公共危机事件中政府外部沟通状况研究——基于天津市滨海新区爆炸事故的分析

王千

（首都师范大学管理学院，北京100089）

公共危机事件中政府外部沟通状况研究
——基于天津市滨海新区爆炸事故的分析

王千

（首都师范大学管理学院，北京100089）

一般认为在公共危机事件爆发后，政府对外信息发布是危机管理的重要步骤。从本质上看，政府对危机事件应急公关的整个过程是政府内部与外部有效沟通过程的完整体现，对外信息发布只是其中的环节之一。政府部门要真正实现有效外部沟通有待从政府机构自身、公众及大众传媒等多方面进一步完善。

公共危机；政府；外部沟通

2003年“非典”的爆发，为我国开启了危机管理的先河。随着经济与社会改革的不断深入，各方面的矛盾和冲突都日益凸显，事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件频发。对公共危机管理的理论讨论和案例研究都变得十分活跃。危机事件背景下，公共部门的信息沟通也是其中重要的领域。对于公共部门来说，危机背景下的沟通职能不单纯存在于组织内部，更存在于组织外部。如政府与民众之间、与大众传媒之间在应对危机时产生的沟通行为。

一、相关理论研究

公共危机事件下，在政府公共部门的沟通研究方面，我国的研究主要集中在传播机制的研究中，学者们的研究着重点主要围绕什么样的信息是有效信息；在危机情况下，信息通过怎样的机制进行传播；如何有效的发布信息、怎样处理危机中的谣言、如何对新闻媒体进行控制等方面展开论述。同时也更多地体现出跨学科特征。学者们分别从公共管理视角、企业管理视角、信息管理视角、传播学、信息技术与应用等多个角度对这一类型的沟通进行解读。

（一）公共危机沟通的一般含义

公共危机中的沟通可以分为广义和狭义两种理解。广义的沟通指的是一切有关危机管理的信息、思想和态度的流动和传播的过程。狭义的公共危机中的沟通只针对公共危机管理系统而非整个社会系统，指的是公共危机的相关信息、思想和态度在公共危机管理系统的输入、交换、反馈、输出的过程。常用的有内部沟通、外部沟通、正式沟通、非正式沟通等多种渠道。内部沟通即危机管理系统内部各机构、组织、部门和层级之间的横向和纵向信息传播、交流活动，通常采用的渠道包括行政指令、层级指示、层级传达等。外部沟通即公共危机管理主体与其它国家机关、社会组织和社会公众之间的信息交流。这种沟通在政策过程特别是在政策执行过程中不可缺少。其具体形式有社会活动、公众集会、政策演讲、宣传队、报告会、名流座谈会、政策听证会、新闻发布会、市长信箱、政策热线、来访接待日、宣传口号、大众传媒、政策海报等。

（二）公共危机沟通的一般理论与沟通模型

在公共危机的信息沟通的研究中多采用系统论、控制论和信息论的相关理论，学者们都基于不同的角度对沟通管理进行了阐释。首先，大多数研究者认为，公共危机之所以能够管理，并形成一门科学，其本身的可控性是关键。有的学者甚至认为“控制”是贯穿整个危机沟通过程最重要与最根本的任务。而香农提出的信息传递的一般流程：信息源、编码器、信道、译码器，已经成为几乎所有社会学科信息传播与沟通的重要研究路径。系统论认为，沟通系统是主体间的信息库和全部沟通渠道的集合的观点也为全面理解危机中的信息沟通和系统掌握全局提供了可操作性。

常见的危机信息沟通模型广泛借鉴了一般意义上的信息传播模型，如哈罗德·拉斯韦尔提出的“五W模型”、香农的“线性模型”、施拉姆和奥斯古德的“循环模式”、以及德弗勒的“互动过程模型”。也有学者在对信息沟通进行了专业化以后提出的针对危机发生时的信息传播机制，如达根和班维尔提出的危机信息传播模式以及我国学者李志宏在“互动过程模式”和危机信息传播模式的基础上，提出的基于信息流强弱的公共危机信息传播模式。

（三）关于网络舆情的研究

随着互联网技术的不断发展和我国网民数量的不断壮大，公众越来越多的通过网络渠道来表达自己对于政府行为的诸多意见，政务微博、政务微信以及政务APP等应运而生。尤其是在公共危机爆发之后，民众的信息来源、意见表达、谣言的传播和控制都更多地倾向于通过网络平台进行表达，于是，研究者们越来越关注网络舆情状况。目前，对于网络舆情的概念并没有较为确切且普遍通行的看法。刘毅在他的《网络舆情研究概论》一书中，提出“网络舆情就是通过网络表达和传播的公众对公共事件表现出情绪、态度和意见的总和”，并继而提出了网络舆情信息汇集的分析的指标体系。学者们将网络舆情的特点归纳为多种个性化与群体极化性、情绪化与非理性、隐匿性与外显性、丰富性与多元性、互动性和即时性、自由性与可控性。我国关于舆情信息汇集分析机制方面的首部著作是由中共中央宣传部舆情信息局编著的《舆情信息汇集分析机制研究》。书中阐述了舆情信息汇集分析机制，还从舆情信息的发现、筛选、动态跟踪和科学分析、评价等角度阐释了网络舆情汇集和分析的程序。

