现代行政问责制研究述评

卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西　桂林　541004）

现代行政问责制研究述评

卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

行政问责是当代民主政治体系的重要组成部分，是保护公民权利的有效手段。国外学者对行政问责制的研究主要侧重于政府责任、问责内容、问责主题、问责方式等方面，其特征是对行政问责制的研究趋向全面化、复合化，趋向于不同政体背景下的问责研究等。而国内学者对行政问责制的研究主要侧重于程序问责、分类问责、综合问责、异体问责等方面，其特征是从多学科的视角注重行政问责制的理论基础及政府责任的主要内容研究，趋向于客观责任与主观责任的结合。诸多学者的研究都取得了一定的成果，有助于进一步升华行政问责制理论研究，进而推动行政问责制改革的不断深入和完善。

行政问责；行政责任；异体问责；同体问责；研究述评

行政问责是一种新的治理方式，是公共管理的基石，是实现责任政府的重要保障。随着学者们对行政问责制研究进程的加快，笔者也对目前国内外关于行政问责制的研究进行了较为系统的梳理总结，以期对建设责任型政府与服务型政府有所裨益。

一、国外行政问责研究综述

行政问责制中的“问责”一词最早出现在西方国家，当时的问责仅仅局限于行政系统内部，并不算是真正意义上的问责。其实，古希腊雅典时期和古罗马共和国时期的智者们早就对如何防止权力的滥用进行了比较深入的研究。文艺复兴以后，西方一些著名的思想家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等进一步探讨了如何进行权力制约、如何问责等问题。资本主义产生以后，公民的权利意识不断增强，问责成为保护公民权利的有效手段，成为当代民主政治体系的重要组成部分。随着社会的进步，理论不断发展，法治不断完善，行政问责制也得到了一定程度的发展。

（一）政府责任研究

西方学者普遍认为，民主政治的核心问题和重要价值就是“责任”。罗伯特·格瑞指出，责任在西方政治哲学和民主政治体制中具有中心地位〔1〕。在詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔看来，责任是民主制度的最基本的问题〔2〕。

邓正来在他的《布莱克维尔政治学百科全书》中对“责任”的含义进行了解释，在政治领域，责任就是与某个特定的机构或者特定的职位相联系的职责，它要求公职人员在担任一定职务的同时必须承担一定的工作，履行一定的职能〔3〕。英国学者A.H.Birch认为，“责任”有三层含义：其一，指满足社会公共需求和公共利益的公共行政体制；其二，指义务和道德责任；其三，指政府的整体责任〔4〕。B.盖伊·彼得斯提出，“责任”不仅包含道德责任，还包含民主责任、管理责任，责任要求公职人员不仅要对外部机构负责任，还必须遵守一般法律，遵守特定的法律，遵守行政系统内部的各种行为规则〔5〕。

“责任”这一概念与职责、透明、负责、义务等相近，政府责任则是政府的义务、法律责任、回应性的整体概念。如果政府机关及其公职人员不履行其职能，不履行义务，就必须承担相应的责任。政府只有正确履行其社会义务和职责，才是民主政府、责任政府。斯塔林认为，衡量政府责任的完善程度，主要看政府是否具备了六个因素，即回应性、公正性、诚实性、效率、法定程序、承担主体〔6〕。

西方学者还对政府责任进行了分类研究。罗伯特·本恩将政府责任分为财政责任、公平责任和绩效责任〔7〕。罗姆瑞克认为，政府及其工作人员应该承担的责任有官僚责任、法律责任、政治责任、职业责任等四种〔8〕。龙通、罗斯把责任分为政治责任、管理责任、顾客责任、职业责任等四种〔9〕。詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔则把政府责任分为财政责任、项目责任、程序责任等三种。

（二）行政问责制内涵研究

欧文·E.休斯在其著作《公共管理导论》中提出，责任机制就其本质而言，是一种民主制度。行政问责制的最基本含义，就是政府的任何行动都是代表公民所进行的行动，而且要对公民汇报和承担责任〔10〕。也就是说，在政府与公民之间形成了一种责任机制。问责制要求政府机关及其公职人员必须对其行为负责。

世界银行专家认为，行政问责是一个前瞻性的话题，要求公职人员对其公共行政决策、公共行政行为及结果负责，并接受失责的惩罚〔11〕。

珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特认为，问责制包含三个内容，一是政府官员为什么负责，二是政府官员对谁负责，三是政府官员实现责任需要什么手段〔12〕。罗伯特·佩尔则回答了为什么负责、向谁负责、通过什么机制负责等问题。他认为，行政责任与角色责任相关联，不同的职位有不同的角色责任和行政责任，也有不同的负责对象，问责制可以通过绩效评估系统、预算系统、财政审计、选举等机制实施〔13〕。

