员、精英人士来说，参与率极低。

2.参与内容较为局限

依据居民参与社区治理的客体性质，一般来说，可以将居民参与划分为四大类：政治参与、社会参与、经济参与以及文化参与。其中，政治参与是核心，属于高层次的参与，是指与国家政治事务或本社区权力运作有关的公共性参与。而后三种参与属于非政治性参与，与居民生活紧密联系，是社区稳定发展的基础。当前，我国居民的社区参与多以非政治性参与为主，并主要集中在社会、文化类，如社区救助、环境整治、治安巡逻、文体活动等等。只有当在涉及到自身利益时,才会有居民的经济参与。参与层次较低，很多时候居民只能参与、关注社区具体事务的运作，而对于社区整体规划的制定、涉及居民切身利益的重大问题、行使民主监督权等政治性参与极少。

3.参与形式以被动为主

社区参与意识是居民参与社区治理的基础。而受传统观念的影响，我国公民的主体意识并未真正树立起来，依赖心理、领受意识较强。虽生活在社区，但并没有意识到社区建设的责任和义务，更谈不上行使选举、管理、监督、决策等权利。甚至很多人错误地认为，社区治理就是居委会、政府部门的事。因此，所表现出来的居民参与意识十分薄弱，参与的热情也较低。即使参与了,也多以被动参与、执行性参与为主。比如，居委会的换届选举、社区听证会、社区组织的各项活动等等都是依靠党政组织的宣传或在社区工作人员的反复动员、说服下参加，而参与的重点集中在执行街道、社区已经形成的政策决定。从本质上来讲,这种被动参与并不具备社区参与的内核和意义。

4.社区参与制度化程度低

在传统的社区运行模式下，居民的社区参与制度化程度低。很多时候，开展社区活动并非出于居民意愿、出于社区需要，而是根据上级要求统一部署和安排，这就造成社区参与一轰而上，以运动的方式来推进。虽然很多社区都成立了居民代表大会，但会议时间、会议主题、参会人员大都由社区管理机构决定，社区居民缺少话语权。居民参与缺乏明确详细、可操作的制度规定，使得社区居民参与可有可无，随意性很大，社区民主流于形式。另外，由于参与渠道的不畅通，使得居民参与特别在进行社区维权时，往往会通过制度外的方式、非理性的举动，来实现自己的诉求，比如投诉、抗议、聚众围堵等。显然，这种社区治理的低制度化，由于缺乏法定的刚性效应，一来不利于居民合法、有效地参与到社区事务中，二来影响社区乃至整个社会的和谐发展。

二、影响居民社区参与的原因分析

不可否认，居民参与不足的原因是多方面的。居民自身的特点、社区现有的条件以及社会发展状况都会影响着社区的参与。

(一) 主体参与意识淡薄

1.“单位制”影响

长期实行的高度集中的计划经济体制，造就了“单位办社会”的模式。当时，社会服务事业普遍缺乏，政府、企事业单位就承担起社会生产生活的方方面面。对于居民来讲，个人的生老病死几乎都依靠单位来解决，因此具有强烈的单位意识。随着改革的深化发展，单位的社会职能下放、劳动力自由流动、住房制度改革等等，这在一定程度上缓解了单位依赖，“单位人”逐渐向“社会人”、向“社区人”转变。然而，这个转变并不是一蹴而就的，它需要一个长期的过程，特别是固有的单位意识在一定程度上还会阻碍社区意识的产生。当前，单位制对城市居民的影响依旧强势。单位仍是大多数社区居民工作、生活的重要场所，是个人收入、权力、声望获取的主要渠道。因此，对于大多数居民而言，社区只不过是一个生活区，人们在社区中扮演着“隐形人”的角色。而对于老年人、下岗职工、残疾人等弱势群体而言，由于处于单位边缘或体制之外，社区就成为他们获得资源或实现价值的场所，因此参与率较高。

2.中国传统文化的消极影响

不可否认，中国历史缺乏与公民相伴而生的民主条件，缺乏系统的现代民主和人文精神的熏陶，而传统的臣民意识、顺民意识、私民意识等人治观念却还影响着现代参与型民主的产生。计划经济时代，高度集中的国家政权淡化了公民的主体意识；改革开放以后，经济社会的转型滋生了个人功利主义，公共精神逐渐淡漠。这就说明我国的参与民主发育还不成熟，尤其是参与型文化还不能为居民社区治理提供更多的精神支撑，最直接的表现就是参与过程中社区居民的无原则地顺从与退让。

另外，中国传统的家庭文化也会制约社区居民的参与。受儒家思想的影响，中国人的家庭本位主义根深蒂固。社会关系、社会生活都是以家庭为中心逐渐向外扩展，并形成差序格局的人际关系。显然，这种“重家庭、轻社会”的思想势必会限制家庭以外非情感人际交往的扩展，直接影响到居民的社区参与。

