建设海洋强国战略背景下中国海警体制改革的思考

李培志

(武警学院 研究生部，河北 廊坊　065000)



建设海洋强国战略背景下中国海警体制改革的思考

李培志

(武警学院 研究生部，河北 廊坊065000)

深化中国海警体制改革是实施海洋强国战略、加强我国海洋监管、提高海上维权执法效能、构建我国海上安全战略体系的必由之路。中国海警正在整合之中，尚未建立完善的法律、装备、教育培训、合作交流等体系和机制。今后应强力推进实施整合、继续深化体制改革，建立现代海岸警卫制度。

中国海警；海岸警卫队；海上执法；海洋强国

2012年11月，党的十八大提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的国家战略目标后，翌年2月召开的十八届二中全会上通过的《国务院机构改革和职能转变方案》决定组建中国海警局。中国海警局的组建成为贯彻我国建设海洋强国战略、实现中华民族伟大复兴的重要举措。参照国际社会普遍做法，根据我国国家战略以及经济社会发展的需要，建设有中国特色的海岸警卫体制，建立一支高效精干的海上维权执法队伍是当前中国海警建设与发展的重点问题。

一、我国海警体制改革的时代背景

(一)传承弘扬中国传统文化、建设海洋强国、实现“中国梦”的重要举措

“中国梦”的目标就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福，建设强大的社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴[1]，使中华民族在经济、政治、文化、国防等方面恢复汉、唐等历史时期在世界上的领先地位和影响力。农耕文明是中华传统文化的主体部分，但中华传统文化体系中从来不缺乏海洋文明要素。上古时期，发源于渤海之滨、航运发达、擅长商业和手工业、富有扩张和进取精神等海洋文化要素的东夷族融入殷商文化并随着商王朝的征服活动融入中华文化体系。[2]正是这些丰富的海洋文化元素促使秦汉以后的封建王朝屡屡出现走出国门的冲动，在中国这样一个长期以农业为经济基础的相对封闭的沿海国家，产生了源远流长的海上丝绸之路。这条海上丝绸之路与陆地丝绸之路遥相呼应，沟通中外经济文化交流，推动着唐宋以后中国封建王朝达到发展的巅峰，也使中国成为世界文明的领跑者。历史上中华民族的繁荣昌盛，离不开对外贸易和科技，离不开海洋，新时期中华民族的伟大复兴同样离不开海洋。中共十八大提出的建设海洋强国、实现中华民族伟大复兴的战略发展目标，以及随后实施的“一带一路”战略构想，开启了我国开发和利用海洋的新纪元。中国必须摒弃清代以来妄自尊大、闭关自守的狭隘的民族意识和世界观，恢复我国传统海洋文明中开放包容和开拓进取的精神，积极走向海洋、走向世界，平等互利、共同发展。

(二)我国海上安全战略发展的现实需要

从目前我国所面临的国际环境看，威胁我国和平与发展以及国家安全的，既有潜在的军事、政治威胁，也有非传统安全因素。首先，我国已与周边绝大多数国家签订陆地边界条约，但至今没有同任何一个周边国家划定海上边界，与周边海洋邻国仍存在海洋领土和权益的矛盾和纠纷。进入21世纪，美国外交方略的最重要的使命之一是在外交、经济、战略和其他方面锁定于亚太地区[3]，实施“重返亚太”国家战略。面对中国的复兴，积极拉拢日本等国家，建立或强化多种军事、政治合作机制，形成了对中国的包围圈，严重威胁中国的海洋战略。[4]近期，在美国的挑唆支持下，周边邻国在南海仲裁案、钓鱼岛问题、黄岩岛等岛礁问题和南海航行等问题上不断挑起事端。随着我国海洋强国战略的实施，综合实力的迅速提升，这种威胁越来越显著，很可能介入我国与周边国家的海上争端、海洋划界等海上事件。另外，近年来，海上安全事故、跨国犯罪、海盗、海上自然灾害等海上非传统安全问题也严重威胁着我国经济发展以及国家安全。

