虚假调解检察监督实务问题与对策研究

文◎庞　涛*



虚假调解检察监督实务问题与对策研究

文◎庞涛*

虚假调解是当前虚假诉讼检察监督的重点领域。《民事诉讼法》将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围，2015年11月1日实施的《刑法修正案（九）》规定了虚假诉讼罪，在这样的立法背景下，检察机关如何进一步加大对虚假调解的监督力度，是新形势下需要破解的课题。本文从虚假调解的概念、特征入手，紧密结合笔者办理的北京市检察机关目前案值最大、罚款最高的虚假调解监督案，总结出实践中面临的四方面亟待解决的具体问题，并提出相应的对策建议，供决策参考。

虚假调解检察监督调查核实权证明标准

《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》规定要加大对虚假诉讼的惩治力度。实践中，虚假诉讼往往通过法院调解方式结案，更利于达到行为人的目的。《民事诉讼法》第208条赋予了检察机关对法院调解书进行监督的权力，为虚假调解检察监督提供了法律依据。

［基本案情］四川华塑公司为逃避银行巨额的到期债务，与乌鲁木齐淄华公司串通，虚构欠该公司钱款，通过将自有房产抵债的方式，将房产过户至乌鲁木齐淄华公司名下，从而达到转移资产、逃避债务的目的。为此，在四川华塑公司前法定代表人刘某和前法律顾问韩某的策划下，乌鲁木齐淄华公司向法院起诉，要求四川华塑公司偿还欠款，双方在诉讼中达成了虚假的调解协议，即乌鲁木齐淄华公司同意四川华塑公司以房抵债，法院据此作出了调解书。几年后，四川华塑公司现法定代表人向检察机关申请监督，要求撤销法院调解书。检察机关审查后认为该案系虚假调解，遂依据《民事诉讼法》第208条的规定向法院提出抗诉。2015 年11月16日，北京市第一中级人民法院作出再审判决，采纳了检察机关抗诉意见，认定该案系虚假调解，遂撤销了原审调解书，并对虚假调解策划人四川华塑公司罚款90万元。

四川华塑公司与乌鲁木齐淄华公司虚假调解抗诉案，系北京市检察机关迄今为止办理的案值金额最大、罚款金额最高的虚假诉讼监督案。虽然该案抗诉成功，但是笔者在办案中发现对虚假调解的检察监督存在一些亟待解决的突出问题，只有不断完善相关法律和监督机制，切实解决这些问题，检察机关才能真正加大对虚假诉讼的监督力度。

一、虚假调解的概念、特征

（一）虚假调解的概念

关于虚假调解，理论上或实务上并无统一概念，但无疑虚假调解应是虚假诉讼的子概念。虽然虚假诉讼亦无统一定义，但是虚假诉讼的要素是相对一致的，即虚假诉讼要求行为人主观上出于故意且为了不合法的目的，客观上又实施了主张不真实案件事实、提供虚假诉讼资料，促使法院作出错误裁判的行为。［1］基于以上要素，笔者认为，虚假调解可以定义为民事诉讼活动中诉讼当事人之间恶意串通或者诉讼当事人与裁判机构之间恶意串通，虚构法律事实或者法律关系提起诉讼，得到法院生效的调解书，进而损害国家利益、社会公共利益或案外第三人合法权益的行为。

（二）虚假调解的特征

厘清虚假调解的一般特征，可以为检察机关在办案中提供重要线索，便于顺藤摸瓜，通过调查核实，确认是否属于虚假调解，进而决定开展监督的方式。目前比较一致的观点是，虚假调解具有以下特征：

1.诉讼主体的通谋性和诉讼过程的非对抗性。双方通谋型的虚假诉讼［2］是最为常见的一种虚假诉讼类型，尤其是在法院尊重当事人处分权的虚假调解中更为普遍。案件当事人之间一般存在亲属、朋友或者利益共同体等特殊关系，这种特殊关系为双方串通、虚构事实、伪造证据提供了便利条件。在诉讼过程中，双方缺乏对抗性，法官很容易根据当事人的自认，在短时间内促成调解。例如上述抗诉案中，两家公司的相关负责人系夫妻关系，2005年10月25日法院受理案件后，11 月15日就做出了调解书。