3.社区利益机制缺失

现代经济学认为，人都是“理性经济人”,追求效用的最大化。居民是否参与，取决于参与行为能否带来效益。因此，从本质上讲，居民的参与行为是受利益驱使的。当然，这个利益既包括物质利益，也包括精神利益。如果居民的参与能有益于个人目标的实现，能从中得到实惠，那么参与的动机就会增强，参与的积极性就会提高。反之，则是被动参与甚至不参与。而另一方面，社区公共物品、公共服务、公共事务的强“共享性”，会让社区居民在参与过程中形成“搭便车”的心理。个体的不参与却能享受到集体行动的成果，显而易见，就会导致居民的参与不足。除此之外，居民参与还缺乏相应的奖惩机制。居民是否参与社区事务差别不大，这在一定程度上会挫伤居民参与的热情，直接导致参与意愿的下降。

(二) 社区自组织发育不良

城市社会学著名学者索尔.D.阿林斯基认为：社区认同和自豪感，对政治、经济事务的参与，这些都需要一个工具性的组织进行持续的监督和干预，并不能依靠“看不见的手”。这里，工具性的组织就是指社区自组织。它是社区居民组织化参与的重要载体，也是居民集体利益表达的有效途径。但是从目前来看，社区的自组织建设普遍发育不良。

1.社区居委会行政化

目前，我国实行的是“两级领导、三级管理、四级落实”的社区管理体制，即市、区两级政府领导，街道办事处为主体，居委会为依托的垂直管理模式。街道办事处是政府的派出机构，而居委会，根据《宪法》和《城市居民委员会组织法》规定，则是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是在现实中，居委会却成为准一级政府或街道办事处的“腿"，承担着繁重的行政事务，并在上级的领导下开展社区工作。据统计，居委会80%的任务来自政府各个部门，类似社会治安、环境整治、就业再就业、计划生育等工作多达100多项。繁重的行政事务使得居委会无暇了解社区居民的需求，更不可能发挥好社区的自治功能。再加上社区的人事、经费、考核都受街道控制，居委会只能被动地服从上级的安排。显然，居委会的行政化造成了社区的职能错位。居委会的工作日益远离自治的本性，难以满足居民的参与需求与期望，必然会导致居委会合法性基础的动摇。同时，居民对社区的认同会进一步降低，几乎很少利用居委会这个载体来维护自身的权益，更不愿参与到社区的决策和工作中。

2.社区社会组织发育迟缓

社区社会组织是界于社区主体组织(社区党组织、居委会)和居民个体之间的中介组织，同样也是实现居民社区参与的重要形式。通过参与社会组织的活动，一方面，可以表达利益，增进邻里交流和团结，进而增强社区凝聚力；另一方面，还可以锻炼提升自己的社区参与能力。但是从目前来看，受传统观念以及“双重管理体制”的影响，中国的社会组织发展极其缓慢。从量上看，数量少，规模小；从质上看，组织机构不完善，责、权、利关系不清，专业能力欠缺，这在一定程度上难以获得居民的足够信任。

(三) 居民参与缺乏制度保障

社区治理中居民参与的有效实现，制度是关键。当前，我国居民社区参与的制度环境总体呈现宏观鼓励、微观约束的特征，具体表现就是现有的制度法规不健全。

首先，参与权利保障不够完善。我国社区建设的政策法规一般都具有较强的原则性、指导性，对于社区单位及个人的参与却缺少明确的规定。当前，《城市居民委员会组织法》规定，居民参与的权利主要是选举、被选举权，而其它权利的赋予却很少涉及。比如，居民(社区单位)参与的权利和责任、参与的内容和渠道、参与权利被侵害的救济途径等等，缺少相应的制度规定。

其次，现有制度规定过于原则化。制度供给固然重要，但制度赋予居民参与的权利过于原则化、抽象化，就会带来执行上的困惑。比如，居委会作为“基层群众性自治组织”，其地位已经从法律层面给予保障，但是在具体实践中却缺乏可操作性。居委会的自治领域、自治性质、“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵及外延并没有给出明确科学的界定。这种法律的模糊性不仅使得社区工作混乱，同时也为行政权力的过多干预留下法律漏洞。

第三，制度法规的滞后及立法空白。我国社区治理相关法律的制订，始于20世纪80、90年代。经过近三十年的发展，已明显不适应现代社区治理及居民参与的需要，甚至在某些领域还存在着法律上的空白。比如社区社会组织的建设、社区工作者的培育，目前还没有建立起统一的法律制度。显然，制度的缺失必会导致居民参与的不足。

