推进山西省设区市立法工作的几点思考

冯锦彩

（中共山西省委党校法学教研部，太原　030006）

推进山西省设区市立法工作的几点思考

冯锦彩

（中共山西省委党校法学教研部，太原030006）

加强我省设区市的立法建设，是保证我省各项改革措施在法治轨道上运行的有力保障，同时也有利于充分发挥地方自主管理的积极性，提升地方工作的法制化水平。在推进地方立法进程中，必须明确立法权限，确保立法方向；严格统筹规划，保障立法质量；遏制“立法冲动”，解决实际问题；加强控权治权，有效监督地方政府；整合立法资源，释放法律合力。唯此，方能为地方经济社会发展保驾护航。

山西省；设区的市；立法法；地方立法权；立法资源

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”同时还强调，要“明确地方立法权限和立法范围，依法赋予设区的市地方立法权。”2015年3月，十二届全国人大三次会议通过关于修改《立法法》的决定、赋予设区的市行使部分立法权之后，我省忻州、吕梁、晋中、长治、晋城、临汾、运城7个市及时提出申请，欲积极行使地方立法权。省人大法制委和常委会法工委对我省部分设区的市展开调研和评估，及时出台了《关于贯彻立法法有关规定推进我省设区的市立法工作的意见》（以下简称《工作意见》），最终确定运城、晋城两市为我省除太原、大同两市以外，首批行使立法权的设区市。那么，如何认真组织、依法行使好地方立法权，切实发挥地方立法在实现“五大发展”理念方面的作用，为地方经济社会发展保驾护航，将成为一项全新的重要课题。

一、授权与限权：明确立法权限，确保立法方向

笔者在调研中了解到，立法权突然降临地方，不少人只看到“放权”的一面，看不到《立法法》采用了“扩容”与“限权”并举的规定方式。还有个别人对地方立法权授予的初衷不太了解，认为地方立法将赋予地方政府更大的权力。这些不准确、不全面的认识，将对地方立法工作的顺利开展产生不利影响，需要进一步将思想和行动统一到《立法法》的精神上来。

（一）积极稳妥扩权，严格条件授权

2015年《立法法》修改的一个亮点，就是对该法颁布15年来所规定的只有省会城市和“较大的市”才享有的地方立法权，扩大至我国所有的282个设区的市，规定设区的市在“不抵触上位法”的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。这一规定是我国完善立法体制的重大举措，是立法权的扩容，是立法主体多元化的发展，势必对实现科学立法、民主立法产生重要影响。结合我省的具体情况，贯彻好这一规定就意味着过去只有太原和大同两市才享有的地方立法权，现在要扩大到所有设区的市，需要省人大依法开展好立法权的授予工作。今后尚未获得授权的设区市要高度重视申请工作，健全立法机构，充实立法力量，培训立法知识，调研立法需求，储备立法项目。省人大要按照“积极稳妥、循序渐进、统筹考虑”的原则，在《工作意见》的大框架下，进一步处理好市情与省情、申请与评估、首批示范与后续带动的关系，根据立法机构、立法力量、立法意愿、立法需求以及所辖市的人口数量、地域面积、经济发展所面临的矛盾等因素统筹谋划，严把申请和评估环节，本着“宁缺毋滥”的原则，成熟一批，授权一批，督促一批，力争在最短的时间内，使我省所有设区的市都能获准行使立法权。

（二）正确认识限权，明确后续规定

2015年《立法法》修改的另一个亮点是“限权”，即对诸如我省太原、大同这些原来就具有立法权城市的立法权限进行了限定，规定“已经制定的地方性法规，涉及本条（第72条第2款）规定事项范围以外的，继续有效”；“已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围（第82条第3款）以外的，继续有效”。也就是说，太原、大同这两个过去有立法权的城市，以往制定的超越了“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三方面的地方性法规和地方政府规章可以继续有效，但今后的立法只能在这三个方面的限定事项范围之内进行。对这种由过去的无边界到现在的有边界、既是明确又是限制的规定，笔者在调研中发现不仅是其他市，就是太原、大同两市的立法机关中，不少工作人员也是不了解的；即使是在有所了解的人当中，也有不少人表现出了不理解、不适应，觉得这是一种权力的收缩。对这样的规定和认识，我省有关部门要高度重视，加大宣传、执行力度。一方面要强调这是国家为避免重复立法、维护法制统一的顶层设计，需要相关市将思想认识统一到《立法法》精神上来，认清新的立法权限；另一方面要对太原、大同两市那些已经制定的超范围的地方性法规和地方政府规章今后面临修改、废止时如何操作进行深入研究和向上级请示，作出相应的后续规定，以使这两市能依法依规行使立法权。

