二十世纪六十年代对账外资金和物资的清理

邢 和 明

二十世纪六十年代对账外资金和物资的清理

邢 和 明

“大跃进”和国民经济调整初期，很多地区和部门通过不合理手段积累了大量账外资金和物资，被称为“小钱柜”“小家当”和“小仓库”(简称“三小”)。这些资金和物资，有的用于计划外建设，有的被干部多吃多占。中共中央先后批转湖北等省关于清理“三小”的文件，要求各省、市、自治区党委将这项工作作为“五反”运动的主要内容之一，进行清理。国务院发出《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》，对财贸系统清理“小钱柜”的范围等作出规定。1963年初至1966年上半年，各地根据中共中央、国务院的指示，对“三小”进行清理。

“五反”运动；清理整顿；财经纪律

1963年，从湖北省检查财经纪律开始，各地、各部门对以“小钱柜”“小家当”“小仓库”为代表的账外资金和物资进行清理，并将这项工作列为“五反”运动的主要内容之一。1966年5月，因“文化大革命”的发生，清理工作随之中断。通过清理账外资金和物资，对整饬财经纪律、建立健全财经制度、纠正干部多吃多占、治理贪污盗窃等不正之风，起到了积极作用。对于这个问题进行深入研究，有助于我们从中吸取经验教训，对于当前遏制贪污、铺张浪费、挪用公款、不合理开支等腐败现象的发生具有一定的借鉴意义。目前，学术界对这个问题还缺乏深入研究，只能散见于各地的“财政志”和“地方志”，并且都是作为当地财政工作的一项内容进行叙述，不仅过于简单*对此问题叙述相对较多者主要有安徽省地方志编纂委员会编：《安徽省志(45)财政志》，方志出版社，1998年；奉新县财政志编纂委员会编：《奉新县财政志》，方志出版社，2007年；金钟主编：《南京财政志》，河海大学出版社，1996年；北京市地方志编纂委员会编：《北京志·综合经济管理卷·财政志》，北京出版社，2000年；北京市西城区财政局编：《北京市西城区财政志》，北京出版社，1999年，等等。，而且局限于地方。由此，本文试图从“三小”资金和物资的来源、清理与处理等几个方面，对这个问题进行较为全面、系统的阐述。并且，希望从这个角度，可以进一步拓展“五反”运动的研究，从中窥见社会主义教育运动在纠正干部不正之风方面产生的积极作用。

一、“小钱柜”“小家当”“小仓库”的形成

所谓“小钱柜”“小家当”“小仓库”，是指化大公为小公、化计划内为计划外，以及利用其他不正当办法取得的资金和物资*“小钱柜”“小家当”“小仓库”是当时的概念，后来统称为“小金库”。这个概念也经历了多次演变，1989年11月，《国务院关于清理检查“小金库”的通知》，首次对“小金库”概念作出定义。此后，又有多次变化。本文使用的是1965年1月财贸工作座谈会纪要中的定义，这个定义主要突出了“三小”来源的手段。。“三小”属于账外账，没有列入符合规定的单位账簿，一般不会对外公开。它有一个显著特点，就是具有普遍性。当时在各地区、各部门都不同程度地存在着，从县到省，少则几十万，多则几亿。不仅涉及企事业单位，而且涉及党政机关、各种团体。这些“三小”资金和物资基本上是在1958年至1962年间积累起来的，其办法多种多样。其中，“小钱柜”“小家当”资金的来源主要有以下几个渠道：

挪用、侵占专项资金

1.挪用钢铁生产和钢铁亏损补贴等各种专项资金。1958年以来，由于大炼钢铁运动的开展，一方面，国家加大了对钢铁生产的投资；另一方面，财政拨付小高炉亏损补贴。本应该是专款专用，但是有些地区和部门并没有按规定使用这些资金，而是将其存入“小钱柜”。以湖北省鹤峰县为例，从1959年开始，湖北省多次向地方划拨小高炉生产资金。鹤峰县属于高山地区，既缺乏炼铁技术，又购买不到炼铁设备，拨下来的资金花不出去，就纳入“小钱柜”。另外，鹤峰县钢铁产量也不高，所需要的补偿费并不多。造成的结果是湖北省拨付的钢铁亏损补贴款也被纳入“小钱柜”。仅此两项，鹤峰县“小钱柜”资金就达22.75万元，占“小钱柜”资金总数的16%。*《中共中央文件选集》第43册，人民出版社，2013年，第204页。再如，广东省有色金属管理局侵占钢铁亏损补贴、“共产风”退赔和技术改造三项专款，达104万元*《中共中央文件选集》第45册，人民出版社，2013年，第21页。。

2.挪用支援穷队建设资金。人民公社化运动期间，各地大力发展生产队的经济。为了帮助穷队赶上富队，国家拨出相当一部分资金用于穷队的生产建设。对于这笔资金，当年没有用完的部分，按理应转入下一年使用，但实际上被有些地区存入“小钱柜”。还有的地区干脆直接截留拨给穷队的投资款，转入“小钱柜”。*靖边县地方志编纂委员会编：《靖边县志》，陕西人民出版社，1993年，第262页。