古德诺率先提出了责任理论和责任体系构建两个方面的设想〔14〕。查尔斯·吉尔伯特也从不同的层面和途径上，构建了行政责任机制的模型〔15〕。罗斯（S.Ross）和休斯（Owen Hughes）在行政问责制的逻辑方面作了较大的贡献。1985年，杰·M.谢菲尔茨在他的著作《公共行政实用词典》中，对行政问责的含义进行了阐释，认为行政问责制就是“根据民主、道德的基本概念和特别法律的要求，行政官员被要求对其行政责任给予回应”〔16〕。RobertD·Behn在前人研究的基础上作了进一步完善，他认为行政问责实际上是一种单一直线的关系，问责的主要原因在于政策制定者对自身制定的政策负有监督责任，同时由于自身的职位关系也在一定的程度上受选民的监督〔17〕。

（三）行政问责制的主题研究

国外学者重点关注的是“谁对谁问责”和“对什么问责”两大研究主题。根据“谁对谁问责”这一主题，有的学者将问责划分为专业问责、等级问责、法律问责、政治问责四种类型。根据“对什么问责”这一主题，学者们拓展了奥多纳提出的分类模型，将问责划分为垂直问责和平行问责两种类型，并侧重于财政问责、绩效问责、审计问责等研究〔18〕。罗美泽克在《公共行政与政策国际百科全书》中指出，行政问责主要有四种实现机制，即法律问责、政治问责、管理问责、职业道德问责。

西方学者还形成了两种问责研究取向，即“作为德性的问责”与“作为机制的问责”。前者将问责视为积极性的概念，作为公共行政人员的行为规范和评价标准；后者将问责视为消极性的概念，作为规范公共行政人员的制度安排。

二、国内行政问责研究综述

我国学术界对行政问责制的研究缘起于2003年的非典疫情。目前，我国的行政问责制，无论在理论研究上还是在实践创新上仍处于一个初级阶段，尽管研究成果不是很多，但对推进国家治理能力和治理体系现代化进程依然发挥了重要的作用。国内学者主要围绕以下几方面问题进行了探讨研究。

（一）政府责任研究

张成福认为，政府责任有广义政府责任和狭义政府责任之分，前者是指政府的社会回应，即政府及其公务员要履行法律义务和社会义务；后者范围相对较小，仅指法律责任〔19〕。张成福还认为，政府责任还有主观责任和客观责任之分，前者是指政府公务员内心对责任的感受，后者则是由法律规定的和上级交付的客观应尽的义务〔20〕。张国庆认为，由于政府及其公务员是代表公民行使公权力，因此，政府责任就是政府及其公务员对公民、对法律法规所承担的责任〔21〕。毛寿龙认为，政府责任包括道义方面的责任、政治方面的责任、民主方面的责任、法律方面的责任等四个层面。蔡放波指出，政府责任可以从宪法责任、政治责任、行政法律责任、行政道德责任等四个方面考察〔22〕。张贤明认为，现代政府应当承担政治责任，也就是说，政府及其公务员有责任制定和执行符合民意的公共政策，如果没有履行好这些职责，应受到谴责和一定的制裁〔23〕。

在政府责任实现机制方面，陈国权认为，要加强立法机构追究，完善司法机关追究，健全行政机关追究，建立行政救济追究等，防止政府及其公务员逃避责任〔24〕。张康之认为，信念先于责任，信念是责任的支柱，因此，要高度重视新的伦理关系、价值观念和道德意志，通过构建行政伦理，推动责任政府建设〔25〕。杨开锋、吴剑平认为，要以法律形式规范政府责任，加强政府责任立法，应制定统一的《政府责任法》〔26〕。

（二）行政问责内涵研究

关于行政问责含义的研究，根据周亚越的观点，行政问责指的是特定的问责主体针对各级政府及其公务人员所在职位应承担的责任与义务的实际履行情况，要求其承担否定性结果的一种规范。杨雨认为，行政问责即特定主体根据一定的程序对特定的对象未履行或者不当履行法定职能责任的追究。学者薛瑞汉、胡秋妍认为，行政问责就是一种对行政责任的追究，符合民主政治和责任政府的相关要求，是指问责主体按照法定程序，对于行政机关的人员违规操作或者没有正确履行相应义务而必须承担的责任和后果，即通过特定的问责主体对问责对象责任的监督，从而有效地防止政府机关人员权力的滥用〔27〕。张创新、赵蕾认为，行政问责制是一种事后监督制度，主要是对不履行法定义务的政府及其公务员所进行的责任追究〔28〕。