（三）正确认识立法初衷，确保地方立法方向

调研中了解到，修改后的《立法法》赋予设区市立法权后，个别人错误地认为，地方立法将赋予地方政府更大的权力。这种认识和理解误读了《立法法》修改的初衷，需要重点加强教育和引导。加强地方立法是为了限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力，杜绝以印发红头文件自设行政权力，从而使地方政府的行政行为更加谨慎和规矩。要让所有国家公职人员，特别是地方政府决策层都读懂这一立法初衷，从一开始就打消掉利用地方立法谋求政府扩权和部门争利的念想，让地方立法特别是行政立法朝着正确的方向发展。

二、统筹规划：为提高地方立法质量提供保障

调研中以下三方面问题人们反映最多：第一，有些人觉得，这次赋予设区市立法权后，设区市制定的法规依然要由省人大常委会批准，从主体地位看似乎也只能算是半个立法权，应当理解为是省人大立法权的延伸，或直接应理解为是省人大的立法权比较合适；第二，有人担心，设区市的立法主要是做好法规草案的一、二审工作，如果11个市同时呈报若干数量的法规草案，省人大要在四个月内完成第三审的相关工作，时间是否够用？第三，还有的人提出，将来设区市呈报的法规如果在备案审查时就被撤销，将如何区分省人大与市人大的责任？凡此种种疑问、担心、困惑，背后隐含的是对地方立法能力、立法质量的担忧和期盼。笔者认为，《立法法》作出的修改正是对地方立法主体扩张后可能带来的立法失范的一种预控。《立法法》是落实“依法治国”的国之重器，扩充立法主体之后，保证立法主体的权责一致至关重要，这就需要省人大加强顶层设计，从以下方面为提高地方立法质量提供保障。

（一）调整省人大内部机构设置和审查重点

省人大为适应后续明显增加的工作量，原来只针对太原、大同两市报批法规而设置的审查监督机制需要进一步完善，原有的机构和人员也需要充实和加强。省人大对地方性法规的审查重点不仅应包括“是否与宪法和上位法相抵触”，还应当重点审查是否存在“重复立法、盲目立法、浪费立法资源”的情况和是否存在“地方（部门）保护主义”和“立法不作为”、“立法滥作为”的倾向等内容。

（二）充实地方立法力量，加强对地方立法的业务指导

《工作意见》对我省设区的市人大、人大常委会、政府和相关部门设立专门立法机构和配备立法工作人员提出了明确要求，下一步工作重点要放在为保证立法质量而提高各市的立法能力和条件上。这其中，“人”的因素是第一位的。省人大应当就培养地方立法高层次人才工作作出专门部署，适时组织召开我省地方立法高层次人才培养座谈会，尽快制定配套的立法指导和提高地方立法能力的规定，协助做好人员编制、力量调配工作；加大财政支持力度，把对地方立法人员的业务培训、咨询和指导作为一项常规工作来抓。各市也要想方设法配足、配强立法力量，可采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才、购买社会服务、进一步优化地方人大代表结构、充实完善地方立法咨询专家库和立法研究咨询基地等方式，积极与省内外高校、研究机构建立立法协作关系，整合当地乃至省内、国内法学领域和城建、环保、城市管理、文物保护等领域的专业人才资源，为地方立法工作提供有力的智力支持。

（三）尽快修订《山西省地方立法条例》

从统筹全省立法工作的高度，省人大需尽快修订《山西省地方立法条例》，规范地方立法的内容和程序。一方面从内容上保证地方立法的合规性，突出地方性与创新性，防止越权立法、重复立法、抄袭立法等浪费立法资源的现象发生；另一方面从程序上进一步细化和规范立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案审查以及评估、清理、撤销、废止等各个环节的制度，建立统一的立法技术规范，促进地方立法质量和水平不断提高。

