检察机关提起民事公益诉讼与其职责的冲突与协调

刘晓纯， 张凯丽

(天津大学法学院， 天津 300072)



检察机关提起民事公益诉讼与其职责的冲突与协调

刘晓纯， 张凯丽

(天津大学法学院， 天津 300072)

公益诉讼制度在我国的确立，对于加强社会公共利益的保护具有十分重要的意义。但是检察机关在提起民事公益诉讼时，却与其承担的审判监督职责在一定程度上存在冲突。这种冲突具体表现为双重身份的冲突、角色性质的冲突以及价值追求的冲突。这三类冲突不仅影响了民事诉讼结构的平衡，更影响到了民事审判结果的公信力。因此，亟需通过限制检察机关在民事公益诉讼中的相关诉讼权利和诉讼义务、调整其履行审判监督职责的时间等，以构建合理的制度来协调上述冲突，充分发挥检察机关在保护社会公共利益方面的作用。

民事公益诉讼； 审判监督职责； 事后监督

根据我国新修订的《民事诉讼法》第55条的相关规定，公益诉讼制度得以在我国正式确立。在党的第十八届中央委员会第四次全体会议上通过的《会议公报》，更是提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的意见。该意见平息了学术界长久以来对检察机关是否能够提起民事公益诉讼的争论，促进了我国公益诉讼事业的进一步发展。但是，新的问题也随之产生。检察机关在以原告身份直接提起民事公益诉讼(以下简称此类民事公益诉讼)时，其诉讼当事人的身份必然会与其审判监督者的身份发生一定的冲突，因此需就该问题进行详细探讨。

一、 检察机关提起民事公益诉讼与其承担审判监督职责的冲突及其影响

1. 双重身份的冲突

在提起民事公益诉讼时，检察机关具有双重身份，即原告的身份和审判监督者的身份。那么检察机关同时具有的这两种身份是否会发生冲突呢？答案是显然的。

其一，作为原告，检察机关与法院的关系，应当和被告与法院的关系一样，三者如同数学中的等腰三角形，法官位于三角形的顶端，不仅两造之间的地位完全平等，而且两造与法官之间的关系也完全平等[1]。这一民事诉讼结构的设计，正是程序正义的一种体现，因为在民事诉讼中，更加强调法官的中立性，只有这样，法官才能超然地进行审判，审判结果才能公平并为两造及社会公众所信服[2]。但是作为审判监督者，依据《民事诉讼法》第208条的相关规定，检察机关却可以通过抗诉、提出检察建议等方式，对法院的审判活动进行监督，此时，检察机关既接受法院的审判，又监督法院的审判活动，这无疑会影响到审判权的独立行使，因而，无论是对法院进行公正审判还是对检察机关正确履行审判监督职责都将产生负面影响。

其二，作为原告，检察机关与被告在诉讼中的地位应当是平等的。但是，根据《民事诉讼法》第210条的规定，检察机关因履行审判监督职责提出检察建议或者抗诉时，可以向当事人或者案外人调查核实相关情况。在这种情况下，检察机关既与被告进行民事诉讼，又享有对被告的调查权，两者的关系必然处于不平等的状态。如果将此类民事公益诉讼比喻成一场竞技赛，那么检察机关在这场竞技赛中，既是与其他运动员公平竞赛的一般运动员，又是监督这场竞赛、维护竞赛秩序的裁判员，这也同样不利于维护民事诉讼中两造双方的平等。

其三，作为审判监督者，在履行审判监督职责时，检察机关被要求对其所监督的事项不仅不能有自身的利益，而且要做到以客观中立的态度审视、考查监督事项。但是作为此类民事公益诉讼的原告，检察机关此时却与审判结果有了直接的利害关系，这种利害关系必将影响到检察机关履行其审判监督职责[3]。

其四，作为审判监督者，检察机关还应当做到消极旁观，这样才能保证其对所监督的事项保持客观公正的态度。但是在此类民事公益诉讼中，作为原告的检察机关又必然要竭尽全力争取胜诉，从这一角度来说，两种身份之间也存在冲突[4]。

