农村环境治理基层政府责任研究

李亮

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

农村环境治理基层政府责任研究

李亮

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

当前我国农村环境问题突出，治理绩效低，从政府责任的角度而言，涉及政府环境治理定位不明、环境责任履行乏力、依法治理能力不足等因素。针对我国农村环境污染及治理现状，需要创新农村环境治理体制，完善农村环境治理法律法规，建立政绩考核评价机制，构建政府主导型农村环境治理格局。

农村；环境治理；政府责任

随着农村城镇化进程的加快，农村环境问题日趋严重，农村环境治理和保护工作逐渐进入政府视野，并上升到国家政策层面。尽管国家相继出台了一系列农村环境治理和保护的政策，但农村环境恶化的趋势依然没有减弱，日渐恶化的农村环境不断吞噬着农民的幸福感，制约着农村经济和农业的可持续发展。如何加强农村环境治理，消解农村环境治理中的政府失灵问题，提高农村环境治理绩效，成为确保农民环境权益，促进农村经济社会和谐稳定的重要议题。

一、农村环境问题的由来

农村环境是相对于城市环境而言的，以农民聚居地为中心的，一定范围内自然及社会条件的总和［1］。随着城镇化的发展，我国的农村环境问题呈现出更大的复杂性：点源污染与面源污染交织并存，各种不同的新旧污染相互叠加累积，严重制约了农民生活质量的提升和农村经济社会的发展。

1.生活污染造成农村人居环境恶化。在城镇化进程中，由于缺乏科学的建设规划和环境教育理念的引导，农村城镇建设布局散、建设乱，再加上资金缺乏和落后的技术手段的制约，农村垃圾中转处理和地下污水管网等基础设施建设滞后，造成农村污水横流、生活垃圾随处堆积，加之近年来农村禽畜养殖业的发展，禽畜粪便也成为农村环境污染的重要来源，这些问题使得农村整体环境趋于恶化，严重影响了农村人居环境的舒适度。

2.农业生产导致面源污染扩大。改革开放以来，在现代化农业的推动下，化肥、农药、除草剂、地膜等化学制品被无节制使用，而其有效使用率不足50%，地膜残存率超过40%，由此造成大量有毒有害物质残留在土壤中；同时由于环境管理不严格，农村养殖场有机废弃物处理利用率低，大量禽畜粪便被随意堆积或直接排入地表水，成为有别于传统污染的新的污染源。这些农药、化肥、废料等分散污染源对土壤、水层、大气等生态系统造成严重污染，也使农田中益鸟、益虫数量大量减少，农村生态环境遭到严重破坏。

3.城镇环境污染转移造成点源污染增加。随着城镇化进程，城市垃圾量剧增，在城市环境容量有限的情况下，一些近郊农村逐渐成为城市的垃圾场。与此同时，出于节约经营成本和规避城市环境污染治理的考虑，以造纸、纺织、矿产资源开发、化工、食品加工等为主的中小企业从城市转移到乡镇，形成新的固体废弃物、粉尘、污水灌溉等污染，农村不仅要消化自己产生的污染，还要承受城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，成为制约农村持续发展的顽疾［2］。

二、基层政府农村环境治理责任的理论基础及困境

近年来，我国各级政府在农村环境治理方面做了大量工作，但环境治理绩效依然不明显，这一方面涉及农村环境污染分散、经济体制不合理、技术手段落后、农民环保意识薄弱等问题，另一方面从政府责任的角度而言，则涉及政府责任的缺位与错位、基层政府责任履行乏力以及依法治理能力不足等因素。

