深化区域化党建实践 推动基层服务型党组织建设——以“睦邻党建”为例

程光安

深化区域化党建实践推动基层服务型党组织建设
——以“睦邻党建”为例

程光安

（中共上海嘉定区委党校 教研室，上海 嘉定 201800）

区域化党建运行机制与传统单位制党建依靠行政手段垂直式的工作模式不同，主要借助市场化和社会化的方式，通过整合体制内外党建资源等途径，达到推动党建工作科学运行的目的。“睦邻党建”是上海市嘉定区嘉定镇街道区域化党建的一个实践探索，它反映了当前区域化党建还处于探索和完善阶段，需要基层党务工作者从工作理念、工作内容和工作方式以及动力机制等方面进行深入探索，推动区域化党建健康发展。

区域化党建；党组织建设；睦邻党建

区域化党建是近年来党的基层组织加强自身建设的新探索和新实践，其目标任务、结构功能、工作方式方法等方面与传统党建有着完全不同的新特点和新要求。从实践的效果来看，在基层党组织和党员的共同努力下，目前区域化党建在全国各地已形成了许多各具地域特色的实践模式和实践案例。但由于区域化党建作为党的建设的一个崭新课题，基层党建工作者对其内在的规律和运行机制还处在探索和不断完善过程中。厘清区域化党建运行机制形成的客观环境、特点要求以及各要素之间的相互关系，既是当前基层党的建设内在规律的实践要求，又是决定区域化党建成功与否的关键与核心，是促进区域化党建运行机制进一步完善的基础性工作。

一、区域化党建的历史使命

区域化党建具有其内在的特殊运行机制和发展规律，准确把握区域化党建产生的时代背景、目标任务，是推动新型基层服务型党组织建设的前提。

1.区域化党建是应对时代主题变换的必然选择。近年来我国的改革开放事业深入发展，改革开放“是一次非常特殊的体制内的改革”，是自“中国现代化运动的第三次大转折”。这次大转折“实现了从单纯政治方式推动经济发展到加强经济手段推动经济发展的根本性转变”［1］。正是因为这是一次根本性的转变，所以才使30多年来我国现代化快速发展有了动力之源。然而“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［2］。正处于现代化进程中的中国，不可避免地会出现矛盾，这就要求作为领导中国改革开放和实现民族复兴大业的中国共产党，必须正视发展中出现的新问题新挑战，加强自身建设，适时调整执政理念、采取相应措施以便科学应对。基层组织是党执政的基础，加强党的基层组织建设是党的建设新的伟大工程重中之重，因此研究党的基层组织建设的新路径、新方法成为近年来创新社会治理背景下党的建设的一个重点课题，区域化党建正是在这样的一个宏观社会背景下逐渐开展起来。

2.区域化党建是党的建设发展的必然要求。随着我国社会急剧转型、社会结构进行重大调整和重组，新的社会阶层和社会组织大量涌现，“随着改革开放的深化和市场经济的发展，我们社会出现了大量的非行政化的‘两新’组织，出现了体制内不断剥离出来的人员，即由‘单位人’转变而来的‘社会人’，出现了大量的以农民工为主的进城务工经商的‘流动人’，出现了不断剥离出来的事务，即后勤、行政管理社会化。这种种趋向，预示着‘社会’从‘国家’这一领域中凸显出来了，成为一个独立的领域摆在政党面前”［3］。传统的城乡二元结构格局逐渐被打破，在“社会人”“流动人”“两新组织”等新名词不断丰富我们的话语体系的背景下，基层党组织建设的空间范围、目标对象以及所依托的党建资源等与传统单位制党建相比发生了很大的改变。社会治理空间变化使党建框架体系呈现社会化特征，社会流动性增强使党建对象管理呈现开放式特征，单位制式党建功能分化使党建资源依托呈现弥散性特征［4］。一言以蔽之，传统单位制的党建模式已难以适应当前创新社会治理对基层党建提出的新要求，区域化党建由此应运而生。