数十年来，为刻意营造经济发展所需要的和平稳定环境，我国在外交上实行韬光养晦政策，导致海洋领土和权益不断受到周边国家的蚕食，这与我国实力不强，海上武装力量不强有直接关系。[5]单纯依靠外交辞令是不可能维护国家海洋权益的。未来我国与周边邻国的海洋领土和权益的争端不可避免，在局部地区和一定时期，矛盾和冲突甚至可能会激化，极有可能引发武装冲突或者战争。要想在海洋领土和权益问题上占据主动，维护应有的权益，在强大的综合国力作保障的同时，既要实施强硬而又灵活的外交策略，建设强大的海军做后盾，还要建设一支装备精良，战斗力强，业务熟练，勇于、善于、擅于海上争端现场前台斗争的海警队伍。

(三)提高海上执法队伍效能、提高海洋管理水平的必由之路

近年来，我国海洋管理和开发面临严峻形势，海洋领土完整、海洋权益得不到有效维护。掠夺性利用渔业资源使得部分渔业种类资源枯竭，渔业生物资源面临毁灭性灾难，海洋污染严重，环境恶化。上述问题的出现既与30多年来我国经济发展和人口快速增长，工业化、城市化的不断推进有关，也与我国海上执法力量不强、海上执法体制建设长期滞后有重要关系。2013年中国海警局组建之前，传统的分散执法模式存在政出多门、条块分割、职能重叠、重复建设、难以形成合力、效能低下等弊端，一定程度上影响了我国经济社会的发展。[6]

(四)我国优化海上执法体制，实现与国际接轨的需要

1982年通过并于1994年生效的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)明确规定了沿海国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架的划分原则及沿海国在本国管辖海域甚至公海的权利，以及处理各类海洋事务的基本原则。[7]各沿海国为了维护本国海洋权益、发展海洋经济，纷纷加强海洋立法，划定并公布本国的管辖海域，改组或者组建专门的海岸警卫队伍，加强了对海洋的保护和管理。《公约》生效之前，由于各沿海国地理位置、海岸线长短、海洋资源状况、海洋经济发展水平、历史文化传统、政治制度等差异较大，各沿海国对于管辖海域的划分、海洋权益的理解也不相同，各国海岸警卫体制也形式多样。近年来，世界各沿海国纷纷实行海岸警卫体制改革，整合或建立海岸警卫队、实行综合统一执法，提高海岸警卫队伍效能成为潮流和趋势。国际社会现已初步形成以维护沿海国海洋权益、促进海洋经济可持续发展、保护海洋资源环境、实施海上执勤执法为主要内容的海岸警卫制度。中国是海洋大国，目前正在进行海上执法体制的重大改革。应参照国际社会的做法，从中国实际出发，不断深化海上执法体制改革，探索出既符合国情，又具有引领示范效应的有中国特色的海岸警卫体制。

二、当前中国海警建设与发展面临的问题

(一)缺乏系统完整的顶层设计，尚未完成整合

中国海警体制改革是在原有体制存在显著弊端、严重影响海上维权执法职能履行、已经影响到国家中长期战略目标实施，社会各界长期呼吁、囿于各种阻力难以推进的背景下，由国家最高决策层强力推进、自上而下实施的机构改革。这次改革以人大决定的形式整合原有四支海上执法队伍，也规定了新组建的中国海警局的基本职责、机构编制，但缺乏系统而具体的顶层设计和实施方案。迄今为止，由于种种原因，中国海警局已经挂牌两年多，仍然没有实现真正的整合，机构、编制、人员、经费调整合并迟迟没有到位，现役军人、警察、公务员、合同制员工四种成分并存，人员的招募、培训、考核、奖惩等管理机制无法统一，不利于部队战斗力形成，影响了海上执法维权效能的发挥。[8]