1.政府责任的缺位与错位。第一，环境责任缺位——发展经济与环境保护的两难选择。从经济学的角度看，环境在本质上是一种公共产品，具有“非排他性”“非竞争性”“不可分割性”的典型特征，每个社会成员都能免费享受环境所带来的利益，同时，它也使每个人都可能从私利出发进行最大最优的消费，在缺乏健全的制度安排的前提下，任何消费主体都有可能基于“搭便车”的心理对自然资源过度使用而拒绝投资来保护自然资源和生态环境。而且，由于“市场失灵”，往往还易引发一系列严重的环境问题，而这些后果却要由全体成员共同承担，这显然对公民环境利益构成了巨大的损害，因此，作为社会公共利益的维护者，在“市场失灵”时，需要政府承担起对这些利益进行保护的责任。只有政府合理介入，才能避免其可能导致的“公地悲剧”——这是地方政府承担环境保护与环境治理职能的理论依据。但是对于地方政府来说，承担政府职能进行公共治理需要付出一定的成本，农村环境治理投资大、见效慢，政府在环境治理中的投入回报往往难以在短期内得以显现，相反有时还会给政府带来暂时性的利益损失［3］。而在我国，很多地方党政领导干部调动频繁，为了能在短时间内取得政绩，“在地方官员任期不长的情况下，忽视环境保护而发展经济成为地方政府的一种理性选择”［4］。尤其是在以经济发展为中心的地方官员的政绩考核体系中，更进一步强化了地方政府的经济动机。作为追求自身利益最大化的“理性经济人”，在基于经济增长率区域内排序的晋升资格赛下，为获得更多晋升机会，政府官员往往愿意选择易于被领导看到的“经济成就”这一显性政绩，通过盲目招商引资和粗放式经营发展经济，以提高在经济发展考核排名中的位次。严重污染环境和浪费资源的“十五小”企业在广大农村屡禁不止，除了监督执法不严外，也与基层政府的政治与经济利益驱动有关。第二，环境责任错位——纵向无权和横向的争权。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“县以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。”由此可见，当前我国环境保护的行政管理权在各级政府的环保部门，在治理体制上，则形成了以环保部为首，省市县设立专门环保机构，上级环保部门对下级环保部门实行自上而下的业务指导，各级地方人民政府负责组织本级环保部门的人事任免和财政管理的环保管理体制。这种“条块”结合的行政隶属体制，导致地方环保机构独立性缺失，使其在行使环境保护的行政管理职能时，理直却难以气壮，甚至不得不接受地方政府的指令充当非法企业的“保护伞”，以至于出现了一些基层环保局长要通报当地的环境污染，只能通过写匿名信举报：“对一些实在看不过眼的违法排污行为，我给市长信箱写过举报信，可来找我了解情况的却是县里主管领导和被举报企业，甚至主管领导让我帮企业查查是谁写的信。”［5］另一方面，自然资源的多样性和属性差异，导致了其管理部门职责界定不明确，部门间职责存在交叉、重叠现象，同时由于立法和执法中存在的问题，环境责任的部门冲突十分明显。以河南省原阳县为例，环保工作分散在发改委、农林牧、城管、交通、建设、水利、国土、财政等多个部门，仅农村人居环境整治这一项工作，就涉及农业综合开发、扶贫、环保、建设、农林牧、国土、卫生等多个与农村工作有关的政府部门，是一项涉及面很广的系统工程，本需要各部门紧密配合、整体联动，才能取得实效，但现实是，上述各部门之间完全脱离，职责同构现象非常严重。各部门的权责不清导致了部门工作的重叠，使得各部门都有可能基于维护部门既得利益的需要而进行横向的权力争夺和滥用；当出现环境污染时，各部门又相互推诿而不能进行有效管理。

2.基层政府环境责任履行乏力。我国实行“条块结合”的环保管理体制，并且越到基层环保机构规模越小，工作人员越少。第一，作为承担环保属地责任的县级环保部门编制普遍偏紧，环保监管难以全面辐射到乡镇街道和村社［6］。至于直接执行上级农村环境治理政策的乡镇政府，普遍还未设立独立的环保机构，而多由一名党政副职干部分管，且囿于乡镇工作人员的缺乏，手下并无人员可用，致使农村环境保护工作难以“落地”。第二，由于乡镇政府受上级多部门指导，基本处于执行上级政府命令和任务、配合各部门阶段性检查为主的被动状态，个别地方上级政府在对乡镇政府的考评过程中也没有对其环保绩效给予足够重视，致其缺乏履行环保职责的积极性，导致乡镇政府将环境保护工作放在边缘位置，被动执行、搪塞敷衍。此外，农村环境治理是一项长期的政府工程，具有治理的长期性和效益的滞后性，有的基层政府往往不愿意主动投资到农村环境治理中，而是寄希望上级政府，或是机械照搬上级环境政策，或是被动等待上级更强势指示。第三，面对上级政府和政策的监督，个别地方的基层政府开始费尽心思地采用各种应对策略来敷衍检查。例如，追求短期经济效应、塑造政绩工程的运动式治理活动，如突击环境整治、环境治理示范村打造、风暴式大气治理等，这些运动除了作秀式的短期环境改善外，对环境治理的整体性提升效果有限，相反还会使农村环境陷入“突击治理——问题反弹——再治理——再反弹”的恶性循环之中。

