我国农村留守儿童权利的法律保障及民政服务

徐 爽 江 婉



我国农村留守儿童权利的法律保障及民政服务

徐 爽 江 婉

留守儿童是我国经济社会转型期间产生的一个特殊群体。本文通过分析我国留守儿童的生存现状，指出该群体的监护权和受教育权等公民基本权利遭受侵害；在此基础之上，审视我国留守儿童保护的法律体系及基本政策，继而提出从监护权和受教育权着手的留守儿童关爱保护体系。

一、我国农村留守儿童的生存现状

（一）法定监护人缺位，代理监护效果差

农村留守儿童因留在本乡，无法与异地工作的父母共同生活，他们的监护主要有四种方式：隔代监护、单亲监护、上代（亲友）监护、同辈（兄弟姐妹或自我）监护。

隔代监护，是指由留守儿童的祖父母、外祖母代为照顾。单亲监护，是一方外出打工，另一方留在家中监护子女。目前，单亲监护方式在农村较为普遍，且危害性较小。上代监护是交由其他的叔辈亲友代为监护。同辈监护，是由未成年子女的哥哥、姐姐或留守儿童自我照顾。因监护人本身的心智尚不成熟，这种监护方式是最不利于留守儿童成长，监护效果也最差。

根据调查显示，我国农村留守儿童与祖父母一起居住的比例较高，约占1/3；11%的留守儿童与其他人同住；单独居住的留守儿童达到4%，大约有205.7万人，此类留守儿童数量之大需要引起我们更多的重视和关注。

（二）生活负担重，健康状况堪忧，人身安全无法保障

现阶段，我国农村留守儿童的生活基本得到保障，但不同年龄段的儿童仍存在不同问题。六岁以下的留守儿童，原则上每日需一定量的营养摄入。而调查结果显示，大部分监护人不会主动提供牛奶或奶粉。因此该年龄段儿童的营养状况相对较差，偏远地区情况更为严重。六岁以上的留守儿童主要面临家务负担重的问题。因大部分留守儿童由祖父母或外祖父代为抚养，抚养人自身缺乏自理能力，家务由留守儿童承担。尽管适当的家务劳动可提高孩子独立生活能力，但因此学习时间被占用，学业受影响。

此外，部分留守儿童无人照看，缺乏就医条件，救治不及时而导致后遗症甚至死亡。

（三）家庭和学校教育缺失，心理问题严重，犯罪现象增多

留守儿童因长期与父母分离，与亲人缺乏沟通，缺乏安全感，变得脆弱、自卑、孤僻和内向。他们对外界言辞和行为极为敏感，甚至反应极端，加之缺乏家庭和学校教育，极易误入歧途。在湖南北部偏远地区出现了部分农村留守儿童发展为乡村“混混”的现象。留守儿童犯罪现象呈现逐年增多的趋势。

据最高人民法院研究室统计，截止2013年，各级法院判决的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，留守儿童犯罪率约占70%。违法行为多种多样，赌博、偷窃等行为居多，同时也存在抢劫、强奸、杀人等犯罪。

从留守儿童的生存现状来看，这一群“时代的孤儿”由于长期被托养或寄养，家庭结构残缺，缺少父母之爱和正确的价值引导，极易发生认识偏差和行为异常现象，有的甚至走向犯罪道路。

二、关爱留守儿童的法律和政策保障

（一）留守儿童权利保护的基本原则——儿童最大利益原则

“儿童最大利益原则”是1989年联合国《儿童权利公约》确立的保护儿童的基本原则。我国儿童权利保护法律体系明确贯彻、体现这一原则，如《婚姻法》确认了“儿童利益优选原则”，《中国儿童发展纲要（2011—2020）》提出了“儿童优先原则”和“儿童最大利益原则”。我国是《儿童权利公约》缔约国，在联合国儿童权利委员会提交的缔约国报告中，我国明确承诺“保护留守儿童是中国政府的职责”。