(二)体制改革不够彻底，未能全部整合现代海岸警卫职能

此次机构改革中，中国海警整合了四支海上队伍的人员和职责，虽优化了海上执法体制，但交通部等部门的海上执法队伍没有整合到中国海警局，并没有实现真正意义上的综合统一执法。中国海警仅履行部分海岸警卫队职能，未能全部整合现代海岸警卫职能。如海上安全是现代海岸警卫制度的重要内容之一，海上事故搜索救助、海上突发事件处置、海难应对、海上交通管理、船舶检验登记、船员资格审验等业务现仍归口交通部救捞局、港监等部门。此次改革充分显示了建立强势海上执法队伍，强力保卫海洋国土安全和海洋资源安全，强力整肃海洋资源环境的国家意志。但仍未解决过去分散执法体制下的问题：一是仍然存在重复建设、资源浪费问题。海上执法队伍任务量大，需要建设大吨位远洋船队，占用大量人员和资金，需要大规模的后勤保障设施设备，极为耗费资金资源。今后，我国用于海上执法队伍建设的资金、资源将分流给中国海警局、中国海巡等海上队伍，不利于提高整体装备水平和效能的提高。二是中国海警任务和职能相对单薄，特别是服务职能较少，不利于提高队伍和装备效能，也不利于自身业务开展。

(三)缺乏现代化的装备体系及统一的自动指挥系统

与陆地执法不同，海上执法特别是远海执法必须要有足够吨位和航速的执法船艇和先进的通讯工具等装备，船艇装备的好坏直接决定着执法队伍的执法范围、执法效率。中国海警局组建之前，各海上执法队伍装备的多为小型船艇，缺乏大中型船艇等远海装备，尤其缺乏用于远洋巡航监控执勤、海上突发事件处置的飞机。为解决大中型舰艇缺乏问题，2007年以来，各海上执法队伍一方面从海军接收改装部分退役舰艇以满足远海维权执法的燃眉之需，另一方面制定实施造船计划。近年来，新造的大中型舰艇纷纷下水，至今已入列数十艘，装备水平明显改善，但是型号不一、技术水平差别极大，难以做到兼容和统一。同时又缺乏现代化的自动化指挥系统，难以确保有效调度指挥使用。这样的装备水平虽然能够实施常规的巡航监管执法，但在专属经济区甚至南海海域实施维权巡航执法，海上争端、海上事故等海上事件的应急处置复杂情况下实施协同、快速、机动维权执法行动则比较吃力。近年来，世界各军事强国的国防军都装备了以C4ISR系统*C4ISR系统，即指挥、控制、通信、计算机、情报、侦察、监视系统，国内又称指挥自动化系统或指挥信息系统，是现代高技术信息战争中获取全维优势(信息优势、决策优势等)的基础和核心。美国把C4ISR系统看作与武器系统同等重要，把它称为“兵力倍增器”，俄罗斯把C4ISR系统看成是“继核武器和洲际弹道导弹武器之后军事上的第三次革命”。很多国家都将研制C4ISR系统列为发展军事技术装备的重点政策之一。为代表的先进的自动作战指挥系统，一些国家的海岸警卫队也装备了该系统，以提升队伍的应急处置能力，提高队伍的执法效能。如美国海岸警卫队于20世纪90年代启动的历时30年，耗资170亿美元的“综合深水系统”的核心部分即为C4ISR系统。[9]

(四)海警相关法律体系建设不够完备

中国海警虽然已经组建，但其进行队伍建设以及海上维权执法所依据的法律体系还存在诸多问题，亟待解决。一是缺少一部系统、完整的“中国海警法”。中国海警局的组建是根据十八届二中全会上通过的《国务院机构改革和职能转变方案》以及国务院《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，但其维权执法尚无明确法律授权，组成中国海警局的原公安海警、中国海监等四支执法队伍或执法主体地位不明确，或职能重叠，其所依据的法律条文分散于诸多部门规章之中。二是中国海警没有获得明确的履行海岸警卫职能的法律授权。《公约》明确赋予了沿海国政府的公务船舶在管辖海域以及公海等海域诸多海岸警卫职权，《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等法律以国内法的形式确认了我国政府享有的这些权力，但这些法律并没有明确授权任何一支海上执法队伍履行海岸警卫职能，国际国内海洋相关法律给予海岸警卫部门的授权形同虚设。中国海警已组建，必须提请全国人大修改相关海洋法律，明确由中国海警代表中国政府履行海岸警卫职能。三是尽早出台维权执法程序规范。中国海警代表中国政府进行海上执法是典型的政府公务执法活动，应有完善、规范的程序和法律依据。而且，海上执法还具有很强的涉外性，必须符合国际法。