3.环境法治建设滞后，依法治理能力不足。在环境保护方面，我国已初步形成了以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境保护法律体系，现有环境保护法、土地管理法等法律法规中，都涉及农村环境治理，但在过去“为城市立法、为工业立法”的思维定式影响下，国家在环境保护的制度设计上，把农村环境保护排在了国家整体环境保护序列的末端，致使农村环境法治建设滞后，依法治理能力不足。第一，农村环境保护立法供给不足。由于我国农村环境立法起步较晚，虽然新修订的环保法对农村环境保护的条文从1条增加到4条，但仍然显得薄弱，缺乏综合性的专门法律以明确农村环境保护的具体规定，环保法也仅是对农村污染问题做了概括性规定，缺乏针对性。在农村环境保护的具体事项上，还存在不同程度的立法缺失：比如关于农村生活环境保护还仅处于政策文件中，尚没有专门法律规定予以保护；对于诸如农村污水处理、控制污染转移、农村环境污染补偿等特定领域，立法也没有涉及，致使这些缺乏法律保护的领域在出现环境问题时无所依托，成为某些利益团体侵害农村环境的“帮助犯”。第二，政府法律责任不明确。依法明确政府的环境责任，规制其治理权力的边界，是保证政府规范行使环境治理权的需要，也是法治社会构建的内在要求。然而我国现行环境立法并没有明确各级政府在农村环境治理方面的责任。此外，在环境执法方面，我国还没有建立完善的农村环境执法体系，农村环境执法部门、执法内容、执法程序等各方面还处于萌芽期，农村环保几乎为“零执法”。这种政府环境治理法定责任的缺位，容易导致政府权力的滥用和农村环境治理的低效。第三，环境治理公众参与机制缺乏。环境保护是一项人人参与才能取得成功的事业，公民和企业不仅是环境保护的利益享受者，而且是环境保护的责任承担者。虽然我国相关法律法规对公众参与环境保护做了原则性规定，但客观来说，这些法律法规并没有对环境参与的主体及其法律地位、参与途径、法律保障等进行明确规定，政府似乎更热衷于自上而下地推动环境保护，这使得本来环保法律意识薄弱的农村居民更加被边缘化，最终导致环境法律失灵。

三、基层政府农村环境治理出路分析

1.创新农村环境治理体制，构建政府主导型治理格局。政府应当担负起对农村环境这种“公共物品”的使用的监督管理职责——这是政府农村环境治理责任的理论基础。前文也论述过，农村环境治理相对于其他公共物品来说，具有治理的长期性、效益的滞后性等特点，单个社会组织和个人都没有能力去进行环境治理，因此，需要政府发挥政府职能，提供环境治理和保护。我国《宪法》和《环境保护法》也对政府的环境保护职能进行了专门规定。但是，农村环境治理并不是简单的行政规划和政府命令控制，它是在扬弃“环境管理”的基础上发展起来的，环境管理虽然强调政府责任，但它更关注政府的“管”，而这种管具有较多的应景色彩，即先发展、后治理，先建设、后堵漏。环境治理则突破传统环境管理思维模式，更多强调“治”，它注重以多中心治理为主，追求政府、市场和公民之间协同、合作治理环境的状态。建立政府主导型的农村环境治理体制，要从以下几方面着手：第一，要深化农村环保机构改革，消解政府机构功能的失灵。在纵向层面，要强化地方环保部门的独立性，省级以下地方环保部门实施垂直管理，从而克服现有体制下地方保护主义弊端，同时，在乡镇设立环保派出机构，配备专职环境监察员，赋予乡镇政府一定的环境监管权和行政处罚权，使农村环境保护更具可行性；在横向层面，要科学定义和划分各部门间的环境管理权限和职责，并将其权责划分的内容和程序以法律形式固定下来，同时加强环境保护主管部门在环境治理中的“统管”地位，以保证环保部门环境执法的权威性。第二，政府积极引导社会力量进入农村环境治理，发挥农村基层自治组织的作用，充分利用乡村熟人社区的特殊性，提高农村居民自主治理农村环境的积极性，形成政府公权力和乡村社会权力相得益彰相互监督的农村环境治理局面。第三，加大农村环境治理的资金投入，将环保投入列入本级财政支出的重点内容，加大对农村污染防治和生态保护的资金投入，建立农村生态环境保护的多渠道投资市场机制，鼓励乡镇企业等社会主体参与投资，并允许其从中获取收益。