2. 角色性质的冲突

在提起民事公益诉讼时，检察机关既是“普通”的原告，又是“不普通”的原告。“普通”体现在检察机关作为案件的原告方，与一般民事诉讼案件中的原告一样，为了维护特定的民事权益进行诉讼活动，并积极追求胜诉，这种情况下，检察机关在性质上属于“私主体”。“不普通”体现在检察机关与一般民事诉讼案件的原告又有所不同，它在本质上属于国家机关，是宪法规定的审判监督机关，属于“公主体”范畴。这两种角色的不同属性会给检察机关在行使权利和承担义务方面带来冲突。

首先，作为私主体，检察机关被要求平等地参与民事诉讼活动，其所享有的诉讼权利应当与被告人完全一致。然而，检察机关的公主体性质使得检察机关拥有强大的资源调动能力，这种能力又使检察机关在实质上处于与被告人并不平等的地位。例如，与被告相比，检察机关调查取证更加方便、获取证据的能力更加强大。此时，如果赋予检察机关与被告人完全平等的诉讼权利与诉讼义务，对被告来说，这本身就是一种不公平。

其次，作为私主体，检察机关可以根据民事诉讼中的处分原则处分自己的诉讼权利，例如放弃、变更诉讼请求，与被告人达成和解等等。但是作为公主体，检察机关代表着国家形象，如果仍然允许检察机关按照处分原则处分自己的诉讼权利，如允许其放弃诉讼请求或者与被告人达成和解，会给其形象甚至国家形象带来消极的负面影响。

最后，我国实行二审终审的审判制度。对于一般民事诉讼的两造来说，当法院的判决或者裁定生效后，如果对于该判决或者裁定表示不服，试图启动审判监督程序来改变判决或者裁定却是十分困难的。但是，作为公主体的检察机关，因其享有审判监督权，不仅可以通过抗诉启动再审程序，还可以以向法院提出检察建议的方式，影响法院的判决或者裁定。这也与在进行民事诉讼活动时，检察机关的私主体身份相冲突。

3. 价值追求的冲突

检察机关作为原告时，其首要的价值追求是争取胜诉，而在承担审判监督职责时，其首要的价值追求是维护审判活动的公平和正义。但是在进行民事公益诉讼时，检察机关只能将其中一个价值追求作为首要的价值追求，而将另一个作为次要的价值追求，否则就会造成检察机关职责的混乱。此种情况下，这两个不同的价值追求，会在地位的主次上产生冲突，进而引发一系列引人深思的问题：

第一，如果将争取胜诉作为检察机关在此类民事公益诉讼中的首要价值追求，那么当法院的判决明显有利于检察机关却又存在违法违纪行为时，检察机关是否应当通过行使审判监督权来启动再审程序或者向法院提出检察建议呢？

第二，如果将维护审判活动的公平和正义作为首要的价值追求，那么检察机关向法院提交的证据中，是否应当包涵对被告方有利的证据呢？被告方不服法院已生效的判决、裁定时，能否再通过检察机关启动再审程序呢？

对上述问题的不同回答，将直接影响到此类民事公益诉讼的具体诉讼程序，因而必须谨慎对待。

检察机关在提起民事公益诉讼时又承担审判监督的职责，势必将在诉讼结构的平衡、审判结果的公信力这两方面对民事诉讼活动产生负面影响。如前所述，作为享有宪法赋予的审判监督权的国家机关，检察机关拥有对法院审判工作的监督权、强大的证据收集能力以及背后国家力量的支持等，这些都使得检察机关与被告处在不平等的地位上。因此，在此类民事公益诉讼中，诉讼结构的平衡容易因为重心偏移而被打破。此种情况下，若是检察机关胜诉，难免让人尤其是被告认为在审判中受到了不公正的待遇。而传统的“法检一家”的惯性思维又将加剧这种不公正的感受，从而引发被告对法院裁判的不信任甚至不满。因此，应当尽快建立健全此类民事公益诉讼的相关制度，细化、完善具体的诉讼程序，以协调上述三类冲突，消除由此给民事诉讼活动带来的负面影响，最终达到充分发挥检察机关在保护社会公共利益方面的积极作用的目标。