2.案件类型的集中性和判断标准的明晰化。虚假调解案件主要为财产纠纷类案件，特别是民间借贷、以房抵债、夫妻共同财产分割等纠纷中比较常见。例如笔者办理的上述案件，就是四川华塑公司为了逃避银行巨额债务，虚构以房抵债协议，转移公司资产的行为。民间借贷中更是易发，2015年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第19条就明确列举了10种民间借贷虚假诉讼的判断标准。

3.目的上的违法性和危害后果的涉他性。行为人通过法院达成虚假调解协议，目的是利用调解书的法律效力影响案外人的合法权益或者为自己谋取非法利益，同时，这种行为也妨碍了正常的司法秩序，影响了司法权威和司法公信力。例如，上述案件中，四川华塑公司通过转移公司资产，使得银行对该公司上亿元的债权面临无法到期偿还的风险。

二、虚假调解检察监督面临的实务问题

近年来，检察机关加大了对虚假调解的查处力度，虽然取得了一定成效，但无论是法律依据上，还是司法实务中，虚假调解检察监督依然面临着一些亟待解决的突出问题。

（一）民事诉讼法未明确虚假调解属于损害国家利益或者社会公共利益的情形

《民事诉讼法》第208条将检察机关对调解书的监督范围限制在“调解书损害国家利益、社会公共利益”（以下简称“两益”）上，然而该法或司法解释未进一步明确虚假调解属于损害“两益”的情形，从而导致执法标准不一，给办案带来困扰。有的办案人员认为虚假调解和“两益”的概念在法律上均没有清晰界定，难以判断虚假调解是否损害了“两益”，从而对相关案件未能监督。笔者办理的上述抗诉案中，四川华塑公司系上市公司，该公司转移公司资产的行为有可能损害不特定股东的利益，即社会公共利益，故抗诉理由之一就是虚假调解损害了社会公共利益。但假设该公司并非上市公司，股东人数有限，是否检察机关针对虚假调解就无法监督？

（二）检察机关对虚假调解的调查权有限

调解制度具有启动灵活、程序简便、成本低廉的特点，使得调解制度在实践运行中具有很大的随意性。很多虚假调解案件的发生，都与法官对证据和事实审查不严有很大关系。［3］这就要求检察机关对法院调解进行监督时，强化对有关证据和事实的调查核实和审查判断。对此，虽然《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条明确了检察机关民事检察部门行使调查核实权的6项措施，第73条进一步规定了被调查对象不予配合的惩戒措施，但实践中，由于调查手段有限、措施刚性不足、惩戒落实不力等原因，调查核实权未能充分发挥作用，直接影响了检察机关对虚假调解的查办力度，导致一些很有价值的案件线索最后未能成案或监督后未能被法院改判。

（三）检察机关对虚假调解的证明标准不够明确

检察机关对虚假调解进行监督，在实际办案中主要围绕两个审查重点开展工作：一是案件是否属于虚假调解；二是该虚假调解是否损害了“两益”。第一个问题是审查第二个问题的前提条件。而第一个问题，即案件是否属于虚假调解就涉及到检察机关对有关证据证明标准的把握问题。当然，一方面虚假调解的认定是办案人员结合一些常见的虚假诉讼表象特征及虚假调解的专门特点，基于案件的各种证据系统地对案件事实进行判断的结果。［4］而另一方面，尤其是双方通谋型的虚假调解，当事人或有关人员的陈述或证言，即言辞证据，对于判断当事人主观故意及整个虚假诉讼制造过程十分重要。但是，正如上文所述，检察机关的调查核实权措施有限，当事人为逃避法律制裁，不配合调查的现象比较常见。即便配合，检察机关民事检察部门制作的询问笔录是否能够作为法院再审认定事实的依据，即其证据效力值得商榷。如果当事人或有关人员在法院再审庭审中又否认之前的陈述，那么是否意味着检察机关的监督不当？笔者办理的上述案件中，申请人在向检察机关申请监督前，曾到四川省公安机关举报虚假调解策划人涉嫌职务侵占罪，在公安机关刑事侦查中，形成了对相关人员的笔录，笔者正是以此为据对本案进行的抗诉，并被法院再审予以采信。应当说，刑事诉讼的证明标准高于民事诉讼，刑事诉讼中所展现的法律事实更接近客观事实，［5］检察机关民事检察部门以刑事程序中公权力查明的事实作为民事程序中抗诉的依据，更易被法院采信。但问题是，并非每一案都有刑事证据，民事检察部门监督虚假调解的证明标准究竟是什么？