(五)教育培训体系不够完善

中国海警是一支具有极强专业性的实施军事化管理的海上执法队伍，需要大量舰艇指挥、飞机驾驶、轮机操控、信息通信、海上综合执法、装备维护等方面的专门人才。这些专业人才的培养主要依靠建立完备的教育培训体系予以保障。组成中国海警的原有四支海上执法队伍各有独立的教育培训体系。如原公安边防海警教育培训体系属于公安现役教育培训体系，除在中国人民武装警察部队学院、公安海警学院等院校有研究生和大学本科、专科层面的学历教育外，还在威海、广州、海口设有三个海警专业训练基地，拥有完善的多层次学历教育、入警培训、专业培训、任职培训等教育培训体系。虽然实现了四支海上执法队伍机构与职责的初步整合，但尚未建立完善的教育培训体系，尚未对原有四支海上执法队伍的教育与培训体系实施整合。这些教育培训机构虽然继续为海警部队培养、训练和输送各类人才，但由于队伍整合工作尚未结束，这些教育培训机构的任务、职能、定位、去向并不明确，影响中国海警整体战斗力，更严重影响未来队伍履职能效的发挥。

(六)合作交流机制有待完善

中国海警各项队伍建设和业务的开展涉及与国内众多涉海部门、机构、实体、团体，以及国外同行和国际组织等各类机构团体的合作与交流。中国海警局组建后，在之前四支队伍原有合作交流机制基础上，正在逐渐构建新的机制，但由于原有整合工作尚未结束，新一轮军事改革正在进行，中国海警局与国内相关涉海部门的关系仍待明确：中国海警海上维权执法业务开展与相关涉海管理职能部门的工作关系应进一步理顺；在南海等海域正在构建的军警民联合维权执法机制仍需进一步完善并在其他海域推广实施；需进一步加强与各沿海国海岸警卫部门、海岸警卫队国际组织的合作与交流，积极参与、推动与中国密切相关的北太平洋海岸警卫队论坛、亚洲海岸警卫队国际论坛等海岸警卫队国际组织的建设与业务开展。

三、实施海洋强国战略中的中国海警建设与发展策略

(一)完成顶层设计，制订出台“中国海警法”

中国海警队伍的整合是一个系统工程，既要考虑满足当前在我国管辖海域维权执法的需要，又要考虑未来发展需要。一是尽快组织专家进行考察论证，参考借鉴国外的基本做法，结合我国实际，制定系统详尽的整合方案；二是尽快制订“中国海警法”，由全国人大以国家法律的形式明确规定这支队伍的性质、构成、职能、权限等，使中国海警的队伍建设和维权执法活动有明确而系统的法律依据；三是借助我国深化军事体制改革的机遇，克服各种阻力，自上而下强力推进改革，尽早实现整合。

(二)深化体制改革，建立现代海岸警卫体制

《公约》生效后，明确赋予沿海国管辖海域的范围及其权益。为有效履行海洋监管职能，各国或组建独立的海岸警卫队，或整合原有机构，将维权、执法、服务等沿海国政府应履行的各类职能赋予海岸警卫部门。一般来说，沿海国政府的海岸警卫职能主要包括以下六个方面：一是国防，包括实施海上维权巡航，管控海上边界，维护国家海洋权益，保卫国家海洋国土安全；二是海上治安，包括防范和打击海上抢劫、走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发治安事件等；三是海洋监管，包括负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋渔业、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查；四是海上安全，实施海员证件管理，各类船舶的安全管理、船舶证件等档案资料管理，港口安全管理，航道安全设备设施维护与管理等；五是实施海上搜救及海上事故处置，负责VHF-FM灾难应急网络系统、COSPAS/SARSAT系统、自动双向帮助船只搜救(AMVER)系统，负责本国搜救责任区内各类海上事故的搜寻救助的组织、协调、实施等；六是国际交流与合作，代表沿海国政府参加国际、地区性或者双边海岸警卫相关组织、机构的各种协作活动或者交流活动。[2]

中国海警局整合了上述《公约》赋予沿海国海洋监管职能的多数海岸警卫职能，但海上安全、海上搜救及海上事故处置职能目前的主管部门仍为交通部，中国海警局只是海上搜救以及海上事故处置的参与部门之一。建议继续深化机构改革，进一步优化海上执法体制，将海上安全等交通部海上执法服务职能，海岸治安、渔船民管理等原公安边防执法服务职能与中国海警职能进行整合，使中国海警履行全部海岸警卫职能，提高海上执法队伍效能。