三、完善居民社区参与的建议和对策

(一)增强社区参与的意识

社区参与的核心是社区民主自治，而培养共同的参与意识，增进社区认同感、归属感是搞好社区民主自治的前提条件。

1.建立居民参与的引导激励机制

由于受“单位体制”以及中国传统文化的影响，社区居民的参与热情在短时间内不可能高涨，需要采取多种方式引导、激励。

首先，通过开展宣传教育活动引导居民参与。由于我国并没有经历西方国家从“自发——自治”的公民社会的过程，因此，社区治理和建设只能通过外部的宣传教育进而培育出“自主、自治、独立”的公共精神以及社区意识。通过广泛、深入、持久的宣传教育，使居民对社区发展状况、公共政策、社区事务、参与流程有所了解，明确自身的权利和义务，从而强化主体意识、责任意识。同时，还要充分意识到社区就是一个生活共同体，社区利益就是每位社区成员的利益。因此，只有互相协调、互相包容、互相沟通，才能形成一种合力，共同为社区发展谋福利。

其次，积极营造社区参与的激励机制。一是对热心参与社区事务，积极推动社区发展、自治的居民，可以给予诸如“热心人物”、“优秀社区参与标兵”等精神奖励，必要时也可给予一定的物质嘉奖；二是对于居民社区参与的管理，可以通过设立居民参与计分卡的形式来进行。根据参与次数、参与的质量，共同评定计分，定期进行评估及奖励；三是充分发挥好社区党员的先锋模范作用。要带头深入到社区服务中，带头渗透到繁荣社区文化的实践中，从而增强基层党组织在社区中的凝聚力和号召力。

2.搭建社区参与的平台

首先，拓宽居民参与的渠道。社区建设的主体是社区居民，社区建设的生命力所在就是居民群众的自我教育、自我管理和自我服务。社区居委会作为基层群众的自治性组织，其居委会成员应当由社区居民投票选举产生，任何组织和个人不得干预。针对当前社区居委会“议行合一”的现状，建议发挥居民代表大会的作用，事关社区发展的重大决策，由居民代表大会共同商议，讨论决定。同时，围绕居民切身利益的重大问题可以不定期地组织开展居民座谈、百姓议事园、社区听证会等活动，既可以为社区建设进言献策，发表看法，也可以增进居民之间的沟通和了解。

其次，打造居民网络参与的平台。一方面通过构建社区网站，实现社区治理的网络化运作。对于社区建设比较成熟的社区，可以建立自己的门户网站。其内容应包涵社区新闻、社区党建、政策法规、办事指南、便民服务、求助信箱、志愿服务等版块。而这个网站的建立，为居民获取社区信息提供更方便、快捷、全面的渠道。另一方面，通过开辟社区论坛、业主论坛、社区QQ群等形式，构建社区居民交流讨论的网络空间。这既是一种全新的人际交往方式，更是居民真实发表意见、参与表达的途径。

(二)合理定位政府与社区的职能

《城市居委会组织法》明确规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。因此，政府并不能直接领导社区，政府与社区应转变为指导与被指导的关系。

当前，政府最基本的职能应是制订规则、提供支持、监督保障。具体表现为：第一，出台政策、扶持引导。政府要明确界定社区自治的工作内容、职能，严格区分哪些工作应由社区负责，哪些应由社区协管，通过制度来赋予社区自治相应的权力；制订出台区域建设规划、决策、法规，并通过政策倾斜，培育发展社区社会组织。第二，指导与服务并重。社区管理需要居民参与，但也离不开政府的帮助和指导。在社区弱势群体的救助、街居环境的改造、社区公共活动设施的建设、安全秩序的维护、社区人才队伍建设等方面，都需要政府负责、协调。特别是在控制行政事务进入社区方面更具有不可推卸的责任。对于行政事务进入社区要进行严格控制，并建立“权责相称、费随事转”的工作机制。

而对于社区来说，依法开展自治、提高服务质量是其最基本的职责。因此，事关社区建设的一些权力，比如社区选举权、自治决策权、自主财务权、正当拒绝权、社区人事权等等，政府应交还于社区, 而社区居委会也应该从“听命令做动作”向“听民意作决策”转型。社区有权决定社区自治的各项事务，对于政府及其职能部门进行的不合理摊派，有权拒绝。鉴于社区准入的审核主体是社区建设指导委员会，实际上也是政府部门，难免会出现官本位的现象。因此建议由政府和社区代表共同组建协商委员会，对进入社区的事项进行协商和表决。而针对目前社区无独立帐户，受限于街道办事处的现状，建议设立社区一级财务，开设独立的帐号，包括政府划拨的、社会捐助的、办公经费以及社区建设专项资金等等，都应由社区自主掌握并使用，减少其他权利主体干涉。社区居委会应定期向居民公开帐务，说明收支情况，接受居民监督审查。