（二）留守儿童权利保障的法律体系及主要内容

我国为保护未成年人合法权益已制定多项法律法规，涉及留守儿童权益保护的有《宪法》《民法通则》《婚姻法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》《母婴保健法》等，它们构成了我国留守儿童权利保护的法律体系。法律体系分别对父母、政府、社会组织等不同主体规定了应当履行的义务，这其中就要求政府发挥主导作用，采取多项具体措施保护留守儿童。

在建立健全留守儿童权利保障体系的过程中，考虑到留守儿童问题产生的主要原因是没有人“管”，而其主要生活场所往往是家庭和学校，因此保障留守儿童的监护权与教育权应成为现阶段政府留守儿童工作的重点。

1. 留守儿童的监护权。对于农村留守儿童来说，他们的父母并未丧失监护能力，而是因为外出务工而不能对其子女进行有效的监护，这种情况是否属于“丧失监护能力”，目前尚未有明确定论。《民法通则》没有列出“丧失监护能力”的具体情况，《民通意见》仅规定认定监护人监护能力的条件。这表明，农村留守儿童父母外出务工造成的监护缺失，并不符合法律规定的需要对儿童监护缺失给予补偿和救助的相关情形。

鉴于现阶段留守儿童群体存在的特定原因和具体困难，修订后的《未成年人保护法》规定：“父母因外出打工或其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为履行监护职责。”然而，这一委托监护规定在现实中难以真正起效。

2. 留守儿童的受教育权。我国适龄儿童和少年的教育权规定于《义务教育法》。目前，尽管《义务教育法》中并没有针对留守儿童教育权的特殊规定，但是根据我国现阶段留守儿童接受教育的状况，政府采取措施的依据主要集中于财政保障和寄宿学校建制的相关规定。

首先，国家有财政保障的义务。《义务教育法》第2条规定：“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”我国的义务教育是公益性的，国家的财政支持是强制性的。鉴于地区发展不平衡，国家可采取倾斜政策，以保证留守儿童个体受教育权的实质性平等。

由于我国留守儿童家庭监护和教育的缺失，国家可以根据地区发展状况建立寄宿制学校，避免留守儿童人身损害，保障其生命健康权。

目前，国家着力通过建设寄宿学校来解决留守儿童问题，提出“两免一补”，同时启动实施农村义务教育学生营养改善计划。在这方面，河南省濮阳县作为一个留守儿童集中地，已建立起我国首个免费寄宿留守儿童小学。孩子们的吃住费用来自教育部的“两免一补”，学校老师和食堂工人的费用由县政府拨付。此外，该校的多维教学模式和“留守儿童个人成长档案”也为其他留守儿童集中地寄宿制学校的管理提供了经验支持。

（三）关爱留守儿童的其他政策

近年来，我国留守儿童问题日益得到国家和社会各界的重视，政府根据法律法规，结合《儿童权利公约》的宗旨和要求，发布了多部政策文件，促进留守儿童权利的实现。目前，国务院已出台《国务院关于发展学前教育的若干意见》《中国儿童发展纲要（2011—2020）》《国务院关于进一步做好农民工服务工作的意见》《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020）》等文件，集中解决农村留守儿童的监护和教育等问题。

2016年2月14日，国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，针对留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节，提出了系统性的制度设计，建立留守儿童关爱服务体系和救助保护体系。

关于完善农村留守儿童关爱服务体系。村（居）民委员会负责定期调查，及时掌握农村留守儿童的家庭、监护、就学等基本信息；乡镇人民政府（街道办事处）建立详实完备的农村留守儿童信息台账，实行一人一档，动态管理，并对重点对象进行核查，确保农村留守儿童得到妥善照料；县级政府加强对群团组织、社会力量等各类关爱服务资源的统筹协调和组织引导，加强对相关部门、乡镇人民政府的督促检查，确保每一个农村留守儿童都得到关爱服务。

关于健全农村留守儿童救助保护体系。该救助机制包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预四个环节。强制报告机制明确了强制报告的主体和要求，列明了强制报告情形，确定公安机关为受理主体，并鼓励其他社会成员积极报告。应急处置机制明确了公安机关接到报告后第一时间出警调查、应急处置的职责和处置措施。评估帮扶机制要求乡镇人民政府（街道办事处）会同民政部门、公安机关对处于困境的农村留守儿童情况进行调查评估，提供针对性帮扶。监护干预机制要求公安机关依法对虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人进行批评教育、治安处罚或立案侦查，要求有关单位和组织依法申请撤销拒不履行监护职责或严重侵害农村留守儿童合法权益的监护人监护资格。