(三)建设具有军事、公安、行政等多种属性的海岸警卫队

中国海警承担的使命和职能要求中国海警必须建设一支拥有多种属性和职权的军警队伍。

一是要拥有多种权限。中国海警队伍代表政府实施海上维权、行政执法、服务等公务活动，是除了海军之外主要的海上队伍，拥有包括警察权、海关权、武器使用权等权力权限，是一支具有军事、公安、行政等多种属性的海上队伍。

二是应实行军事化管理。海上活动有别于陆地活动，工作环境艰苦恶劣、海况气候多变，人员必须乘坐船艇、飞机等交通工具，所有人员有细致严密的分工，为确保安全、高效、快速、顺利完成各类海上任务，远洋运输、捕捞等海上生产作业队伍一般实行军事化管理，海上公务队伍更是采用军事建制或者准军事的建制。当前，世界各沿海国海岸警卫队多数实行军事化管理，采用军事建制或者准军事的警察建制。我国周边邻国的海岸警卫队伍大多为军警建制，大吨位舰艇往往配备军用重武器装备。近年来，在美国的唆使下，周边海洋邻国与我国的海上争端呈逐年上升态势，我国海上维权执法面临严峻形势。因此，基于当前维权执法形势的需要，中国海警应建设一支实行军事化管理、作风过硬、能打胜仗的海上军警队伍，才能在处理海上争端中确保中央战略意图的胜利实现。

(四)加强队伍建设，建立完善的中国海警教育培训机制

中国海警局应尽快实现整合，结束目前武警、警察、公务员等多种成分并存的局面。还应建立完善的教育培训机制，这是建设一支能够高效维权执法的中国海警队伍、确保队伍持久战斗力的关键因素。中国海警组建后，其队伍编制结构、职能、执勤执法区域、武器装备等方面与原有四支执法队伍差异甚大。因此，原有四支队伍的教育培训体系已不能完全满足中国海警队伍建设、履职的需要，必须作重大调整。笔者建议：一是尽早制定培训计划，组织和储备师资，在队伍整合期间对所有人员分层次进行针对性培训，使新队伍尽快适应胜任中国海警新岗位、新业务。二是建议保留规模适当的学历教育，培养海警专门人才。海警业务涉及船艇驾驶、通信指挥、武器使用、执法等领域，具有极强的专业性，需要大量具有较高军人素养的复合型专门人才，这些复合型人才难以从普通的地方高等院校培养。原有四支执法队伍中唯有公安海警部队在浙江宁波设有公安海警学院培养本科层面专门人才，在河北廊坊设有中国人民武装警察部队学院培养少量研究生层面高级警务人才。今后可依托这两所公安部所属军校培养中高级海警人才，但要根据中国海警队伍履行大部分海岸警卫职能的实际情况，对于两校原有人才培养方案进行大幅度调整修改，引进或者培养师资，增加大吨位远洋舰艇等实践教学设备设施，满足海警部队对于中高级指挥型人才的需求。三是建立大学生入警培训体系。除了部分指挥型生长干部由两所公安现役院校培养外，多数海警干部特别是工程技术类干部应从地方重点大学优秀应届毕业生中招收，地方大学生经过一至两年的专业培训成长为海警基层干部。四是建立完善的任职培训体系。海警是一个技术性、专业性极强的警种，应根据业务需要，建设以中国人民武装警察部队学院、公安海警学院为主的高级警官培训、海上执法培训、任职晋职培训基地，建设以原公安部海口、广州、威海海警培训基地为主的新兵入警培训、专业技能培训等业务培训基地，委托海军指挥学院、大连舰艇学院、蚌埠海军士官学院实施舰艇指挥培训，委托海军工程大学实施舰艇等装备工程技术培训。

