贫困户优先股：现代农业发展方式下的财政资金扶贫新路径——以崇州市王场镇东风村清源土地股份合作社为例

黄词捷 石芸

（中共崇州市委党校，四川成都611230）

贫困户优先股：现代农业发展方式下的财政资金扶贫新路径
——以崇州市王场镇东风村清源土地股份合作社为例

黄词捷 石芸

（中共崇州市委党校，四川成都611230）

农村精准扶贫脱贫是实现全面建成小康社会目标的关键环节和核心任务。财政支农资金必须立足农村区域发展特点，在转变传统补助扶助方式的基础上，积极探索贫困农户“持续增收”的新路子。崇州市王场镇清源土地股份合作社依托现代农业适度规模经营发展的有利契机，创新性开展财政支农资金投资收益扶贫试点，发挥财政资金杠杆作用撬动社会资金投入，在“股权量化”的基础上设立“贫困户优先股”，确保入社贫困户优先分红持续增收，探索出了财政资金扶贫的新路径，为提升财政支农资金扶贫成效及保障农业产业发展提供了宝贵的参考性经验。

财政扶贫；投资收益；股权量化；贫困户优先股

自2004年起中央1号文件连续12年聚焦“三农”，各项强农惠农政策逐步推出，财政支农资金逐年增加，但农民持续性增收特别是贫困人口增收脱贫的问题始终普遍存在。在多个方面的原因中，补助扶持方式路径的不精准即是制约扶贫脱困效益发挥的重要因素之一。

一、精准扶贫背景下传统财政支农资金扶贫方式亟待改善

“精准扶贫”以准确识别扶贫对象为基础，以针对性找准扶贫路径为关键，以合理配置扶贫资金为重要支撑，要求准确定位“扶持谁”、“谁来扶”、“扶什么”“怎么扶”等问题。传统财政支农资金在分配、使用、管理监督过程中存在的一系列问题已经无法适应新形势下“精准扶贫”的客观要求。

（一）资金划拨“条块分割”：扶贫投入合力弱

纵向看，我国支农资金主要来自中央和地方财政的非市场化注入。尽管连续十多年来中央财政一直加大对三农的扶持力度，但是仍然无法满足现代化农业发展的庞大资金需求。中央财政资金划拨投入仍然存在地区不平衡和时段不稳定等缺陷，尤其是中央划拨数额的大小过多的依赖地方经济发展水平，尤其是要求地方财政的按比例配套补助，让经济欠发达地区财政“捉襟见肘”，导致总体投入数额小。加之财政资金分配层级多、渠道长，滞留迟发甚至挪用的现象也时有发生。

横向看，传统“条块分割”管理体制带来的信息不对称等弊端，导致支农资金使用重复浪费与真空并存。由于农业自身的特殊性和复杂性，支农资金投入主体多元。尽管“资金整合、统一使用”的呼声日益高涨，但发改、财政、扶贫办、农林牧、农机、国土、交通、水利、民政等多个部门，仍在很大程度上条块分割、各唱各戏，导致投入资金分散且数额很小，无法集中统一办大事。

（二）项目选择“避重就轻”：扶贫引导效应差

农村地区致贫之根源不在于农民收入水平较低而在于获取收入的能力较弱，而制约贫困地区农民获取收入能力的根源在小农经济生产方式对有限农村生产资源的制约作用。自2002年起，财政部门针对农业陆续出台了“四补贴”政策，绝大多数的财政支农资金主要用于包括粮补、种补、机补在内的直补项目。这在一定程度上将财政支农资金捆绑在农业基础生产资料上，成为单纯消耗性补助。而由于受短期收益的目标导向影响，后来的扶持大多仍然集中在农村基础设施建设、科技创新等项目中，忽视了人才的培养和产品流通的品牌打造。这样的补助扶贫项目选择没有“与时俱进”，忽视了不同发展阶段农村地区发展的客观现实需要。一方面导致农民这一主体的自主参与性不强，“等、靠、要”国家财政资金的思想依然较重，大大制约了农民自我“造血”能力发挥，另一方面无法发挥财政支农资金的杠杆作用，吸引社会资金参与其中。