虚报冒领

1.虚列各种支出和损失。虚报冒领是一种很普遍的现象，成为“小钱柜”“小家当”的一个重要来源。“大跃进”期间，商业系统刮起“浮夸风”，盲目采购，导致大量废次商品积压、资金紧张、账目混乱等问题出现。1960年，商业系统开始清理商品、账目和资金(简称“三清”)。一些地区和部门利用这次清理，虚列损失，冒领资金。如广东顺德县商业系统12个单位报销丢失、缺少商品112.4多万元，其中绝大部分未经过详细调查就作了报损处理。*《中共中央文件选集》第45册，第21页。此外，还通过虚列各种支出，如基建支出、工资开支、企业亏损、福利费超支等办法套取现金。如安徽省除在1959年向中央虚报基建预付款外，还报销了一笔种子亏损款，而这部分报销款并没有拨付给地方。这两笔资金共计3380万元，全部纳入“小家当”。*《安徽省志(45)财政志》，第362页。还有些地区虚报“双革”(指技术革命和技术革新)损失退赔款。

2.重复报销。如鹤峰县交通局和林业局就疏通河道经费事项各报销一次，其中多出来的资金存入县“小钱柜”。1961年，鹤峰县一批木材被洪水冲走，县林业局已经从当年利润中扣除了这笔损失费。但是，湖北省林业厅又拨付了补偿损失款。这笔重复拨款并没有被退还，而是存入县“小钱柜”。*《中共中央文件选集》第43册，第205页。有的地区则将已经报销的经费又重新收回来，作为“小钱柜”的资金*《奉新县财政志》，第1069页。。

逃避银行冻结

按照规定，银行冻结的资金应该用来偿还银行垫付、弥补历年财政遗留的缺口。然而，有些地区没有将被冻结的资金按照上述规定进行支付，而是擅自将其解冻，纳入“小钱柜”，再另外申请资金，用以偿还银行垫款和处理财政遗留问题。还有些地区通过“暂收暂付”“待付”“预付”等办法转移资金或直接藏匿，以逃避银行冻结。

隐瞒国家财政收入

1.隐瞒应上缴财政的各项收入。即把按照规定应该上缴财政的利润、折旧费、固定资产折价收入等，列为预算外资金，作为本地区、本部门的“小钱柜”“小家当”。如北京市怀柔县在1959年到1962年间，隐瞒应上缴的财政收入57万多元*《北京市重要文献选编(1964)》，中国档案出版社，2006年，第597页。。安徽省在1958年至1961年间，一是截留财政资金，二是将清理回收的各项结余资金未缴存国库。这两项近2.4亿元，全部存入“小家当”。*《安徽省志(45)财政志》，第362页。隐瞒企业利润，也是一种较为普遍的现象。如鹤峰县在1961年和1962年超收的企业利润10.5万元没有上缴，而是转作“小钱柜”收入*《中共中央文件选集》第43册，第205页。。

2.把国营企业转为地方自筹企业。化大公为小公，这是很多地区和部门私设“小钱柜”“小家当”的一个重要手段。1958年后，为了调动地方上的积极性，国家对工业管理体制进行改进，扩大了地方上的权限。一些地区趁工业管理体制下放之际，将过渡为国营的企业转变为地方自筹企业，从而获得大量利润并归地方所有。

抽调和摊派

向国营企业、行政事业单位及个人抽调和摊派费用成为很多地区和部门“小钱柜”“小家当”资金的来源。如广东省佛山市委为了扩建华侨大厦，在广东省和佛山专区已经拨款的情况下，仍以“借款”的名义向有关单位抽调资金。海南行署为了扩建一项工程，以“借款”和“投资”为名，平调、抽调企业资金。*《中共中央文件选集》第45册，第22页。黑龙江省海伦县人民委员会平调了林业局和人民公社的资金*《中共中央文件选集》第46册，人民出版社，2013年，第205页。。此外，天津、山东、江苏、安徽等地都存在向集体和个人平调资金的问题*《天津政报》1964年第8期；孙建国主编：《范县财政志》，中州古籍出版社，2002年，第198页；《安徽省志(45)财政志》，第363页；《南京财政志》，第835页。。

增收农业税

擅自修改农业税率，或者扩大征收范围，增收农业税。1958年6月，全国人大常委会通过《农业税条例》，规定县级以上人民委员会对所属地区规定的农业税率最高不得超过常年产量的25%。但是，有些地区并没有调低农业税率，反而擅自提高了税率，多征收的农业税就成为“小钱柜”的资金。以广东省为例，中山县在1960年至1961年，通过这种方法多征收农业税款187万元。顺德县在1958年调整农业税时将税率由专区规定的24.77%提高到30%，从中多征收了农业税款。*《中共中央文件选集》第45册，第22页。

出售国有资产和异地贩运

这部分资金虽然来自市场流通，但存在较多不合理的问题。很多地区和部门违反相关规定，擅自高价变卖国有固定资产和企业账外物资。如北京市通县农机局在1959年至1962年期间，以“互相支援，互通有无”为名，将库存的拖拉机零件等物资，先后高价卖到外地*《北京市重要文献选编(1964)》，第598页。。有些地区将用于出口奖励的紧俏物资换购粮食，再将粮食高价卖到外地。这些物资的换购和粮食买卖通常都是通过当地经济协作办公室进行的。以致协作办公室未能发挥正常的经济协作和互通有无的作用，却沦为地方上的“摇钱树”。在广东，有些地区从外地高价购买商品，再转手出口到香港，然后从香港购进汽车、农业机械零件等销往内地，赚取巨额差价。应该说，这是一种正常的市场行为，但在当时被认为是投机倒把。