3.区域化党建的工作特征。区域化党建有着与传统单位制党建完全不同的工作方法和特征。具体体现如下：第一，工作范围区域化。工作范围区域化主要是指基层党的建设打破单位界限，以街道、社区等为特定的区域，实行跨单位的党建共建联建。第二，组织机构扁平化。组织机构扁平化是指在特定区域范围内，各类基层党组织以推动社会治理创新，服务群众、维护社会和谐等为目的，党建工作实现由“垂直管理”向“区域整合”转变，由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变。在组织设置上，党组织从封闭、各自为政的单位建党模式，转向开放、有机联系的网络化建党模式［5］。第三，工作方式市场化和社会化。这是基层党建适应市场经济发展的必然选择。随着市场经济的不断完善，传统单位党建单一依赖行政资源的弊端逐渐显现，面对错综复杂的利益诉求和传统执政资源的有限，党组织有必要将包揽一切、决定一切的工作模式转向整合社会资源和采取市场化手段，达到统筹资源、服务群众的目的。

二、嘉定镇区域化党建的实践探索

2004年10月，中共中央组织部召开全国街道社区党的建设工作座谈会，座谈会针对新时期经济社会发展变化出现的新特点，就街道、社区党的建设首次提出构建区域性党建的工作要求。此后，党的十七大和十八大报告就创新基层组织建设，探索区域化党建工作，提升基层党的建设科学化水平进一步做出新规定和新要求。在此背景下，广大基层党务工作者在实践的层面对区域化党建进行积极的探索，先后形成了各具特色的区域化党建模式。上海市嘉定区嘉定镇近年来以中央和上级有关部门的文件精神为指导，传承新时期街道在创新基层党建工作实践中积累的好经验和好做法，积极探索区域化党建在街道层面的实现形式。经过多年的实践摸索，嘉定镇社区（街道）党工委整合了活跃在辖区内群众自发成立的“睦邻点”等活动团队，形成了“街道党工委统揽引领、辖区党组织积极响应、睦邻党建服务中心具体运作”［6］、独具嘉定镇地域特色的党建共建新模式——“睦邻党建”。

1.借助千年古镇文化积淀，凝聚党建共识。思想是行动的先导，一个党建单位（区域）内全体党员和各级各类基层党组织，对区域化党建的指导思想、价值目标、运行规律在思想认识上能否达到一致，是区域化党建工作顺利推进的前提。党的路线方针政策的宣传教育是推行区域化党建的基本要求和主要方法，而借助区域内乡规民约、风土人情等历史文化资源，将独特的人文情愫注入区域化党建往往能起到事半功倍的效果，这也是近年来全国许多基层党组织正在探索的区域化党建工作的突破点。上海市嘉定区嘉定镇是一个有近千年历史的文化古镇，因练祁河流经此地，因而又称练祁市，是个崇文重教、民风淳朴之地，文化底蕴十分丰厚。自2007年以来，辖区内许多社区居民自发组织成立了以守望相助、共筑和谐为目标的“睦邻点”，街道党工委顺势而为，因势利导，对“睦邻点”给予组织的关怀，将党建因素注入和谐社区建设中，明确提出“睦邻和谐，幸福练祁”作为区域化党建的共同价值追求。经过一段时间的学习宣传，这一价值理念已深植于辖区内全体党员和各级党组织工作实践中，成为共谋科学发展，创新基层治理，维护社区和谐的共同奋斗目标。在街道推进区域化党建过程中，这一价值理念起到了引领方向、统一思想、协调行动的巨大作用。