三、遏制“立法冲动”：立足解决当地实际问题

地方立法主体扩大后，不少人对泛立法倾向、立法繁琐细密、立法重复、立法冲突、地方特色不足等问题非常关心。尤其担忧在地方保护主义等因素作用下，一旦城市之间经济利益分化甚至互有冲突，地方立法权就易成为最具正当性的地方利益保护手段，造成“地方政府经济圈”格局，产生严重的效率损失。因此，具有立法权的设区市必须“蹄疾步稳”，既要避免“立法不作为”，更要避免“立法滥作为”，坚决杜绝“立法万能主义”和“激情立法”，着力克服立法中“重公权、轻私权，重管理、轻服务，重处罚、轻教育”的倾向，避免为立法而立法、盲目立法。为此，应当从以下几方面健全地方立法工作机制。

（一）引导地方优选立法项目

省人大应当引导设区的市围绕实现“十三五”时期经济社会发展目标遇到的突出问题立法，树立“针对问题立法，立法解决问题”、“注重管用有效，突出地方特色”、“大胆改革探索，抓好先行先试”的理念，在提高立法质量上下工夫。一要准，要找准问题；二要实，要能解决问题，真正管用有效；三要细，要细化措施，提高可操作性；四要精，要尽量做到一事一法，提升专业性和规范性，让立法经得起时间检验。从省内外立法经验来看，各市在立法初期可以在城乡规划管理、大气污染防治、生态环境综合治理、节能减排、城市水系建设与管理、文物建筑和非遗保护、风景名胜区管理、城市管理行政执法、市容和环境卫生、户外广告设置、城市园林绿化管理、违法占地违法建设查处等亟需解决的方面开展立法工作。

（二）加强地方立法工作的计划性

设区市的人大常委会法工委应当就所属地方立法范围内的事项进行广泛调研和梳理，有上位法规范的，就依上位法；没有上位法规范的，就应着手根据立法议案主体的提请安排立法。需要分清轻重缓急，以制定立法五年规划和年度立法计划为抓手，变被动“等米下锅”为主动“点菜上桌”，突出立法的针对性、计划性和前瞻性，逐步填补立法空白。地方立法规划应当纳入地方国民经济与社会发展规划，由市人大常委会法工委研究拟定，主任会议审议或者同意，经市人大常委会审议通过后实施。

（三）坚持人大主导立法和开门立法

为防止在地方立法中由行政部门垄断起草、主导话语，使扩大地方立法权异化为政府“红头文件”的合法化，必须强化设区市人大对立法的主导作用，避免立法的“政府主导”和“部门本位”现象发生。地方性法规草案的起草，应尽量由市人大常委会法工委组织进行，必要时可委托第三方起草。立法时要强化立法前评估，加强立法论证，全面落实民主立法相关规定，健全设区市人大和社会公众的沟通机制，开展有效的立法协商，畅通民众参与立法途径，遏制地方立法被行政权操纵后形成的政绩式立法、景观立法、重复立法，切实将深入推进科学立法、民主立法落到实处。

四、控权与治权：加强对地方政府立法的有效监督

2015年修改的《立法法》还对地方政府制定规章的权限、规范性文件备案的审查机制进行了规范。调研中绝大多数人也都认为，修改后的新《立法法》有望遏制政府的“任性”，成为限制和规范地方政府权力的重要法律依据。具有立法权的设区市人大，要依法行使好对同级政府规章的强制审查和对“红头文件”的主动审查权力，将地方政府的权力严格控制在“法律制度的笼子里”，为进一步加快法治政府建设、实现山西振兴崛起发挥应有的作用。

（一）严格“控权”，依法行使强制审查权

修改后的《立法法》对于地方政府设立规章，从前提、权限、依据、期限四个方面进行了史上最严厉的限定。一是将地方政府制定规章的前提，严格限定在对地方性法规缺失状态的补位上；二是将以前只要与上位法不冲突的“无限授权式”，变为严格控制在城乡建设与管理等三类事项范围内；三是设立规章必须有明确的上位法“依据”；四是强制性地设定了规章的合法期限仅为两年，两年期满“应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”。这些规定以严格控制有效期的方式实际上赋予了人大对地方政府规章的强制审查权，目的就是为了杜绝过去表面看是“无限期授权”，实则是无限扩大了的立法授权行为。在“定时器”的强制下，时间一到，设区市人大就要及时依法行使对同级政府规章重新审查的权力，能够上升为地方性法规的就升级，不能升级的就应当自然废止，从而监督地方政府依法行政。