（四）虚假调解的法律惩戒体系不够健全

民事诉讼法及司法解释对如何处理和惩戒虚假调解进行了规定，《刑法修正案（九）》更是将虚假诉讼行为入罪。但笔者认为，实务中对虚假调解的法律惩戒体系仍有一些需要完善之处，主要体现在：

1．惩戒措施适用的人员范围不够全面。《民事诉讼法》第112条仅规定了当事人制造虚假调解后的惩戒措施，未将诉讼代理人或其他人员包括在内。例如，上述案件中，当事人并未直接制造虚假调解，而是其聘请的律师和该律师的亲戚朋友策划、实施了虚假调解行为。

2.法院罚款的自由裁量权过大。《民事诉讼法》第115条规定了对个人的罚款为10万以下，对单位的罚款为5万至100万，民事诉讼法司法解释第193条进一步明确了法官行使自由裁量权时的考量因素，但实践中法官的自由裁量权依然过大，特别是对单位的罚款，其权力行使仍然显得较为随意。

3.对律师参与虚假诉讼的惩戒措施有待完善。实践中，很多虚假调解都是当事人聘请的律师为当事人出谋划策，而《律师法》第40条、第49条仅规定了律师故意提供虚假证据等属于禁止从事的行为以及相应的行政法律责任。但律师为了规避上述法律规定，往往建议当事人委托他人或自己委托他人实施虚假调解，其则扮演幕后“下指导棋”的角色，此种情形能否同样适用上述法律规定呢？

4.监督方式依然有限。由于目前检察建议的适用范围仅限于审判程序、执行程序及有关单位的工作制度、管理方法、工作程序的违法或不当，移送线索仅限于犯罪行为，检察机关在办案时发现律师存在上述应受到行政处罚的情形时，如何通过适当的方式向司法行政部门提出？笔者办理的上述案件中，对策划律师韩某最终是通过向司法局发函的方式，建议该局对韩某进行行政处罚的，但由于缺乏法律依据，函的法律效力并不强，监督作用有限。

三、实务问题的对策建议

针对上述四方面的突出问题，笔者提出如下四点对策建议：

（一）应明确虚假调解必然损害国家利益，并将损害第三人合法权益的虚假调解纳入检察监督的范围

《刑法修正案（九）》将包括虚假调解在内的虚假诉讼行为一律入罪，并认为虚假诉讼罪侵犯的客体是司法秩序和司法权威，而非国家、集体或者公民的财产权，所以只要行为人实施了虚假诉讼这种妨碍司法的行为，客观上就是对国家的司法秩序和司法权威构成了侵害，就应当认定为犯罪。［6］而我国司法权从根本上属于中央事权，虚假调解行为侵害司法权的同时，必然损害国家利益。因此，只要检察机关查明案件属于虚假调解，即可以按照《民事诉讼法》第208条的规定，以虚假调解损害国家利益为由进行监督。

此外，在涉及第三人合法权益受到侵害时，对于以民事裁定、判决形式形成的虚假诉讼，检察机关可以监督，而对于“换汤不换药”的虚假调解，检察机关却无权监督，这无疑是立法上的缺失。［7］例如笔者办理的上述案件中，如果四川华塑公司并非上市公司，不涉及不特定股东的利益，只是一家普通的有限公司，仅有特定的几个股东，便无法以虚假调解损害社会公共利益为由进行监督，而实际上，虚假调解行为使银行上亿元的债权面临到期无法偿还的风险，损害了案外第三人的合法权益，这是办案中更为常见的现象。因此，建议将侵害第三人合法权益的虚假调解纳入检察监督的范围，以加大打击力度，满足实践需求。