(五)规范海上执勤执法，建立完善的维权巡航执法机制

作为代表我国政府在海上从事综合执法活动的主要队伍，海警维权执法活动十分复杂，涉及面非常广，具有极强的涉外性、军事性、公安性、行政性、服务性，既要与国内各涉海相关部门沟通协作，又有极强的涉外性，既要处置各类行政、刑事案件，又要做好海上搜救等服务性工作，还要从事海区常规巡航监管、海上边界管控、重要目标警卫等工作。为确保海警部队依法高效履职，首先应根据国际法、国内法相关规定和授权，尽早制订出台“海警执勤执法规范”，对于海警维权执法服务的所有业务环节进行系统全面具体的规定，做到有法可依。其次要建立完善的维权巡航执法机制。应参照我国明清时期海防巡航的基本做法，借鉴美日等国海岸警卫队的做法，确立三类不同的巡航执法类型：一是以各沿海省所辖领海和毗连区为基础划分各海警总队的任务区，建立以中小型船艇常规巡航和云台控制系统等实时监控的海上监控机制，确保对领海和毗连区的有效监管；二是确立以北海、东海、南海三大海区分局直属的大中型船艇、飞机等装备和队伍为主的对于三大海域的常规定期巡航机制；三是确立在争议海域的巡航机制，应由中国海警局建立专门指挥部，抽调各海区分局及海警总队的兵力装备，组织实施专门的警卫、巡航执勤活动。

(六)满足远海维权执法需求，完善装备体系

过去，由于装备水平的限制，中国海警执勤执法效能受到严重制约，建议根据在未来实施海洋强国战略背景下海警承担的任务和职责，海警执勤区域大小，不同海区执勤业务需要，按照统一的标准，拿出完整的装备方案。中国海警装备体系建设应着眼未来，采用规格统一、与海军等部门兼容的尖端技术装备部队。今后10～20年内，为确保对我国管辖海域有效管辖，确保在争议海域的力量优势，大中型船艇、飞机的装备规模应超过日本、菲律宾等国，千吨级以上大中型船艇的数量至少应达到100至150艘，各类飞机至少应达到100架以上规模。到本世纪中期，大中型船艇和飞机装备水平应达到与美国海岸警卫队相当的水平，能够与海军联合承担护航、反恐等海外执勤执法任务。

除了承担广大的专属经济区的维权巡航任务外，海警还承担应急处突、打击海盗活动、打击武装抢劫和走私等犯罪活动，重要目标和重大海上活动的安保以及海洋执法、渔业执法等大量执法服务任务，未来还有可能承担国际护航、极地保障、海上安全维护、海上搜救等职能。为了满足上述任务需要，除了加强大中型舰船建设外，还应大力加强高机动性能的船艇等特种装备的建设。一是应大力加强飞机装备建设。飞机装备建设是中国海警装备的短板，严重制约海警正常履职。应根据实际需要确立合理的飞机装备规模和数量，根据职能任务的不同丰富装备类型，要侧重其载重、航程、监视、指挥通信能力特别是恶劣海况下的飞行能力。还应大量装备无人机用于海上边界、海区监控、海上目标警戒、海上事故实时监视等执勤执法任务，既能降低执勤成本，又能够提高海警管控和执勤执法效能。二是应注重能够在恶劣海况下执勤执法的高机动性高速快艇装备，注重船艇快速反应能力，便于完成各类海上应急处突任务。要能够在争议海域与外国舰船的较量中，在对不法船艇实施有效布控时占据先机，小型海警执法艇应具有自我排水和自行扶正功能。三是注重建立与海军兼容的C4ISR自动化指挥体系建设。实现内部船艇、飞机等装备之间，基层部队与各级指挥机关之间的装备及指挥系统的高度统一，实现与海军的良好的兼容与互动。

(七)加强与海军的合作，构建联合执勤机制

中国海警组建后，将成为我国第二大海上武装力量。中国海警局不仅是预防和打击海上安全事故、跨国犯罪、海盗、恐怖主义袭击等各类海上非传统安全问题的主管职能部门，在应对处置侵犯我国海洋国土权益的各类传统安全威胁时，也是斗争在前沿的主要海上力量。和平时期，由于身份的敏感性，作为国防军的海军不便于直接出面处置各类海上争端事件，以免擦枪走火，事态升级，代表政府进行海上执法的海警却有得天独厚的优势，可以采取军事打击之外的任何手段进行强力维权执法。