（三）投建监管“虎头蛇尾”：扶贫管理漏洞多

集投资、建设、管理、使用于一体的“四位一体”管理方式，使财政支农资金由于缺乏公平公正的第三方监督，一方面在资金的分配上为截留、挪用或者“优亲厚友”提供“温床”，无法确保财政支农资金的合理、及时分配落实到位；另一方面在资金使用过程中“暗箱操作”往往为偷工减料、虚报工程量提供可能，使工程建设实际效益的发挥大打折扣。即便目前财政支农资金逐渐加大了对基础设施的投入，对于财政支农各类项目的申报、审议、资金使用报销等均有严格要求和相应完善的程序，但个别项目“虎头蛇尾”仍然“重投入、轻绩效”，忽视工程后期的维护和管理，“2年新、3年烂、5年废”的现象依然存在。正是由于长效管理机制和绩效回馈机制的缺失，使工程的前期投入随时间的推移效益递减甚至浪费，成为单纯性短期消耗性投入。

二、崇州财政投资收益扶贫创新的现实基础及具体做法

崇州市以问题为导向，在脱贫攻坚阶段改革财政支农资金使用方式，提高财政支农资金使用绩效，确保财政支农资金形成资产长期发挥作用，拓展农民增收渠道，带动农民特别是贫困户持续稳定增收，为新形势下创新扶贫路径进行了有益探索。

（一）政策支持突破传统集体经济束缚，指明农业投资收益扶贫方向

崇州作为成都现代农业示范市，紧抓成都市被列为全国第二批农村改革试验区的机遇，积极承担深化农村改革试点项目，创新财政支农补助资金使用方式。根据《四川省人民政府办公厅关于推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点的意见》（川办发〔2014〕100号）、《中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于印发〈成都市构建新型农业经营体系改革实施方案〉的通知》（成委办〔2014〕45号）、《成都市改进农业补贴办法试验方案》（成委厅〔2015〕1号）、《省财政厅关于创新投资收益扶贫新模式试点方案的通知》（川办发〔2015〕104号）、《成都市财政局、市扶贫办关于印发〈财政支农项目资产收益扶贫实施办法（试行）〉的通知》（成财农〔2015〕195号）精神，改革财政支农补助资金使用方式，将精准扶贫引入新型农业经营体系，促进现代农业加快农村发展，探索增加农民财产性收入的有效路径和方式。

（二）产改成果奠定股权量化现实基础，支撑支农资金投入机制改革

崇州市自2010年始，积极探索运用农村产权制度改革成果，引导农户运用土地承包经营权入股组建土地股份合作社，率先在全国创立“农业共营制”，构建现代新型农业经营体系。目前，崇州市已经组建农民土地股份合作社361个，入社农户9.46万户，入社面积达到21.33万亩。自2013年起崇州率先在土地合作社通过“项目申报、宣传动员、资金筹集、锁定成员、资产移交、登记颁证、股份量化、收益分配”八个步骤，开展农业财政补助形成资产股份量化改革试点工作。目前已通过共营制、募股制和混合制三种财政补助形成的资产股权量化模式，成功修建并正常经营包括王场镇东风村清源烘储中心在内的11个烘储中心。