二、问题提出

可以看出，现行的很多理论和研究大都集中在沟通过程中的信息传播机制的研究中。其实，对于公共部门，尤其是信息传播部门，如新闻办公厅等机构来讲，组织的沟通职能绝不单单存在于组织内部，更重要的是组织外部与公众、与大众传媒之间的沟通。在自媒体不断发展的过程中，政府和学界都对网络民情进行了大量的研究，其中也包括很多实际的操作措施，那么在具体的事件中，尤其是当公共危机爆发的情况下，在更加需要公共部门的应急反应能力的情况下，公共部门面对网络民情，是否真的能做好信息收集的工作？能否通过合理有效的外部沟通来完成控制和摆脱危机的组织目标呢？本文以2015年天津“8.12”滨海新区爆炸事故为例，评析这一事故灾难发生之时，面对公众的网络民意，天津市政府相关部门的外部沟通职能的履行情况，以此探究公共危机背景下，政府与公众间的有效沟通与反馈策略。

三、天津滨海新区“8.12”爆炸事故的案例分析

2015年8月12日23：30左右，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故。后经国务院调查组认定，此次事故是一起特别重大生产安全责任事故。从政府与公众沟通的渠道来看，信息发布与沟通实际采用了包括纸媒、电视新闻以及互联网等多种渠道。从纸媒来看，《天津日报》从8月13日起连续一个月对事故进行了报道，主要采用了头版要闻和多版专题特刊的形式。第二类是电视新闻形式，事故发生以后，天津市政府总计召开了14场新闻发布会，在各大电视台直播。许多电视台，如天津卫视等，对事故进行了专题报道。从互联网媒体来看，作为天津市政府新闻办公室的官方微博总计发布了上千条信息来对事件进行报道。公安局、消防局、交通局、环保局以及滨海新区政府的官方微信也都进行了事故相关信息的通报。

然而，从组织沟通理论来看，一个完整的沟通过程不仅是发布者编码、通过渠道发布信息，接受者解码、获得信息的过程，更重要的是信息接受者的反馈。在此次事件中，政府作为权位信息发布者，民众作为信息接受者，能够有效实现互动与反馈的渠道主要为互联网渠道，即其在微博、微信等平台的意见表达情况。所以，案例主要分析天津市政府、滨海新区政府与公众之间在网络平台的沟通互动与反馈沟通情况。

从爆炸后的8月13日起“天津发布”（天津市新闻办）的第一条微博，到10月8日与爆炸相关的最后一条微博的统计情况来看，天津市政府新闻办官方微博关于天津滨海新区爆炸事故总计发布了1021条信息。其中第一条信息的首发时间是8月13日凌晨3：52，此时距离爆炸事故发生大概四个半小时。结合微博、微信官方网络平台的实际情况，此次危机事件双方的沟通中出现了以下几个问题：

（一）模糊信息持续传播，政府公信力下降，沟通出现冲突

前面提到，事件发生之后市政府共计召开了14场新闻发布会，而公众对于新闻发布会实际效果的讨论主要体现在网络平台上。

从图1可以看出，在首场新闻发布会召开之后，民众的网络的反应度达到了顶峰，主要原因在于，分管安全的负责人为出席；发布会直播至记者提问环节即被中断的情况，引起了公众的广泛质疑。14日公众对该事件的关注和反应度仍然居高不下。两场发布会上大多数问题当场没能得到答案，相关负责人的回复“不清楚”“不了解”“需了解”等诸多不确定的词汇的频繁出现，让政府的公信力逐步下降。16日的第六场发布会又一次点爆公众对事件的关注度：发布会为了核实伤亡数字而延迟20分钟开始；面对记者提问统筹指挥救援的负责人，官方回应“将尽快了解情况”的模糊说法，再次将民众的网络意见表达推上一个峰值。

从沟通的角度来看，这一系列新闻发布会所想要达到的信息传递的功能无异是没能实现的。而出现这一问题的原因主要有两点，第一是信息来源出现了问题：发布会上信息来源是政府的官方信息，这一渠道本来应该是权威且真实的。但是，政府的自利倾向使其在信息进行传播的过程中人为地过滤掉了某些不利信息，比如：新闻发布会上的记者提问。同时，又由于对现场灾情的不了解使得已经传达出来的信息也是非常模糊、不清楚和不确定的。信息渠道透明度不高，信息模糊性大。不确定信息通过权威机构进行传播都受到了广泛诟病。舆论不断发酵的同时也给了谣言以生存空间，让政府的公信力大大下降。第二是公众价值判断的影响：由于前期政府公信力被削弱，让公众在做出主观价值判断时对政府其他信息的信任度也开始下降。致使后来几次发布会中不断有公众和媒体质疑发布的环境评估数据以及安全评估报告等，多次出现了次生舆情，政府和公众之间的沟通出现了矛盾。