其他渠道

除上述渠道外，还有相当一部分“小钱柜”“小家当”资金来自罚没收入、证件工本费、机构撤并结余资金、无主钱款、作为投机倒把处理的资金等。另外，广东省毗邻港、澳的一些地区，商品经济较为发达，“三小”问题也相对较多。其中一部分资金和物资不是通过正当渠道，而是依靠送礼拉关系甚至行贿取得的。还有些部门利用职权索取好处费和物品，如广东省宝安县蛇口公社的南山和新南公社，在办理出境手续时向服务对象索要好处费和自行车、收音机等物品*《中共中央文件选集》第45册，第25页。。

与财政方面的“小钱柜”“小家当”不同，“小仓库”是指商业方面的问题，包括粮食、食油、桐油、棕片、茶叶、棉布、肥皂、皮鞋、钢材、机械、木料、水泥等十几种甚至几十种物资。这方面存在的问题，并不亚于“小钱柜”“小家当”。其来源主要有：

1.少报征购和库存，多报损耗和销售。在1961年和1962年清仓核资时，很多地区和部门通过隐瞒或漏报的方式积累起大量物资。如北京展览馆在1961年清仓核资时，将大量电线、五金零件和黑白铁、焊锡、灯泡等物资搬入地下室藏匿起来*《北京市重要文献选编(1964)》，第598页。。有些地区通过少报收购的办法，扣留上调的物资。如广东省汕头市商业部门通过这种办法，在1961年至1962年两年间，隐瞒物资40余种，主要有面粉、大米、食糖、猪油和花生油、糖精、味精、牛奶、棉布、肥料、手表、照相机、自行车、火石等*《中共中央文件选集》第45册，第25—26页。。还有些地区和部门隐瞒了机构撤并时结余的物资和各项工程的账外结余物料。

2.变计划内为计划外。在进行区域协作时，将国家计划收购和供应的一、二类物资用于区域协作，作为“人情”相互赠送。

3.用物资换取物资。有些地区利用土特产品换取所需要的副食品和工业品，如用食用油、糖、瓷器、丝绸、棉布、衣服等换取所需。另外，还有些地区利用产品交换各种材料和原料。

不过，也有一部分物资来自市场流通。由于“小仓库”属于账外物资，所以购买这些物资的资金主要来自“小钱柜”和“小家当”。

50年代末至60年代初，为什么会出现如此严重的“三小”问题？造成这种情况的原因是多方面的。首先是制度和政策上的松动。本来，在高度集中的计划体制下，地方和企业缺少自主权，各地区和各部门很难积累起自己的“三小”。当时，为了调动地方上的积极性，克服经济困难，权力过多地集中于中央，地方和企业自主权较少的状况有所改观，一部分权力下放给了地方和企业。同时，中共中央、国务院还提出，要利用商品生产、商品交换等形式，以“有利于促进社会主义生产”*《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，2011年，第582页。。在这种相对宽松的政策环境下，地方和企业在物资交流方面有了一定的自主权，开展了计划外的自营业务。结果，很多地区和部门通过各种方法获取账外资金和物资。这些本来是在国民经济调整期间采取的克服经济困难的有效措施，在执行过程中，却为私设“三小”提供了机会。同时，也由于高度集中的计划体制，地方上要想增加基本建设投资，必须经过国家计划部门批准。如此一来，地方上为了加强计划外的生产建设，尤其是非生产性建设，只能自己想办法。这也促使一些地区趁机积累了“三小”，用于计划外的生产和基本建设开支。这表明，“三小”问题的产生，首先是地方上同计划体制博弈的结果。其次是受某种利益上的驱动。“三小”的存在，可以为地区和部门提供很多方便，使小集体和少数人能够获得经济上的实惠。凡是请客送礼、干部多吃多占和铺张浪费严重的部门和单位，往往都是因为私设了“三小”。另外，1958年以来，由于财经制度不健全，管理松懈，决算审查不严，加上各级财政部门和主管财务的部门放松监督，以致“三小”问题发展到十分严重的地步。

二、“小钱柜”“小家当”“小仓库”的清理

60年代对“三小”的清理，起因于1963年4月国务院财贸办公室财政金融组派人随中央监察委员会检查组对湖北恩施专区鹤峰县违反财经纪律、打击银行干部的案件进行调查。在调查过程中，他们发现湖北省一些专区、县存在大量“小钱柜”“小家当”的问题。根据调查的情况，5月10日，国务院财贸办公室向中共中央报送《清理一下专县的“小钱柜”、“小仓库”很有必要——鄂西所见闻》，反映说：这几年，一些专、县账外有账，在积累地方自己的“小钱柜”“小仓库”方面，的确下了不少工夫，其严重程度，有些是我们原来没有想到的。我们想通过这次“五反”运动，把专县财贸部门的“小钱柜”“小仓库”彻底清理一下是十分必要的。*《中共中央文件选集》第43册，第203页。这份材料引起中共中央的高度重视，6月1日，中共中央批转了该材料，并且指出：“专、县存在‘小钱柜’、‘小仓库’的现象不只湖北一省有，其他各地也存在着。中央要求各省、市、自治区党委，逐县进行一次彻底的检查清理，把这一工作作为‘五反’运动的重要内容之一。”*《中共中央文件选集》第43册，第202页。

清理“三小”问题，主要是考虑到它对国家计划和市场的冲击。计划体制要求集中全国物力、财力，进行有计划的调配。1963年1月，中共中央批转的《关于1963年国民经济计划(草案)的报告》进一步要求加强对基本建设的管理，明文规定各部门、各地方“自筹资金的建设项目，一律纳入国家计划，不准搞计划外工程。”*《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社，2011年，第133—134页。可见，各地区、各部门私设“三小”违背了国家计划。所以，高度集中的计划体制的存在是导致清理“三小”问题的重要原因。其次是考虑到“三小”的存在会引发铺张浪费、贪污盗窃等违纪违法行为。此外，当时还认为，“三小”问题的产生：一方面来自地方上的分散主义；另一方面同主管部门的官僚主义分不开，而且还是产生官僚主义、分散主义的物资基础。所以，有必要结合“五反”运动的开展，对“三小”进行清理。