三、关爱农村留守儿童：民政部门的行动

留守儿童权益保障是一项长期而又复杂的社会工程，需要各部门共同有效的协作，才能构建起全面、系统、高效的保障网络。国务院已印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的通知》，要求各地区、各部门积极协作开展农村留守儿童关爱保护工作。民政部作为牵头单位，已获批准设立部际联席会议制度；各地方民政部门也已根据法律法规和政策规定开展多项行动。民政部门在制定关爱保护留守儿童的方案时，应该充分利用民政资源优势，从监护和教育两方面入手，协同其他部门和单位建立科学完备的保障体系。

（一）建立留守儿童信息库

各级民政部门督促指导乡镇人民政府（街道办事处）以村（居）民委员会为单位，全面摸底排查并及时更新汇总，建立详实完备、动态更新的本乡镇（街道）农村留守儿童基本信息库。该信息库要实现“一人一档”，详细记录留守儿童、其父母亲与现行监护人的基本信息和其他相关事宜。乡镇政府在此基础之上，根据留守儿童的监护类型、生活和教育状况等基本项目对数据进行整合分类，既要从宏观上把握本地区留守儿童的整体态势，又要在微观上掌握个体留守儿童的具体情况，继而开展有针对性的关爱保护活动，切实解决本地区内每个留守儿童的问题。

（二）基本生活保障

我国社会救助制度体系以最低生活保障制度为基础，以五保供养、医疗救助、生活无着人员救助为主要内容，以临时救助为补充，与教育、司法等专项救助衔接配套。民政部、教育部与公安部此次联合开展的留守儿童摸底排查工作，将对留守儿童的基本生活状况进行调查统计。民政部可借所获数据，及时将符合条件的留守儿童纳入到城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、生活无着人员等社会救助保障范围，并且与教育和司法部门协商拟定具体执行方案对留守儿童实施教育与法律救助。

（三）监护制度补偿措施

我国《民法通则》和《未成年人保护法》明确规定了民政部门在未成年人法定监护人缺位时需承担监护责任。民政部门可根据法律法规和国家政策采取措施，在形式上实现留守儿童监护人的补位，在效果上积极满足留守儿童心理和情感上的需求。

第一，我国社会组织的登记管理由民政部门负责，民政部门可凭借其对各类社会组织的了解，通过购买专业社会服务或鼓励其他组织或企业介入等方式，建立留守儿童服务体系，为留守儿童提供学习辅导、生活照顾、心理疏导和亲情关怀等，让其享受“家庭式”的快乐时光。目前，多省已开展留守儿童服务中心试点工作。2014年广东省江门市民政局通过政府购买专业服务，在开平大沙镇进行试点，成立了首个留守儿童社工站。

第二，民政部对儿童提供住宿的社会服务类型，主要有儿童福利机构和未成年人救助中心两种。民政部可以运用其在儿童福利事业中的经验，创建留守儿童托管机构，如“假日学校”等，收留那些处于自我监管状态中的留守儿童。

第三，民政部门在推进社区建设时，应积极探索各社区中关爱服务的条件和项目，整合各项资源，培育留守儿童社区服务组织。根据民政部社会服务统计公报的数据显示，截至2014年底，我国共有各类社区服务机构30多万个。各社区服务机构应将服务“三留守”人群作为其社区建设的重要事项。

在具体实践中，民政部门工作人员要与家庭和学校做好衔接工作，注重对留守儿童的心理疏导和思想教育，弥补节假日学校监管中止和家庭监护缺位产生的问题。对于上代监护、隔代监护和同辈监护的留守儿童要做好周末和放学后时段的监管工作，充分利用留守儿童服务中心和社区服务机构的功能；而对那些自我监护或假期无法与父母团聚的留守儿童，则要充分发挥留守儿童托管机构的功能。

（作者单位：中国政法大学）