（三）程序问责研究

毛寿龙曾撰文《引咎辞职、问责制与治道变革》，文章提出，程序问责具有重要意义，要高度重视当前中国行政问责制中程序制度建设。杨叶红着重探讨了人大问责的程序问题。纪培荣、刘继森认为，程序的科学性是问责结果公正性的根本保证，要加强问责过程的程序化建设，如责任如何认定、问责如何启动、问责结果如何回应等〔29〕。阮爱莺认为，我国目前的问责程序仍然不规范、不完善，如问责启动大多是政府机关，而不是政府机关之外的异体问责主体，尤其是人大问责程序相对缺乏，人大的监督作用没有很好地发挥出来〔30〕。

（四）分类问责研究

张成福把政府责任具体划分为道德责任、政治责任、行政责任、法律责任等，并提出要加强内部控制和外部控制以督促政府正确履行责任。胡润忠则认为，行政问责包括官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责等四种类型。宋涛则着重对等级问责和政治问责进行了比较，分析了两者之间的不同。陈党深入分析了行政问责的内涵和功能、问责实践存在的问题、行政问责的原则、行政问责的完善措施。他认为，异体问责是指政府机关以外的其他国家机关的问责，异体问责主体主要是国家权力机关和国家司法机关。行政问责主体具有广泛性，既包括国家权力机关、国家司法机关和专门的行政监督机关，也包括国家机关之外的公民、政党和团体组织〔31〕。应松年、罗豪才、胡建淼、孙笑侠、马怀德、姜明安等行政法学界的学者，则特别重视运用法律问责来实现对公共权力的控制，并探讨了责任政府与法治政府的关系及问责法律化的途径。

（五）异体问责研究

杨叶红主张，异体问责制就是五大涉宪主体之间的问责制，即人大对政府的问责制，民主党派对执政党的问责制，民主党派对政府的问责制，新闻媒体对执政党和政府的问责制，司法机关对执政党组织和政府的问责制〔32〕。张创新、赵蕾提出，异体问责就是政府之外的国家机关、社会公众、新闻媒体对政府及其公务员的问责，其中最重要的就是要加强人大刚性问责，同时加强政务公开，向公众和社会开放政府信息〔28〕。宋涛认为，必须扩大政府机关以外的问责主体，建立异体问责模式，以增强问责效果，特别是要加强以公民参与为主体的社会问责，以实现良政治理〔33〕。周亚越通过对中国大陆与中国香港、西方国家等地行政问责制的实践调研，深入阐述了行政问责制的基本理论，认为异体问责是政府系统外部对政府系统内部成员的问责，重点是五大涉宪主体之间的问责制，提出实现异体问责的重要环节就是要权力公开、信息公开，建立一个阳光、透明的政府〔34〕。王青认为，同体问责和异体问责的双重结合，是行政问责制的发展方向，特别是在我国，异体问责效果更好、更具公信力〔35〕。

（六）综合问责研究

汪玉凯高度关注中国的现实，认为完善行政问责制，必须重新审视权与法的关系、权与民的关系、权与责的关系，消除权大于法、对上负责、漠视民众、漠视责任等障碍〔36〕。顾亮、严家亮认为，行政问责就是公众对公共行政行为的质疑，它不仅要求对犯错违法的行政行为问责，而且对能力不足、推诿扯皮等行政不作为也要问责〔37〕。黄健荣认为，要加强问责制度创新，明确官员的权力和责任，规定履职的条件和方式，规范责任追究主体和追究方式，建立问责奖惩机制。张贤明认为，行政问责制改革，应重点考虑问责的事由、问责的主体、问责的程序等环节。周亚越认为，完善行政问责制，应规范问责主体及其权力，明确问责客体及其职责，界定问责事由情形，厘清责任种类内容，完善问责程序。

三、国内外行政问责制研究述评

总的说来，国外学者对问责制的研究侧重于从宏观的角度描述并解释问题，而鲜有从微观的角度研究具体的政策建议。在研究方法上，国外学者侧重于定性研究方法和案例研究方法，侧重于描述和解释问责期望的特点、变化和产生的结果，而很少研究这些期望与行为选择之间的相互关系，较少采用定量的统计分析和实验设计〔18〕。当前，国内行政问责制研究则主要是从内涵、范围、特点、意义、存在的问题及体系构建等方面进行分析的，并取得了一定的成果。