随着我国经济的迅猛发展，我国必将在全世界范围内建立起广泛的资源能源供应网和产品销售网，海上运输通道是构成这些网络的主要部分。为了确保我国海上通道的安全，必须建立起以遍布海外战略要点的补给基地为依托的全球海上运输通道安全保障网络，必须建立以具备强大打击力量的海军远洋作战编队为主要依靠力量，以具备专业执法设备、具有丰富执法经验的中国海警为主要行动执行者的联合护航保障编队，在公海等境外区域从事海上运输通道安全保障、打击海盗、反恐、救援等活动。海警在参与行动时，更能够发挥其专业装备、技能优势，在与相关国家的海岸警卫、警务、海上安全部门实施联络、协作、沟通时更为顺畅。

(八)加强协作交流，构建军警民合作机制

一是加强与国内涉海部门的协作，建立军警民合作机制。为完成维护海洋权益、应对处置各类海上争端、维护海上治安、打击海上犯罪、保护渔业资源等海洋资源、保护海洋环境、实施海上搜救等海上执勤执法任务，高效履职，中国海警需要与海军以及公安、海洋、海事、环保等涉海政府部门和机构，相关社会团体、涉海企业等密切沟通，建立畅通的情报信息渠道，构建一体化的自动化通信系统和指挥平台，在三个海区广泛建立军警民协作机制。特别是在装备、队伍、训练、情报、后勤保障、维权执法行动等方面加强合作，在实施海上执法、案件处理等方面与相关涉海管理部门明确职能分工和业务交接流程。

二是加强国际合作，建立跨国协作机制。上世纪90年代以来，我国涉海部门与世界各国特别是周边国家的海上执法交流与合作逐渐增多，通过论坛、国际会议、签署双边或者多边协定、议定书或者备忘录等形式建立各种合作机制，开展联合执法、执法演练、互派人员进修学习等形式的合作。中国已先后与东盟各国、日本、韩国等国签署了双边海上执法合作协议，涉及渔业执法合作、禁毒合作、防止和打击海上犯罪、警务合作等多方面。根据中国海警队伍整合后的形势，一是要进一步加强与世界各沿海国特别是周边国家海岸警卫队的沟通和联系，加强双边海岸警卫队合作机制建设，加强海上治安、远洋渔业执法、队伍建设、情报合作等相关问题的合作。二是要积极推动北太平洋海岸警卫论坛等亚太海岸警卫国际组织建设，利用这些平台推动热点问题的解决、加强队伍建设。三是要广泛参与其他地区海岸警卫队国际组织的活动，吸收和借鉴国际社会合作处理海岸警卫相关问题的经验。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014:39.

[2]朱建君.东夷海洋文化及其走向[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2004，(2):24-25.

[3]Hillary Clinton．America’s Pacific Century[EB/OL].http://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/.

[4]张景全.日美同盟与美国重返亚洲战略[J].国际问题研究，2012，(5):52.

[5]叶自成.关于韬光养晦和有所作为——再谈中国的大国外交心态[J].太平洋学报，2002，(1):64.

[6]李培志.我国海上综合执法存在的问题及对策[J].公安教育，2004，(3):31.

[7]刘振环.《联合国海洋法公约》评述:上[J].国防，1996，(10).

[8]徐占忱.加快海警机构调整提高海上综合执法能力[J].中国智库经济观察，2014,(下半年)：146-148.

[9]李培志.美国海岸警卫队“综合深水系统”现状及启示[J].武警学院学报，2005，(3)：61-64.

(责任编辑杜彬)

On Reforming the System of Chinese Maritime Law Enforcement against the Background of Constructing Maritime Power

LI Peizhi

(Department of Graduate Student,The Armed Police Academy,Langfang,Hebei Province065000,China)

Deepening the reform of the system of China Coast Guard is important in implementing the strategy for maritime power,strengthening China maritime surveillance,improving efficiency of law enforcement in maritime and constructing Chinese maritime safety strategy.While being integrated,China Coast Guard has been not constructing the system of law,equipment,education and training,cooperation and communication.It is suggested that the reorganization be done as soon as possible for deepening the reform to construct a modern Coast Guard system.

China Coast Guard; Coast Guard；maritime law enforcement; maritime power

2016-01-11

2014年度国家社科基金军事学项目“海警制度研究”(14GJ003—265)阶段性成果

李培志(1972—)，男，山东滨州人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2016)03-0048-07