对于湖北省出现的“小钱柜”“小仓库”问题，湖北省委高度重视，决定在全省进行普遍清理。1963年初，湖北省委、省人民委员会组织财经纪律检查组前往襄阳专区进行调查。四五月份，湖北省委又派人到恩施、宜昌专区调查。通过调查发现，各县、区、人民公社普遍存在“小家当”，不仅涉及掌管钱财和物资的部门，而且涉及党政机关。在调查的基础上，湖北省委、省人委向中共中央报送了《关于财经纪律检查情况的报告》。与此同时，河北省委也向中共中央报送《关于彻底清理“小钱柜”、“小仓库”的通知》。8月3日，中共中央转发这两个文件，再次指出：必须把清理“小家当”作为“五反”运动的主要内容，加以彻底清理检查。中共中央还强调：“彻底清理地方的‘小家当’，整饬财经纪律，这不仅是一个财政和经济问题，而且是一个重大的政治问题。中央要求，各地区、各部门都像湖北和河北一样，严肃地对待这类问题。”*《中共中央文件选集》第43册，第460页。

从1963年3月起，“五反”运动在县级以上党政机关、企事业单位、物资管理部门和文教部门展开。春夏之后，各地结合“五反”运动的开展，开始对上述部门和单位的“三小”进行清理。7月，广东省开展“小钱柜”“小仓库”的清理工作。到11月底，省、地、市第一批开展“五反”运动的单位基本清理完毕，第二批单位和县级单位仍在清理中。据11月底的统计，省直和各地区共清理“小钱柜”资金的1.92亿元，尚结存4634.6万元。外汇“小钱柜”资金34.3万多美元，另有黄金、白金和白银。同时，还清理出大批“小仓库”物资。截止到10月底(缺各县的数据)，清理出的“小仓库”物资价值2124.5多万元，尚结存997万多元，包括粮食、食糖、食油、化肥、棉布、木材、钢材、水泥等*《中共中央文件选集》第45册，第20页。。12月7日，中南局“五反”领导小组转发《广东省清理“小钱柜”、“小仓库”的情况汇报》，建议中南各省(区)在“‘五反’运动中大抓一下‘两清’，坚决彻底挖掉官僚主义、分散主义、本位主义的‘物资基础’”*《中共中央文件选集》第45册，第19页。。同年7月，黑龙江省开始对各种形式的“三小”进行清理。到1964年4月底，全省共清理5856个单位，占应清查单位总数的78%。发现3342个单位存在“小钱柜”，占清查单位的57%，清理出资金5326万元。*《中共中央文件选集》第46册，第205页。在此期间，甘肃、陕西、山西、河南、江苏、安徽、贵州等地也对“三小”进行了清理。

由于“小钱柜”“小家当”资金有相当一部分被用于地方上计划外生产和基础设施建设，这原本就是一些地区设立“三小”的动机。所以，对于清理“三小”问题，不少干部起初很难理解：认为自己千方百计地筹集资金，不是为了个人捞取好处，而是用于发展地方生产；也有些领导干部认为行政机关是清水衙门，既不直接管钱，也没有另设几套账簿，不存在“三小”问题；还有些人认为，过去曾清仓核资过，现在已经没有什么可清查的了*《中共中央文件选集》第43册，第206页；《中共中央文件选集》第45册，第29页。。结果，一些地区和部门对清理工作没有引起足够的重视，没有将其作为“五反”运动的一项重要任务去完成，致使清理工作进度迟缓。针对这种情况，1964年1月16日，中共中央批转《广东省清理“小钱柜”、“小仓库”的情况汇报》，指出一些领导干部对清理工作表现得不够坚决，要求各地参照广东省的做法，“对现有的‘小钱柜’、‘小仓库’认真地加以清理。凡是过去没有搞或者搞得不彻底的，都应该毫无例外地重新补课”*《中共中央文件选集》第45册，第18—19页。。5月26日，中共中央又批转黑龙江省委《关于清理“小钱柜”工作情况的简报》，进一步指出：“凡是没有进行清理‘小钱柜’的地方和机关、企业、事业单位，都应当结合‘五反’和学习解放军、学习大庆，彻底进行清理，并相应地建立必要的财政制度，杜绝各种滥用资金的弊端。”*《中共中央文件选集》第46册，第204页。

上述文件下发后，进一步推动了各地区、各部门的清理工作。1964年2月，北京市人民委员会批转《北京市财政局关于各单位清查“小钱柜”、“小仓库”的情况和处理意见的报告》，指出：在制度允许的范围以外，各自搞小家当，是一种违反国家财政制度，分散浪费资金的错误的行为，今后要坚决纠正，严格按制度办事。*《北京志·综合经济管理卷·财政志》，第670页。之后，全市各部门、各区县对“小钱柜”“小仓库”进行了清理。到1964年5月底，市级87个单位中有34个单位存在“小钱柜”“小仓库”，17个区县财政局中有7个存在“小钱柜”，共清理出资金415.9万元。同时，还清查出一批布匹、粮食和公债等。*《北京市重要文献选编(1964)》，第597页。在清理过程中，北京市有些单位存在抵触情绪，不但不认真清理，反而隐瞒问题。针对这种情况，北京市成立了清理工作组，对所有单位进行逐一检查。黑龙江省针对一些单位行动迟缓、清查不彻底的情况，加强了对干部，特别是有关部门领导干部的教育，反复说明清理工作的意义，随后又用两个月时间，通过查账、查据、查物，对“小钱柜”进行深入、透彻的清查。与此同时，山西、山东、甘肃、陕西、河北、江苏、湖南等地仍在继续清理。宁夏、天津等地则对没有进行清理或者清理不彻底的部门和单位进行补课，对已经完成清理工作的进行复查*《天津政报》1964年第23期；银川市财政局编：《银川市财政志》，方志出版社，2002年，第538页。。