（一）国外学者对行政问责制研究的发展趋向

一是对行政问责制的研究趋向全面化、复合化。由于行政问责制是一套完整的责任体系和责任链条，因此，国外学者往往从政治学、行政学、管理学、法学等不同学科角度出发，对现代政府的各种责任进行系统研究和综合分析。如罗姆泽克和杜布尼克专门对公共责任进行综合研究，提出公共责任包含官僚责任、法律责任、专业责任、政治责任等，认为官僚责任主要表现在规则、组织、监督等方面，法律责任主要表现为遵守政策、遵守行政程序、经济监督等方面，专业责任主要表现为尊重专家的意见，发挥专家的专业技术水平，政治责任主要表现为对谁负责的问题。二是对行政问责制的研究趋向于不同政体背景下的问责研究。国外学者认为内阁制和总统制是西方国家最主要的两种政体，这两种政体下的行政问责制有一定的共性，但也存在一定的差别，因此，国外学者拓展了行政问责制的研究范围，对不同西方国家的具体的行政问责制进行了细致的研究。如欧文·休斯专门比较了英国内阁制下的行政问责制与美国总统制下的行政问责制的区别，认为英国强调部长负责制，同时部长必须向议会和全体国民负责；而美国则强调联邦官僚机构向总统负责并同时向公民负责，国会直接向公民负责，这导致美国的问责制比英国的问责制更为复杂。三是对行政问责制的研究趋向于客观责任与主观责任的结合。国外学者问责制研究的重要特点，就是将政府责任划分为客观责任和主观责任，并将客观责任与主观责任综合起来进行研究。如现代行政学者库珀认为，政府的客观责任表现为对公民负责、对法律负责、对上级负责和对下级负责等，而主观责任则包括个人伦理准则、政治团体价值、专业守则、政治良知等。四是对行政问责制的研究趋向于多学科视角综合研究。传统的行政问责制研究比较单一，容易造成片面性，要么过分强调行政效率而忽视行政正义，要么关注公正性而忽视公共行政的效率价值。因此，罗森布鲁姆认为，应该从管理视角、政治视角和法律视角等不同角度进行研究，将不同研究途径的价值、结构、程序、技术方法等进行整合，这样才能保证研究结果的科学性〔38〕。

（二）国内学者对行政问责制研究的特征与不足

一是深入研究了行政问责制的理论基础。如王成栋认为，行政问责制的理论基础在于人民主权理论、法治理论、积极政府理论等。二是深入研究了政府责任的内容，尤其对政府的政治责任、行政责任、法律责任等进行了深入探讨。如张成福将是否承担政治责任视为民主政府与专制政府的根本区别。三是从多学科的视角进行行政问责制研究。如黄新伟从政治学、法学、伦理学、经济学、公共行政学等学科视角对行政问责制进行了专门研究，陈建先则从政治学、法学、经济学、社会学、公共管理学等学科视角对行政问责制进行了专门研究，并都取得了一定的成果。

我国行政问责制研究虽然取得了一定的成绩，但仍然存在一些不足。首先，行政问责研究的系统性和深刻性不够，理论研究往往落后于问责实践，虽然有的学者专门探讨了问责制度的内涵与意义，有的学者主要探讨了问责制度的理论基础，有的学者对香港行政问责制进行评析，但都缺乏系统建构研究。其次，研究视角单一，对同体问责研究多，对异体问责研究少。再次，研究路径上，本土化研究不足，研究视野不够开阔。最后，在研究方法上，大多从微观的角度、从公共管理学的视角去探究行政问责制度存在的问题，而较少从宏观的、跨学科的视角构建多元异体问责机制。异体问责比同体问责更符合社会主义民主发展的要求，更能体现民主性、公正性、彻底性，更有效果，更具公信力。因此，构建多元异体问责机制，是实现责任政府的必由之路，是民主政治发展的必然趋势。

总之，国内外行政问责制研究各有千秋，认真梳理和系统总结行政问责制的研究成果，有助于进一步升华行政问责制理论研究，推动行政问责制改革的不断深入、不断完善。

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责任编辑李雯

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E

1009-1203（2016）05-0077-05

2016-07-29

国家社会科学基金项目（13BMZ058）。

卢智增（1973-），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院教授，政治学博士，硕士研究生导师，研究方向为地方治理。