2.建构一体化工作平台。发挥组织作用加强政治引导是被实践证明了的我党的优良传统和工作优势，“区域化党建要求区域内各级各类党组织要从以往依赖行政手段包揽一切、决定一切，转向共建党建区域市场，依赖沟通、协商、协调、服务、交换来整合党建资源和社会资源。特别要避免搞区域化党建就是建组织、设制度、配人员、喊口号的行政化逻辑”［7］。在突破传统单位制党建格局下严格的组织架构和搭建必要工作平台的二难选择之间，考验的是广大基层党员和党组织的创新智慧。“睦邻党建”的实践者遵循“弹性灵活、去体制化”的工作理念，于2013年3月成立嘉定镇街道“睦邻党建”服务中心，这是上海市首家从事区域化党建工作并实行实体化运作的社会组织，与传统体制内的政治组织不同，睦邻党建服务中心贯彻组织集约化、运作项目化、和服务共享化的原则，将辖区内十多个社区和九十多个驻区单位的党建工作进行统一规划，设立社区睦邻党建服务站，统一负责联系辖区各类驻区党组织，将辖区内近百家有基层党组织的单位按照性质划分到机关团体国企、城市管理、金融行业、非公企业、驻地学校、民生服务、社会组织、文化体育等八个服务部。“一站八部”的工作架构，突破了传统单位制党建行政化倾向严重、区域化党建长效动力不足的瓶颈，使原本在体制外碎片化的党建共建单位得以有效整合，突破了以往街道“单线联系”辖区单位的局限性，为真正实现区域内党建资源共享和有效整合搭建了可操作性的平台。2015 年3月，在“一站八部”工作体系取得一定成效的基础上，嘉定镇街道成立社区党建服务中心，总体引领“睦邻党建”工作，与睦邻党建服务中心、社区志愿服务中心、青年中心合署形成“1+3”运作模式，在实践上对区域化党建既要继承传统单位制党建优势，又要突破体制限制、加强制度创新的要求进行了大胆尝试和探索。

3.构建协商共管的工作协调机制。第一，构建一体化的党员共管机制。突破行业和部门边界，对街道内全体党员实行社区报到制度，即党员到居住地党组织报到，参与社区相关活动，要求所有在职党员主动到居住地的社区党组织处联系报到，亮明党员身份，在居委会、业委会换届选举等社区重大问题中，发挥骨干带头和示范表率作用，社区党组织将在职党员的社区表现情况反馈至其所在单位党组织。社区报到制度为统筹区域内在职党员服务群众、发挥先锋模范作用搭建平台，将党员教育管理工作化零为整，实现了规范化和制度化。第二，构建平等参与的协商机制。作为实体化运作的社会组织“睦邻党建”服务中心实行理事会负责制，通过民主选举将辖区党政机关、国有企业、高校、非公企业、新社会组织等重点单位党组织吸纳到理事会中，作为最高议事和决策机构，理事会对区域发展方向、党建重点工作、协商合作项目以及党建服务中心自身建设等内容进行研究讨论。各成员单位平等相待，单位之间不分级别高低、不论隶属关系、不谈行业界别，在协商、议事中权利一致，地位平等，努力实现“发展共商、资源共享、辖区共治”。第三，构建项目化社会化的运作机制。街道借助睦邻党建这一区域化党建平台，每年都要推出一批党群建设、经济发展、民生改善、环境治理、综合治理联防、文明共创等社会管理与服务项目，每个项目都在充分征求成员单位党组织和党员意见建议的基础上，自下而上形成公益项目初期开发清单，街道党工委再将党建项目的具体操作部分打包给政府，由政府出资、街道具体管理。各成员单位结合自身优势认领项目，负责该项目的主要牵头单位和实施单位。项目化的运作方式为成员单位党组织和党员找准了服务群众的结合点、发力点，激发了各单位参与党建联建和社区治理的积极性，实现了党的服务工作日常化和专业化，体现了协调与服务的区域化党建本质特征。

三、完善区域化党建运行机制的思考

目前，区域化党建工作在全国各地全面展开，上海市嘉定区嘉定镇的“睦邻党建”模式只是基层党组织探索区域化党建的一个案例，它的实践成效在一定程度上体现了区域化党建近年来的发展。但就总体情况而言，区域化党建在全国各地的实践与中央对基层党建的目标要求之间仍有一定的差距，存在着一些需要完善的环节。如何进一步构建区域化党建运行机制的科学路径，深化区域化党建工作是广大学者和基层党务工作者需要继续探讨的课题，对此，笔者试提如下三点建议：