对“三小”的清理，触犯了一部分人的既得利益。所以，这部分人，特别是那些存在多吃多占和贪污盗窃等违纪行为的干部，对清理工作采取消极怠工、阳奉阴违的态度。尽管中央三令五申，要求彻底清理“三小”，但是，直到1964年底，清理工作仍然存在不彻底的现象，这实际上是相关部门和单位在进行利益博弈。因此，有必要将“小钱柜”资金彻底挤压出来。1964年12月29日，李先念将河北省《关于清理小钱柜筹措生产救灾资金的报告》报送毛泽东，反映了这一问题，认为有必要以中共中央、国务院的名义转发这个报告进行督促。他在批语中说：清理“小钱柜”这项工作，中央曾发过指示，许多省都清理过，但不彻底。只要继续抓，油水还是很大的，可见我们的钱并不是很少。主席说的向官僚主义筹款，看来潜力是很大的。面上要抓这一项工作。12月31日，毛泽东在河北省的报告上作出批示，同意用中共中央、国务院的名义转发河北省的报告，以督促地方清理。*《李先念传》编写组、鄂豫边区革命史编辑部编：《李先念年谱(1964—1969)》第4卷，中央文献出版社，2011年，第139页。

到1965年，随着清理工作的深入，清理的重点开始转向直接管理物资和资金的财贸部门。1965年1月9日，李先念在《财贸简报》反映财贸系统“小钱柜”“小家当”情况的一份材料上作批示，要求1965年在财贸系统大搞一次清理资金的工作*《李先念年谱(1964—1969)》第4卷，第144页。。同年1月，全国财贸工作座谈会召开。会议指出：“小钱柜”“小家当”，各地区各部门都有。有些虽然经过清理，但是还很不彻底。“它影响国家的统一计划，又助长干部贪污浪费、多吃多占。必须坚决清理。财贸部门首先要进行清理，不能只革别人的命，不革自己的命。”会议决定，把清理“小钱柜”“小家当”作为财贸系统1965年的一项重要工作。同时强调，今后所有财贸单位一律不许再用不正当的办法搞“小钱柜”“小家当”。*《中共中央文件选集》第48册，人民出版社，2013年，第107页。3月3日，中共中央转发座谈会纪要。5月，全国财贸工作会议再次强调，要继续抓紧清理“小钱柜”，指出清理工作的目的是“为了改善管理、健全制度、堵塞漏洞、总结经验”*《中共中央文件选集》第48册，第352页。。6月5日，国务院发出《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》，进一步明确财贸系统清理“小钱柜”的范围：凡是用非法手段，化大公为小公，化计划内为计划外，以及用其他不正当办法搞来的账外资金，如应上缴财政隐瞒未交的各项收入，应上缴主管部门隐瞒未交的各种款项，向财政部门和主管部门多领未用隐瞒下来的款项，多提多摊的各项资金，截留套取的各项国家投资，私自向企业和群众摊派的各种款项，违反制度规定的各项非法收入，历次体制、机构变动当中隐瞒下来的各项资金，逃避冻结的各项资金，所有其他转入账外的以及转移科目隐匿下来的资金。关于清理的时限，《规定》指出：“小钱柜”不论是哪一年发生的，一律要进行清理。其中已经开支的部分，属于公用开支的，1961年以前的原则上不再追查；1962年以后的，只要交代清楚，认真检查，也可以不再追究。属于私分贪污性质的，不论发生在1961年以前或以后，都按照“四清”运动的有关规定执行。国务院强调，对于“小钱柜”的清理要统一认识，“坚决地清，认真地清。不清，不利于集中财力、物力的有计划使用，不利于严格财经制度的执行，不利于防止铺张浪费、贪污盗窃，不利于兴无灭资，防腐防修”。《规定》还要求，在清理“小钱柜”的同时，也要对“小家当”物资进行清理。*《国务院关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》(1965年6月5日)，转引自《江西政报》1965年第6期。

随后，各地人民政府陆续转发了国务院的《规定》，开始分期分批地对财贸系统“三小”进行清理。1965年6月，江西省人民委员会发出《转发国务院关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定的通知》，要求有计划、有步骤地对财贸系统“小钱柜”进行清理。8月，北京市人委转发国务院《规定》后，市级财贸部门对“小钱柜”进行彻底清理。此外，各地对其他部门“三小”的清理工作仍在继续进行。到1966年5月，因“文化大革命”开始，清理“三小”的工作随之中断。