王场镇东风村全村21个村民小组，1135户，总人口3728人，耕地面积3655亩。精准识别贫困户13户。清源土地股份合作社于2012年11月经工商部门登记注册成立，入社面积为2996.64亩，入社农户956户。2015年，该合作社被确立为开展财政投资收益扶贫试点合作社，分别对公益性资产和经营性资产采取不同的资产量化方式。公益性资产主要包括共计投入192.28万元的财政资金建设形成的渠道、道路等农业生产设施，采取共营制方式量化，按入社面积平均量化到合作社社员，即：社员股份=财政补助形成资产÷合作社面积×农户入社面积。经营性资产指投资385万元的财政补助购置的烘储设备等形成的资产，其中财政补助资金335万元（国家、省、市财政补助资金为120万元，成都市补助烘储中心资金150万元、崇州市补助烘储中心资金50万元，成都银行对口帮扶资金15万元），财政专项扶贫资金20万元，合作社分两次分别采用按入社面积同比例全员购买和自由认购的方式自筹18万元和12万元。烘储中心采用“共营制+募股制”的混合模式进行财政补助股权量化，确定股权量化方案。按投入资金以1元为1股，总股份为385万股，根据资金来源和功能进行股份量化分配。

（三）民主协商确保贫困农户分红底线，形成持续性收益的双赢方法

按照四川省《财政支农项目资产收益扶贫实施办法》（“财九条”）、四川省财政厅《创新投资收益扶贫新模式试点方案》的规定，财政支农资金形成的资产，可划出一部分设立贫困户优先股，剩余部分再平均量化，以增加贫困户在财政支农资金形成资产中所占股份，切实为贫困户增收。王场镇东风村清源土地股份合作社在烘储中心股权量化分配时，针对性地设立了集体股、田亩股、（贫困户）优先股、筹资股。

秉着兼顾公平、全社享有的原则，经社员大会同意，烘储中心建设财政20万元专项扶贫资金作为集体股，集体股收益用于公益事业。财政补助335万元的60%在提取6万元作为优先股后划入田亩股，加上入社社员按田亩出资的18万元共计213万股，按入社面积平均量化股份（（335×60%-6+18）万元/ 2996.6亩＝710.80元/亩），归入社员享有；剩余40%在提取4万元作为优先股后划入筹资股，加上85户社员自筹出资的12万元共计142万股，按社员筹资比例量化股份，归筹资社员享有。从田亩股和筹资股中提取的10万股优先股遵循“谁贫困谁享受”的原则，收益归当年评定的20户贫困户享有，脱贫后即自动退出，股份将分配给其他贫困户，继续履行其扶贫功效。

2015年5月清源土地股份合作社烘储中心建成，9月至10月烘储中心完成粮食烘干任务2085吨，可分配纯利润21.94万元。2016年2月3日，合作社召开首次分红大会，20户贫困户户均优先获得额外分红285元。

三、崇州财政投资收益扶贫试点工作中积累的经验和发展思考

《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》指出，“产业扶贫目的是为了贫困人口脱贫，必须找准产业项目与贫困户增收的结合点，真正建立起贫困户分享产业发展红利的有效机制。”2015年崇州市争取成都市级财政支农资金1090万元，探索混合制方式实施资产股权量化，在7个土地股份合作社积极开展财政投资收益扶贫试点工作，均取得了喜人的成绩，获得国家、省、成都市项目资金奖励420万元。2016年2月4日《四川日报》、2月8日《成都日报》头版分别对崇州财政投资收益扶贫试点工作做法和取得成效进行了报道。崇州市财政投资收益扶贫改革，是在国家政策支持的基础上，充分利用农村产权改革的成果，狠抓现代农业发展转变农业生产经营方式，创造性地实施财政支农资金“补改投”，形成经营性资产股权量化增加农民财产性收益。

（一）“三权”分离推进规模经营，破解财政支农资金投入分散问题

将财政投入形成的资产交由合作社持有和管护，对经营性资产进行股权量化，对合作社的经营项目采取公开招聘职业经理人进行生产运作，建立起农民财产性收入的增长机制，进一步明确了财政支农项目形成的资产的所有权，盘活了使用权，放活了经营权。“三权”分离为推进适度规模经营发展现代农业创造了条件，按照合作社意愿和产业发展定位，通过竞争立项确定具体项目，使财政资金投向更加精准、更加集中，从而破解财政支农投入分散，农业发展资金效力不足问题。