（二）反馈不足，大量无效信息的投递造成了沟通中的沉默

在将近60天中，新闻办总计发布微博信息共1021条，其中按照内容和比重主要分为以下几个方面。如图2：

图1 “天津爆炸事故发布会”网络关注度走势图

可以看出，在天津市新闻办发布的一千多条信息所涉及的内容中，所占数量及比例最大的是环境评估方面，基本上占到了所发布信息总量的近一半左右。然而，根据舆情研究机构的调查结果显示，公众最关注的应该是政府部门严格查处相关责任官员，对这一问题的关注度占到了22%；而对灾后环境污染问题的关注度仅为6%。这也解释了天津市新闻办官方微博所发布信息的评论量与转发量极低的原因。从转发量来看，转发量较高（即超过800或1000）的微博只是个别情况或某一条微博，而其中绝大多数微博的转发量都在200或400左右，更少的甚至只在两位数左右。从评论量来看，绝大多数微博的评论量仅在100左右，更少的甚至会出现评论量个位数或没有评论的情况。沟通中反馈机制不足或者对反馈意见重视程度不够，使得政府发布了大量与公众期望严重不对称的信息。除了造成“刷屏”现象以外，并没有真正关注到反馈需求，使得公众在面对无效信息时采取了沉默和不回应的态度。

（三）组织人员沟通能力和素质缺乏

从人员素质来看，在新闻发布会上市委宣传、新闻办、消防局、市卫计委及滨海新区政府相关负责人在面对记者提问时多次回应称“不清楚”、“不掌握”、“不知道”、“不在职责范围内”和“将尽快核实情况”。这一类型的回答不仅体现了政府管理人员对事故信息缺乏了解，没有主动跟进事故相关进展以外，还体现了新闻发言人员在面对媒体与记者时沟通能力与经验的严重缺乏。在第六次新闻发布会上相关人员开场白是一句“见到大家很高兴”就因为被广泛认为欠缺人文关怀引起公众感情上的不满。

实际沟通过程不是简单的语言表达，还包括了语气语调和肢体语言等。尤其是在突发事故灾难以后，公众情绪存在不稳定的情况下，新闻发言人缺乏经验，用模糊话语回应，或者措辞不谨慎都是致使公信力受损以及危机公关能力广受诟病的原因。

四、公共危机背景下，政府外部有效沟通方式的探索

在针对危机信息传播与沟通的研究中，我国学者李志宏在结合德弗勒“互动过程模式”以及达根和班维尔危机信息传播模式的基础上，提出了基于信息流强弱的公共危机信息传播模式。其中关于沟通过程的参与主体有比较全面的涵盖，包括了政府机构自身、传播媒体、专家学者、社会大众。所以，以此为借鉴，相关有效沟通路径的建构也是基于政府与这些主体间的关系进行分析。

针对政府机构自身，尤其是危机爆发后的信息发布部门，强化部门自身的外部与内部沟通能力是最为主要的。对于外部沟通而言，首先应以信息收集和发布渠道的广泛性为基本保障，这一点从近几年的危机事件中可以看出，政府的多渠道信息发布已经发展比较完善。其次就是要克服部门利益至上的观念。这些部门之所以选择过滤掉不利信息其实是对部门利益的维护。要克服这一点更多地是体现在政府对日常工作的严格把控和规范要求，只有当部门内部本身真正不存在直接责任时，对沟通信息进行选取性传递的现象才能真正得以克服。第三，重视信息反馈机制的建设和反馈意见的收集。政府的信息传递是外部沟通的重要环节，不是自说自话，畅通的反馈渠道和对反馈信息的重视是矫正政府行为偏差的重要途径。第四，应当重视组织内部人员，尤其是新闻发言人的选取和素质培养，丰富这些工作人员的经验，让他们能在面临危机过程中较为清楚和得体地发布信息，为公共部门树立良好和正面形象，维护政府的公信力。对于组织内部沟通而言，要建立各部门间的协调机制和信息共享机制，这样不仅能够使得信息搜集更加全面，也能够在危机来临时统一口径对外发布信息，保障信息发布的权威性。

针对外部沟通的主要对象，即公众和大众传媒而言，要实现与他们的有效沟通，除了建立畅通的反馈渠道并重视反馈意见以外，更应该将沟通工作融于日常。如加强对公众的危机宣传教育，一来可以舒缓民众在危机来临时的恐惧以及紧张心理，使其能够以更加理智的态度来与政府沟通。二来可以让他们了解政府危机应急处理的流程，避免不必要的沟通冲突。对大众传媒也是一样，将沟通工作做在危机爆发之前，让其了解危机报道与传播的规范，避免谣言的产生以及次生舆情的持续发酵。

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责任编辑：杨静

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责任编辑：秦利民

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王千（1992—），女，四川成都人，首都师范大学管理学院研究生，主要研究方向：行政管理。