1963年初至1966年上半年，各地结合“五反”运动的开展，对“三小”进行了全面清理，主要采取了以下的方法和步骤。

1.加强清理工作重要性的教育，使干部自觉接受清理，并派工作组协助。如前所述，很多干部起初对清理“三小”工作不够重视，甚至存在抵触情绪。出现这种情况的原因：一是有些干部没有认识到清理“三小”工作的必要性和意义；二是有些干部自身存在贪污和多吃多占等违纪行为。另外，还有些人担心千方百计积累起来的资金和物资被上缴。所以，这些领导干部不仅消极对待清理工作，而且压制群众反映问题，使清理工作遇到阻碍。针对这种情况，各地首先解决领导干部的思想认识问题，反复讲明清理工作的意义，指出这不只是金钱问题，而是关系到单位和干部的清正廉洁。如果“三清”工作不彻底，领导干部在“五反”运动中的自我清查也就不会彻底，从而使干部自觉接受清理。在加强教育的同时，派出工作组协助查账、查钱、查物，以推动清理工作的开展。

2.发动群众举报，同时要求干部表明态度并主动查找自身问题。由于“三小”具有隐蔽性，给清理工作带来很大难度。所以，需要广泛发动群众参与。但是，群众对清理工作存在种种顾虑，主要是害怕打击报复。于是，各地采取了发动群众举报、领导干部自查等方法，要求领导干部首先明确表态，主动清查自身存在的问题，特别是有违反制度、多吃多占和贪污等行为的领导干部，要主动进行检查。同时，反复交代政策，并宣布纪律，消除群众顾虑，动员群众反映问题。由于强调社会主义教育运动是一次打击和粉碎资本主义势力猖狂进攻的社会主义革命斗争。作为“五反”运动的一项重要内容，清理工作也被看做是社会主义同资本主义两条道路的严重斗争。结果，在发动群众揭露问题时采取了运动的方式，有的地区甚至采用大字报的形式大造声势。当时认为，群众充分发动起来之后，各种不合理的和违法乱纪的现象，必然会很快地揭露出来，这使得清理工作难免会犯一些“左”的错误。

3.从分批清理到全面清理，再到复查，逐步深入，并抓好重点部门的清理。1963年，各地开始分批对党政机关、各种团体、企事业单位和物资管理部门的“三小”问题进行清理。1964年，又展开进一步的清理，参加清理的部门和单位不断增加。因“五反”运动的重点放在经济部门，所以，各地将经济部门确定为重点清理对象，进行逐个深入清理。1965年，开始对财贸部门进行清理。在此过程中，对清理不彻底的部门和单位进行补课。针对“三小”具有隐蔽性的特点，各地还对开展过清理工作的部门和单位进行复查，有的地区进行了多次复查。

4.同“五反”运动的各个步骤紧密结合。根据中共中央的规定，对“三小”的清理是“五反”运动的一项重要内容。所以，为了更好地结合“五反”运动开展清理工作，各地将负责清理工作的专职机构内设在“五反”领导小组办公室，同“五反”运动统一布置、统一安排。在“五反”运动第一阶段，清理工作主要是配合“五反”运动组织学习，提高思想认识，并对本部门和本单位清理工作进行调查摸底，了解情况。在“五反”运动第二阶段，清理工作主要是配合干部的检查，将前一阶段掌握的材料提供给干部自查时作为参考，并将清理“三小”作为“五反”运动的一项重要内容，发动群众提意见，查清楚“三小”线索。在“五反”运动第三阶段，清理工作主要是结合反对贪污盗窃和投机倒把，进行查账、查物，核实“三小”资金和物资，彻底查清楚“三小”问题。

三、“小钱柜”“小家当”“小仓库”资金和物资的去向

各地在清理过程中发现，“小钱柜”“小家当”“小仓库”的资金和物资，有些已经被动用，但还结存了一部分。已经动用的资金和物资，其去向主要有以下几个方面。

1.用于地方计划外建设

一些地区设立“三小”的初衷，是想利用这些资金进行计划外的生产和基础设施建设。实际上，这方面的支出占“小钱柜”“小家当”资金的大部分。如鹤峰县140多万元“小钱柜”资金，绝大部分用于生产建设*鹤峰县史志办公室编：《鹤峰五十年大事记(1949—1999)》， 2000年，第81页。。1963年6月，中共安徽省财政厅党委在《关于财政上严重分散主义的检查报告》中提到：1958年到1961年，省财政“小家当”已使用的2.07亿元资金当中，用于计划外基本建设投资1.6472亿元，占79.5%，共计安排3588个建设项目。其中，用于工业交通方面1.0667亿元，农林水利方面1115万元，文教卫生方面386万元，商业方面971万元，行政单位办公楼等3333万元。*《安徽省志(45)财政志》，第362页。另据广东省1963年10月的统计，在已使用的“小钱柜”资金当中，用于生产建设的占45.6%，用于非生产性建设的占21.7%*《中共中央文件选集》第45册，第26—27页。。北京市在清理过程中发现：到1964年5月，已经使用和用于周转的资金，主要用于计划外的基本建设和事业开支*《北京市重要文献选编(1964)》，第598页。。黑龙江省清理出来的“小钱柜”资金，也是大部分用于计划外基本建设和购买非生产性物品*《中共中央文件选集》第46册，第205—206页。。应当承认，这些资金的使用对地方生产和基础设施建设发挥了积极作用，是值得肯定的。然而，也有一些地区违规动用“小钱柜”资金修建了楼、台、馆、所，有的甚至修建了书记楼*《中共中央文件选集》第45册，第26—27页。。