（二）股权量化促进资产“造血”，引导财政支农资金撬动社会资源

在财政支农资金“牵大头”的基础上，社员自筹资金参与农业项目修建，充分发挥了财政支农资金的“杠杆”作用，撬动更多社会资本参与项目融资聚力，解决了项目投入不足问题。在资产量化和移交的基础上，由合作社对资产进行管护经营，确保了财政支农项目工程发挥长期效益。烘储中心建设不仅解决了合作社自身粮食晾晒、仓储难题，还有效避开了新粮上市的价格问题，在对外承接粮食烘储业务中增加了经营收入，使农业生产设施由原本“象征性”的财产变成了可变现财产，由“消耗性”投入变成“收益性”资产，提高财政资金使用效能，形成资产“造血”功能。

（三）“优先股”保底贫困户收益，形成财政支农资金收益扶贫模式

贫困户优先股的提取份额是股东代表大会对合作社经营性收入盈利分配的民主决策结果，根据每年精准扶贫户数确定优先股数，用于对精准扶贫户的帮扶。与普通的股权证不同的是，“优先股⋆号”股权证不记具体持证人，遵循“谁贫困谁享受”的原则，给予合作社当前贫苦户收益权，脱贫后即自动退出，股份将分配给其他贫困户，继续发挥其直接扶贫的功效。另外，通过财政支农资金引导社会资本的投资参与，极大的激发了资产收益的带动、辐射效益，促进整个合作社社员的财产增收。

为了进一步探索和完善现代农业发展方式下财政支农资金形成资产股权量化投资收益机制，扩大扶贫增收成效，在未来的发展和推广中，首先要扩大项目建设财政支农资金与自筹资金的比例，扩大收益覆盖面。在加大对财政支农资金的项目投入力度的同时，取消自筹资金的比例和最低数额限制，扩大两者的资金配比，让更多农户特别是贫困户“进得来”，吸引更多农户能够参与经营性投资收益，实现“整村入社”、“整村分红”。其次要增大贫困户优先股份配额。在建档立卡精准识别贫困户的基础上，按照《四川省财政厅关于印发创新投资收益扶贫新模式试点方案的通知》（川财农〔2015〕104号）和《成都市财政局、扶贫办关于印发〈财政支农项目资产收益扶贫实施办法（试行）〉的通知》（成财农〔2015〕195号）文件精神，由全体社员议定将财政专项扶贫资金投入形成的资产，以优先股的形式部分或者全部量化给贫困户，同时提高从财政支农资金投入形成的资产中优先股比例，在公平中不失“照顾特殊”。再次要进一步完善“贫困户优先股”收益优先、保底制度。“贫困户优先股”不仅要在财政支农资金使用过程中突出“优先”，适度向贫困户倾斜，为其增加长期稳定的收入来源，更要在收效分配时作为一项贫困保障机制，突出“特惠”，为贫困户兜底，实行贫困户“收益保底、按股分红”。

以崇州市王场镇东风村清源土地股份合作社为代表的创新财政补助投资形成资产股权量化试点，充分实现了资金“投向精准”、资产“管护精准”条件下的贫困户稳步持续增收，探索出的现代农业发展方式下的财政资金扶贫新路径，通过因地制宜的完善和发展，将成为可借鉴推广的提升财政资金扶贫成效及保障农业产业发展的宝贵经验。

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责任编辑：康璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.15

1009-6922（2016）06-47-03

2016-09-13

黄词捷（1988—），女，湖南常德人，中共崇州市委党校助理讲师，硕士，研究方向：农村社会学；石芸（1985—），女，四川崇州人，中共崇州市委党校讲师，硕士，研究方向：农村经济。

2016年成都市哲学社会科学规划立项项目（项目编号：2016Z13）成果。