1.进一步完善区域化党建的动力机制。在区域化党建工作的推进过程中，地方党委积极性一般较高，但部分驻区单位参与的主动性不强，有些甚至不愿参加。一些单位认为区域化党建与本单位的核心业务关联度不大，不论是单位性质还是工作内容，都与驻地区域化党建组织不一致，甚至认为区域化党建是驻地党委和政府整合资源、推动区域中心工作的一种手段，参加区域化党建是帮他人“做嫁衣”。有的驻区单位把区域化党建简单理解为“花点钱、出点血”就够了，因而在实践中采取消极应付的态度。部分驻区单位，对区域化党建的重要性和紧迫性，以及区域化党建的内涵和价值目标的认识还不到位，条块分割的体制瓶颈依然存在，没有树立社区共同体意识。因而，作为推动区域化党建发展主要责任人的地方党委、政府，需要帮助驻区单位充分认识积极参与区域化党建的时代意义，同时整合区域内已有的党建资源，构建区域范围内党员共同学习和交流平台，进一步做实党建联席会议制度。

2.发挥市场化和社会化功能推进区域化党建发展。在区域化党建理念下，基层党组织与群团组织的关系应是平等互助的党建主体，但在推动区域化党建的过程中，许多地方党委仍然习惯于运用传统单位制党建模式下的行政命令。究其原因，一方面是一些党务工作者没有完全摆脱传统工作方式的惯性思维影响，另一方面是对于区域化党建模式下新的工作理念和工作方法的运用还不熟练，没有真正领悟市场化、社会化手段的内涵和运行技巧，在实际工作中表现出工作理念滞后，工作方法单一，工作手段不灵活等现象。有的地方虽然成立了党建社会化组织，但在推行区域化党建项目过程中，社会组织自我管理、自我服务的制度环境并不完善，地方党委对社会组织自我运转的能力不能给予充分信任，不时以行政手段对社会组织进行干预，从而使社会组织的工作在很多方面体现了行政化色彩。因此，为了真正实现区域化党建去行政化的工作理念，地方党委和党务工作者须进一步大胆创新，建立试错容错和纠错矫正机制，激活社会组织和体制外的党建资源，实现区域党建资源的优化重组，提升区域化党建的科学化水平。

3.进一步拓展区域化党建的内容。当前，区域化党建工作内容主要集中在帮扶慰问困难群众、参与交通志愿服务、向贫困地区献爱心的捐赠活动、完成上级党委政府部署的临时性工作等方面。这些工作对于区域化党建虽然不可或缺，但是没有充分体现创新社会治理的新要求，从而使区域化党建的时代价值大打折扣。笔者认为，成熟的区域化党建必须有与其相匹配的活动内容和形式，区域化党建既要继承传统党建工作的优良传统，又要体现创新社会治理的新要求，加强基层党建的时代主题，关注民生、贴近百姓需求。在活动项目的设计上应本着实事求是的思想，寻找驻区各单位和社区之间的最大公约数，突出环境卫生、社区安全、利益维护、法治意识、制度环境等党建共振点，兼顾各类驻区组织和社区居民的个性化需求，为区域化党建注入更多的人文关怀，继续推动区域化党建健康发展。

［1］罗荣渠.现代化新论——世界与中国的现代化进程［M］.北京：商务印书馆，2009.501.

［2］［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等译.上海：上海人民出版社，2008.31.

［3］梁妍慧.区域化党建是党的建设的新课题［J］.理论学刊，2010，（10）.

［4］谢方意.区域化党建:内生逻辑、功效与路径［J］.探索，2011，（4）.

［5］［7］孙林.区域化党建须规避三个误区［N］.学习时报，2015-06-08（02）.

［6］嘉定镇社区（街道）党工委.睦邻党建：区域化党

建共建新模式［J］.上海党史与党建，2015，（1）.

［责任编辑游玉华］

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1671-6701（2016）04-0027-04

2016-06-16

2015年度中共上海市委党校系统一般课题（编号：2015A040）阶段性成果

程光安（1971—），男，安徽合肥人，博士，中共上海市嘉定区委党校教研室教师。