2.干部多吃多占和挥霍浪费

“五反”运动中反映出来的一个普遍问题，就是干部生活特殊化、多吃多占，甚至铺张浪费。“三小”的存在，无疑为干部大搞不正之风提供了便捷。据《广东省清理“小钱柜”、“小仓库”的情况汇报》反映，在已经花掉的资金当中，用于铺张浪费和请客送礼的有47万元。在全国食品实行定量供应的情况下，一些地方上的领导干部粮油供应却不受定量限制，副食品甚至高档消费品如海参、鱿鱼、蚝鼓、燕窝、鱼翅、人参、当归以及进口的高级药品等，也不受限制地供应。广东省一个县，县委书记处的干部在食堂多吃了国家供应的面粉、大米、糖、油和猪肉等。不仅如此，县委书记处的书记还超额分配香烟、棉布。此外，还动用“小钱柜”中的外汇购买收音机、麻将牌等娱乐消费品。在福利补助方面也存在不少问题，许多领导干部没有特殊困难也照样领取生活补助。补助1000元是极为平常的事情，有的补助费高至2500元。有些领导干部利用补助的资金购买手表、收音机、棉布等，有人甚至购买7辆自行车。*《中共中央文件选集》第45册，第27—28页。1964年5月，中共黑龙江省委在给中共中央并东北局的一份简报中也提到：被花掉的“小钱柜”资金，有“一部分被干部多吃多占和挥霍浪费了”*《中共中央文件选集》第46册，第206页。。

3.贪污盗窃和非法出售

“三小”的大量存在，使这些资金和物资游离于预算管理和制度监督之外，很容易引发贪污等腐败现象。广东省在“五反”运动中发现不少这样的问题。到1963年9月底，省直单位从“两清”中发现1927条贪污盗窃和投机倒把的线索*《中共中央文件选集》第45册，第28页。。1963年底，南京市在清理“小钱柜”时发现，在资金使用上，除用于超计划开支、请客送礼、铺张浪费外，还存在着私人借支以至贪污盗窃等现象*《南京财政志》，第835页。。因此，对“三小”的清理，实际上也是对贪污腐败的治理。所以，各地在清理“三小”过程中对贪污盗窃等行为作出明确的惩处规定。有的地区提出社会主义教育运动中有关经济退赔问题的处理意见，规定凡属于贪污盗窃的财物、有价证券，一律退还*《武进市中共党史大事记(1949—1995)》，苏州大学工业出版社，1996年，第99页。。1964年5月，中共黑龙江省委在给中共中央并东北局的简报中表示，对于利用“小钱柜”资金进行贪污盗窃等案件，将在反对分散主义、反对官僚主义过程中追查处理*《中共中央文件选集》第46册，第206—207页。。1965年6月，国务院在《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》中强调，“小钱柜”的资金属于贪污性质的部分，不论发生在1961年以前或者以后，都要按照“四清”运动的有关规定执行。

另外，有些地区还利用“小钱柜”“小家当”资金偿还地方债务、支付工资福利和生产救灾等。据1963年6月的统计，安徽省财政预算外“小家当”资金当中，有一部分用于偿还地方公债本息，还有一部分用于已经批准处理的财政遗留问题。至于结余下来的约1.67亿元，仍将用于偿还地方公债本息和处理历年财政遗留问题。*安徽省地方志编纂委员会编：《安徽省志(45)财政志》，第362页。河北、河南等地为了筹集救灾资金，对“小钱柜”“小家当”进行了清理*三门峡市财政局编：《三门峡市财政志》，河南人民出版社，1993年，第185页。《李先念年谱(1964—1969)》第4卷，第139页。，河北省将清理出来的“小钱柜”资金5098.3万元用于生产救灾*河北省地方志编纂委员会编：《河北省志(财政志)》第42卷，河北人民出版社，1992年，第450页。。

对于结存下来的资金和物资，在清理过程中，中共中央、国务院针对不同的情况提出了相应的处理意见。1963年8月3日，中共中央在转发湖北省委、省人委《关于财经纪律检查情况的报告》和河北省委《关于彻底清理“小钱柜”、“小仓库”的通知》时指出，所有清理出来的资金和物资，暂按以下原则处理：(1)从生产队抽调来的部分，退还生产队；(2)属于挪用拖欠，现在欠账还未解决的部分，退还原来被挪用拖欠的单位；(3)其余部分一律先行冻结，不要安排其他开支*《中共中央文件选集》第43册，人民出版社，2013年，第460页。。1965年，清理工作重点转向财贸部门，国务院多次对资金和物资的处理作出指示。1月1日，李先念在国务院财贸办公室《关于财贸各部基本建设的几点主要情况的报告》上批示：财贸系统的“小钱柜”“小家当”不少，要清理，清理之后一律冻结，冻结的资金逐步作为基建之用*《李先念年谱(1964—1969)》第4卷，第142页。。1月9日，李先念再次指出：财贸系统的建设，既要列入计划，又要在本系统挖掘潜力。凡是可以用的钱一律清理。清理之后，详细分析，哪些留给企业和地方，哪些集中到中央各部统一调用。用途只限于建设仓库、油库和必需的职工宿舍。*《李先念年谱(1964—1969)》第4卷，第144页。5月召开的全国财贸工作会议认为，“小钱柜”资金用于开支，“实际上等于减少流动资金和银行信贷资金的来源，扩大财政支出，分散资金，冲击计划，冲击物资”。基于这种考虑，会议提出：“中央企业的‘小钱柜’资金，清理出来一律作为国家拨给本单位的自有流动资金。地方企业的‘小钱柜’资金，如何处理由地方规定。行政、事业单位的‘小钱柜’资金，交回同级财政处理。”*《中共中央文件选集》第48册，第352页。根据会议讨论的情况，6月5日，国务院在《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》中提出处理“小钱柜”资金和“小仓库”物资的具体原则：行政、事业单位的“小钱柜”资金，一律由同级财政收回，集中使用；中央企业(包括政企合一的外贸、粮食、银行、供销社等管理部门)的“小钱柜”资金，即以国拨资金科目入账，作为本单位和本系统的自有资金；地方企业(包括属于地方商业性质的饮食服务公司、蔬菜公司、民族贸易公司等)的“小钱柜”资金，如何处理由地方规定；“小家当”账外的商品、样品、材料、器材，一律转入账内，以国拨资金科目入账。非本行业经营的物资，能够变价处理的变价处理，不能变价处理的，可以酌情留给原单位使用，或者调给其他需要的单位。*《江西政报》1965年第6期。