另外，在第三人权益遭受虚假调解侵害的情况下，检察机关可通过支持起诉的方式，支持第三人向法院提起侵权之诉。虚假诉讼者相互串通，恶意提起民事诉讼，诱使法院作出错误判决或调解，使第三人受害，形式上加害人是法院，实质上是行为人借用法院的力量，使第三人受害，完全符合民事侵权损害赔偿的构成要件。［8］对此，检察机关可以探索通过支持起诉的方式发挥职能作用，支持第三人向法院提起侵权之诉，以维护其合法权益。

（二）强化调查核实权的行使，建立健全与公安机关协作机制

针对虚假调解的成因之一，即法院调查权的缺位与弱化，检察机关进行监督，就应补位和强化调查核实权的行使。一方面，要落实好《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》赋予的各项调查手段；另一方面，在虚假诉讼入罪的情况下，要建立健全与公安机关的案件协作机制：首先，在公安机关尚未掌握犯罪线索的情况下，及时向公安机关移送虚假诉讼罪的案件线索。在公安机关首先受理有关人员报案后，也应及时将涉及的民事案件情况告知检察机关民事检察部门，从而实现信息共享。其次，应与公安机关加强合作，刑事诉讼中形成的证据可以用于民事检察办案中，作为检察机关认定事实的依据。

（三）应遵循民事诉讼基本规律，把握虚假调解的证明标准

2015年2月4日实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第108条明确了民事诉讼的证明标准为高度盖然性，第109条进一步规定了对于当事人之间恶意串通事实的证明，要在高度盖然性的基础上提高证明标准，即能够排除合理怀疑。［9］笔者认为，民事检察工作亦需遵循民事诉讼基本规律，在虚假调解事实的证明标准上，特别是双方恶意串通事实的证明上，应坚持排除合理怀疑的证明标准。达到这一标准，即可以进行监督。至于法院再审是否采信及案件能否改判，则应经过庭审质证后，由法官做出判断和结论。

（四）应进一步健全虚假调解的法律惩戒体系

首先，民事诉讼法应将所有诉讼参与人或其他有关人员（指诉讼参与人之外的人，只要对于虚假诉讼的制造具有重要作用的，均应予以制裁，比如起教唆或者帮助作用的人）纳入惩戒措施的适用范围。

其次，要不断总结经验，规范法院罚款自由裁量权的行使。一方面要落实现有法律、司法解释中规定的罚款考量因素、复议程序等；另一方面要不断总结审判经验和典型案例，罚款决定书中要充分论述自由裁量结果的正当性和合理性，以理服人。［10］

再次，律师法中应明确规定虚假诉讼行为属于律师执业中禁止从事的行为及相应的法律责任，无论是其亲自策划实施，还是教唆、指使或委托他人实施，都是法律禁止的。

最后，应扩大检察建议的适用范围，当检察机关在办案中发现律师有上述违法行为时，可以通过检察建议的方式向司法行政部门提出，要求其查处。

注释：

［1］参见杜万华主编：《最高人民法院民间借贷司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第327页。

［2］同［1］，第328页。

［3］范卫国：《论虚假调解的检察监督》，载《北京政法职业学院学报》2013年第1期。

［4］同［3］。

［5］同［1］，第336页。

［6］参见沈德咏主编：《刑法修正案（九）条文及配套司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第318页。

［7］参见徐志鹏：《虚假调解检察监督实务探讨》，载《人民检察》2014年第10期。

［8］同［1］，第355页。

［9］参见沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用（上）》，人民法院出版社2015年版，第361页。

［10］参见最高人民法院《关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》第10条。

*北京市人民检察院第一分院助理检察员［100040］