2.完善基层政府政绩考核评价机制。在政府治理中，如何激励政府官员完成政府职责是政府实现其职能的关键要素。按照我国政府的治理架构，晋升是对地方干部的最重要的政治激励方式。而按照“党管干部”原则，由组织部门主导的定期对各级党政干部进行政绩考核的干部考核评价体制则是决定官员升迁的重要制度。而以经济为单一考核指标的地方政府绩效考核机制多导致政府官员重经济发展而轻环境治理，也直接或者间接庇护了农村中小企业的环境污染行为，由此造成严重的环境管理失灵。因此，要提升农村环境治理绩效，就必须改变单纯以GDP为核心的政绩考核机制，增大环境治理指标权重，综合考虑地方经济发展和生态良好等各方面的因素，建立健全环境保护目标责任制和工作考核奖惩机制，将农村环境保护目标的完成情况作为对各级政府及环境监管部门的考核内容，促使各级党政干部树立起“保护好生态环境就是最大的政绩”的环境责任观，同时要改革现行的政绩考核评估过程，建立多元主体参与的评估机制。基于我国特殊的国情，要完善“党政同责、一岗双责、终身追责”的生态环境问责机制，明确党委在农村环境治理体系中的作用，强化基层官员在农村环境治理上的政治责任、法律责任以及道德责任。

3.完善农村环境治理法律法规，保障政府责任实施。基层政府农村环境治理责任的实现，有赖于农村环境治理法律法规体系的健全。第一，建立农村环境法律体系。要转变以往城市中心主义的环境保护法治建设理念，立足于农村环境的特殊性，在国家立法层面，坚持以《中华人民共和国环境保护法》为环境治理基本法，并对农村环境治理的基本原则、协调机制、监管体制等进行原则性规定，对诸如土壤、化肥农药污染防治、禽畜污染、乡镇企业污染扩散及污染转移等全国农村环境治理中的共性问题，以单行法规规章的形式予以规范，以填补农村环境保护立法空白；在地方立法层面，要加强农村环境治理地方立法，我国地域的广阔性及农村环境问题的复杂性决定了农村环境治理决不能搞“一刀切”式的环境立法，各地在进行农村环境治理时，要考虑地方特色，制定适合本地实际需要的地方性环境法规。第二，健全农村环境保护执法体系。法律的生命力和权威性在于实施，做好农村环境治理工作，就必须加强农村环境执法。应明确基层政府在农村环境治理中的责任，明确各执法主体的职责，使责任划分清晰化、法治化。政府应转变以往事后处罚为主的消极公共服务思想，加强农村环境执法力度，对污染环境的违法现象切实履行起监督管理职能，保持对破坏环境问题的高压处罚势态。同时，加强对环境执法的监督和管理，在杜绝环保执法不作为的同时，对因失职、渎职等行为而导致农村环境污染和农村生态破坏的现象，要追究其责任，并给予相应的行政乃至刑事处罚。第三，赋予农民环境保护的相关权利。解决农村环境问题，政府应树立环境民主理念，承认农民有更好的生活环境的权利和保护环境的义务，应在立法中赋予农民应有的环境知情权、环境监督权、环境诉讼权等，并结合农民的文化素质和农村社会的特点，对其参与环境治理的途径、形式、程序等进行易操作化的处理，以提高农民参与农村环境治理的积极性。通过基层政府环境治理责任的转变和政府主导下的多方参与，农村环境治理必将走向良性的发展道路，最终实现经济、社会和生态的可持续发展。

［1］苏扬，魏际刚.新农村建设中解决农村环境污染问题的对策［J］.经济研究参考，2007，（4）.

［2］肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善［J］.江西社会科学，2011，（6）.

［3］余敏江，黄建洪.生态区域治理中中央与地方府际间协调研究［M］.广州：广东人民出版社，2011.120.

［4］孙晓伟.财政分权、地方政府行为与环境规制失灵［J］.广西社会科学，2012，（8）.

［5］一封基层环保局长的匿名信［N］.中国环境报，2015-04-02（03）.

［6］陶宏志.生态文明视域下的乡镇基层环保机制构建［J］.环境与发展，2014，（11）.

［责任编辑王亚伟］

D912.6

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1671-6701（2016）04-0054-05

2016-06-25

李亮（1975—），男，河南原阳人，中南财经政法大学博士研究生。