根据中共中央、国务院的指示和规定，各地在清理“三小”过程中，要求首先冻结“小钱柜”“小家当”结存资金，停止使用“小仓库”物资，然后按照相关规定分别进行处理。1963年初，湖北省委决定，清理出来的粮食要立即上调，检查出来的资金要立即上交*《中共中央文件选集》第43册，第208页。。1964年5月，黑龙江省对清理工作提出以下措施：对于现有的“小钱柜”资金，一律收缴到省，纳入国家计划，统一安排使用；对于库存物资，由市、县统一清理入库，作价就地处理，如当地无法处理，则统一由省调剂使用；对于个人和单位之间往来占用的资金，由占用单位或个人制订出还款计划，限期收回*《中共中央文件选集》第46册，第206页。。1965年6月，江西省人委在转发国务院《规定》时就清理资金的处理问题提出：行政、事业单位清理出来的“小钱柜”资金，按照单位隶属关系，分别集中各级财政部门，统一安排使用；企业单位清理出来的“小钱柜”资金，一律比照中央企业的规定，作为本单位和系统的自有流动资金*《江西政报》1965年第6期。。1966年2月，山西省人委也在《关于继续清理“小钱柜”的通知》中对清理出来的资金和物资的处理问题作出明确规定*《山西政报》1966年第3期。。

从各地清理的情况来看，大部分资金上缴了各级财政。1964年至1965年，辽宁省将清理出来的3800万元资金全部收缴财政*辽宁省财政志编审委员会编：《辽宁省财政志(1840—1985)》， 1994年，第541页。。1965年3月，北京市财政局在中国人民银行北京市分行开设专门账户，用于各单位上缴“小钱柜”资金*《北京志·综合经济管理卷·财政志》，第670页。。有些省份还规定了留存和上缴比例，如南京市在1964年清理出来的“小钱柜”资金和“小仓库”物资折价款，按照江苏省人委的规定，50%上缴省财政，50%留存市财政*《南京财政志》，第836页。。河南省规定的留存比例为三七开，即粮油、牲畜交易所手续费结余、饮食服务和蔬菜公司系统及省属企业、事业单位清理出来的资金，30%留给县(市)，70%上缴省财政；其他行政事业单位清理出来的资金70%留归县(市)，30%上缴省财政*三门峡市财政局编：《三门峡市财政志》，河南人民出版社，1993年，第185页。。

对“三小”的清理表明，这些账外资金和物资的存在，不仅冲击了当时的国家计划，更

为严重的是，它为贪污盗窃、铺张浪费、营私舞弊等不良行为大开方便之门。毋庸置疑，清理“三小”是十分必要的。但也应该看到，清理“三小”的工作存在着简单化和绝对化的偏向，主要是没有考虑到资金和物资的用途是否正当，将原本投入地方计划外生产和基础设施建设的资金也进行了清理。由于把商品和市场同资本主义联系起来，以致有些地区筹集资金发展生产的一些做法也被认为是深受资本主义势力和资产阶级思想的影响。因而被批评为只顾埋头发展生产，不问思想政治，这些都是清理工作中出现的“左”的偏差。但无论如何，历时三年多的社会主义教育运动，对于纠正干部多吃多占，对于打击贪污盗窃等歪风，起了一定的作用，而这些积极作用主要是通过清理“三小”的工作体现出来的。社会主义教育运动的开展，虽然是出于对阶级斗争形势过于严重的估计，但是把清理“三小”的工作当做“五反”运动的一项重要内容，这就不难看出，“五反”运动在作为一场政治运动的同时，也清理了经济领域违法乱纪的现象，这使得社会主义教育运动除了发展“左”的错误外，还起到了一定的积极作用。

(本文作者 中共中央党史研究室研究员 北京 100080)

(责任编辑 张 政)

The Disposal of the Off-Book Funds and Properties in the 1960s

Xing Heming

During the period of “Great Leap” and national economy regulation, many districts and apartments accumulated lots of funds and goods in unreasonable means， which were called “small banks”， “small properties” and “small storehouses” (which were called “three smalls” for short). Some of the funds and goods were used for the construction out of plan， and some of them were encroached by the cadres. The Central Committee of the CPC successively approved the documents of disposing of “three smalls” of Hubei and other provinces, requiring that the party committee of every province， city and autonomous region took the work as the main content of “Five Antis Movement” to dispose. The State Council published “Several Regulations of Disposing ‘Small Banks’ in the Finance and Trade System”, which made regulations on the range of disposing of the “small banks” in the finance and trade system. During the beginning of 1963 and first half of 1966， according to the instruct of the Central Committee and the State Council, every district disposed of “three smalls”.

D232；K27

A

1003-3815(2016)-12-0030-11