(三)培育发展社区社会组织

社区社会组织既是协助政府、居委会处理社区事务的重要载体，也是沟通政府与百姓之间的桥梁、缓解社会冲突必不可少的润滑剂。因此，在城市社区建设与管理中，需要大力发展、培育社会组织。

1.政策扶持，培育引导

首先，出台社区社会组织的法律法规。我国的社会组织立法并不完善，业已出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关法律法规对社会组织定位模糊，对权利和义务缺乏明确规定，因而导致其活动开展、资金来源、组织建设、纠纷处理缺少法律依据，甚至还会存在条例、规定相互矛盾的现象。因此，有必要出台一部统领社区治理的“社区组织法”，并制定具体细化的社团管理办法。通过对组织、投入、约束、考核等机制的规定，将社区社会组织的管理纳入到规范化、法制化轨道之中。

其次，改革现有的社会组织管理体制，降低准入门槛。具体来讲，就是逐步取消“挂靠制”，简化申请手续，放宽审批条件，尤其是降低对社会组织在资金、场地、人数等方面的要求。

再次，加大培育扶持力度。第一，引导社会组织与其它治理主体的平等合作，共同参与到社区公共事务的管理中。特别是对支持社区养老、助残、调解、救助、特殊青少年教育等社会公益类、福利类、慈善类的社会组织政策要进一步倾斜，建立税收优惠或财政补贴政策等。第二，继续加大对社区社会组织的资金投入，并在项目、场地、人才等方面提供多元化的扶持。由于资金短缺，我国的社会组织普遍遭遇“没钱、没设备、没人才”的尴尬，因此，应加大专项经费的投入，特别对于那些专业能力强、诚信度高的社区社会组织，政府可以通过服务购买、委托授权的方式与它们合作，让它们承接部分公共服务。另外，积极鼓励企业、个人自主捐助，从而形成多元化的筹资渠道。

2. 加强自身能力建设

一是要提升服务水平，增强服务理念。社会组织之所以能够立足社区，参与社区规划与实施，是因为它能以专业人员、专业知识提供专业的服务。因此，社会组织要想发展壮大，就必须始终把自身能力建设作为根本，着力提高项目运作、策划组织、队伍建设、协调服务等方面的能力，要充分利用科技、人才、信息等优势提供全方位的社区服务。

二是要完善内部管理机制，提升公信力形象。通过自律、他律、互律等形式，加强诚信建设，树立品牌意识。进一步增强营运透明度，规范用人机制，建立健全财务决策、管理和监督机制，尽快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

(四)完善居民参与的制度保障

美国学者诺斯曾指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为。”因此，建立和完善居民参与的制度体系，是推动社区治理和居民有效参与的重要保障。

1.修订、细化现有法律规定

现行的《城市居民委员会组织法》、《街道办事处组织条例》等相关法律规定由于过于笼统和原则化，已严重影响了社区居民参与的实际效果。而地方性政策法规又由于立法层次不高，缺乏法律效力在实际运行中作用有限。因此，有必要对现行的法律规定进行修改和完善，进一步明确细化。比如，明确社区居委会“自治法人”的地位、权利和责任，合理界定社区各治理主体的关系，规范居民参与的领域、流程和途径，等等。

再比如社区居委会的选举，我们不能简单地按照“年满十八周岁公民都有选举权和被选举权”的笼统规定去执行，而应出台相应的实施细则。居民代表的产生，是实行按户选派还是按常住人口比例选派？在选举过程中, 是否可以设立选举特派员制度？这是一种新的尝试，能够有效保证社区选举过程中的公正性和规范性。对于选举不透明、选民受胁迫或贿选等不法现象特派员有权记录，同时，特派员本身也会受到街道和居民的双重监督。

2.建立健全居民日常参与制度

一是要建立社区预告和公示制度。对涉及居民切身利益的重大事项必须提前告知，保证居民的知情权。同时，也为居民的社区参与提供可能。

二是要完善民主决策制度。逐步建立并健全居民代表大会、社区听证会等相关制度，明确参与主体与范围，规范参与的形式和流程，从而确保决策过程的科学化和民主化。

三是落实民主监督制度。充分听取居民反馈意见，实行财务、居务“两公开”制度，及时公布决策、实施情况。健全民主评议制度，让社区自治组织以及工作人员主动接受居民的监督和质询，进而改进和完善社区工作。显然，制度的健全和落实，激发了社区居民参与的热情，同时，使得社区的自治逐渐走向规范化、法制化。

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[5] 罗帅. 社区治理理论视角下城市社区居民参与研究一以杭州市城厢街道为例[D]. 浙江工商大学，2013.

(责任编辑：孙开庆)

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2016)01-0064-05

[作者简介]王红梅(1976-),女，江苏兴化人，研究生学历，讲师，泰州市委党校教研二处副处长。研究方向：社会学。

[收稿日期]2015-12-15