（二）强化“治权”，依法行使主动审查权

规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。修改后的《立法法》明显加强了备案审查力度，赋予了人大对地方政府规范性文件的主动审查权。政府出台的规范性文件（红头文件）不是立法行为，原本不属《立法法》的调整范围，但修改后的《立法法》第99条增加了人大“有关的专门委员会和常务委员会工作机构，可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定。这一规定链接了《各级人大常委会监督法》的相关规定，将“红头文件”上升到规章的监控等级，目的就是为了强化人大的立法主导地位，强化对政府规范性文件的监督和规制，发挥好人大在治理政府行使权力“任性”方面的作用。具有立法权的设区市人大要依法行使好这一主动审查权力，将其限定在必须于法有据和不能设定减损公民权利和增加公民义务的“笼子”内，从源头上预防行政主导立法、部门利益法制化等弊病，实现依法治权。

（三）做好“立、改、废、释”，保证法制统一

设区市具有立法权之后，需要从一开始就重视协调好“立、改、废、释”的关系，坚持“立法先行”和“立改废释并举”，尤其是在“十三五”这个全面建成小康社会的决胜阶段，为贯彻落实好党的十八届五中全会提出的“五大发展”理念和省委、省政府的战略部署，对法规、规章的修订、废止、解释就显得更为重要。要使具有立法权的设区市充分认识到，制定法规规章不是立法的全部，修订、废止、解释法规规章也是立法工作的重要组成部分，废止一部与改革发展不相适应的法规规章，其意义不亚于出台一部新的法规规章。为此，需要具有立法权的市一方面要不断对既有的地方性法规进行全面清理，及时给予修订、废止和解释，维护国家法制统一；另一方面还要督促同级政府和有关部门对政府规章和规范性文件进行全面清理，及时提出修改、废止和解释的初步意见与建议，充分发挥好监督作用。

五、立法协作：整合立法资源，释放法律合力

在“十三五”时期乃至今后更长的时期内，我省11个设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面还面临着许多共同的立法难题，特别是处在相邻区域的市在共性立法项目上需要合力解决。如作为能源大省，环境污染需要各地共同治理；作为文物大省，需要对数量多、分布广的历史文化遗产共同保护利用；我省“城中村”、“棚户区”、“采煤沉陷区”的改造治理工作在各地普遍存在，亟需摆脱各自为政的局面，实现经验共享与规则统一，等等。这些问题都呼唤各设区市的依法治理能力的提高。整合立法资源，加强立法协作就显得十分必要和重要。为此，省人大可以从以下三方面鼓励和加强省内外市与市之间的立法协作。

（一）立法资源互补，规则统一

要加强此次首先授权的设区市与以后批次授权的市之间的立法协调引导工作，做到先后的立法在相邻共生区域不应因先后、早晚而产生冲突、抵触甚至矛盾，促进区域经济一体化发展，提升区域核心竞争力。

（二）立法工作合作，经验共享

要加强已获得立法权的市与尚未获得立法权的市之间、其他设区市与太原、大同两个立法经验较为成熟的市之间的合作与协作，缩小新旧授权、前后授权的市在立法力量和经验上的差异，为处理本市或带有跨区域性特点的经济社会发展、公共事务管理等事项搭建经验分享和互援互助的平台，共同扫除改革和发展中的制度障碍。

（三）省外横向协作，互促互进

在全面深化我省与周边区域合作过程中，为促进区域协调发展，鼓励相关市的立法工作在面对跨省的区域性立法课题时，可以通过“立法协作”的方式对跨省市的事务进行立法资源整合，横向协作，互促互进，释放法律合力，共同实现省际交界地区经济社会的协作发展。

综上所述，从我省行政区划的设置和改革发展的实践来看，设区的市是我省经济发展和改革创新最具活力的区域，也是我省先行先试、突破体制机制障碍等一系列探索的排头兵。加强我省设区的市的立法建设，有利于充分发挥地方自主管理的积极性，提升地方工作的法制化水平；是促进地方治理能力现代化的重要途径，也是保证我省各项改革措施在法治轨道上推进的有力保障。

责任编辑李雯

D901

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1009-1203（2016）05-0073-04

2016-08-25

冯锦彩（1975-），女，河北石家庄人，中共山西省委党校法学教研部副主任，教授，研究方向为经济法。