二、 检察机关提起民事公益诉讼与其承担审判监督职责冲突的协调

1. 两项职能协调的原则

检察机关提起民事公益诉讼与其承担的审判监督职责的冲突，只有通过构建合理的制度才能得到协调，而这一系列制度的构建都需要遵循以下三项原则。

第一，检察机关既要履行提起民事公益诉讼的职权，也要承担起审判监督的职责。一方面，赋予检察机关提起民事公益诉讼的职权，既是我国在保护社会公共利益方面的一大进步，也是我国在厘清检察权性质上的一大进步；另一方面，作为宪法规定的审判监督机关，检察机关对于审判活动的监督有利于促进司法公正，维护社会正义，当然，检察机关提起民事公益诉讼会与其承担审判监督职责产生一定的冲突，但从根本上来讲，这两项职能的行使都是在维护社会的整体利益，因而不能顾此失彼，否则任何一项职能的设置都失去了其应有之义。

第二，在诉讼活动中应当以进行民事公益诉讼为主，辅之以审判监督。程序正义是实现公正审判的前提之一，在民事公益诉讼中，检察机关只有以进行民事公益诉讼为主，才能实现民事诉讼所倡导的两造双方法律地位的平等以及法院审判权的独立行使，继而实现程序正义，如此才能使检察机关提起的民事公益诉讼达到维护社会公共利益、实现社会公平正义这一根本目的。而所谓“辅之以审判监督”，仅指调整审判监督职责履行的时间，即可调整到非诉讼活动过程中，并非是弱化检察机关的审判监督职责。这样一来，既能保障此类民事公益诉讼的审判公平公正，又能保证检察机关法定职责的履行。

第三，对检察机关的诉讼权利和诉讼义务进行必要的限制。对检察机关的诉讼权利和诉讼义务进行一定的限制，不仅是为了保证民事公益诉讼的公平公正，更是为了维护检察机关作为国家机关的公信力。由于检察机关的特殊身份，如果不对其诉讼权利和诉讼义务在一定程度上进行限制，势必会使民事公益诉讼中的被告方处于弱势地位，影响审判的公信力。另外，检察机关的诉讼权利和诉讼义务也关系到到众多被害人的利益，因此必须对检察机关的诉讼权利和诉讼义务进行详细规定。

2. 明确检察机关在民事公益诉讼中的法律地位

检察机关的法律地位，关系到其在民事公益诉讼中享的诉讼权利和承担的诉讼义务，进而影响到此类民事公益诉讼的程序设计、制度构建。因此，明确检察机关的法律地位，是建立健全此类民事公益诉讼相关制度的基础。

然而，目前，学术界对此并没有形成统一意见，主要的观点有以下几种：一是普通原告说，即认为检察机关的法律地位与普通民事诉讼中的原告完全一样；二是审判监督者说，即认为检察机关的法律地位只能是审判监督者；三是双重身份说，即认为检察机关在此类民事公益诉讼中，既是原告，也是审判监督者；四是公诉人说，即认为检察机关的法律地位与其在刑事诉讼中的法律地位一致，应当是公诉人；五是公益代表人说，即认为检察机关是社会公共利益的代表，保护社会公共利益免受损害是其提起民事公益诉讼的唯一目的[3]127。

笔者以为，上述几种观点都值得商榷。首先，检察机关的性质及其与诉讼标的关系共同决定了其在此类民事公益诉讼中只能是程序意义上的原告[5]，而不适宜作为一般意义上的原告。但是检察机关也不能仅作为审判监督者，否则检察机关将无法与被告进行民事诉讼。另外，如果检察机关在此类民事公益诉讼中享有双重身份，那将既不利于其进行民事诉讼活动，也不利于其审判监督职责的正确履行。当然，笔者也不赞同将检察机关的法律地位定位为公诉人。检察机关基于保护社会公共利益而取得民事诉权应当属于私权范畴，因此不可能是“公诉”[6]。既然如此，在此类民事公益诉讼中，检察机关也就不可能具有“公诉人”的身份。

因此，笔者建议将检察机关的法律地位定位为公益代表人。保护社会公共利益免受损害是检察机关进行民事公益诉讼的唯一目的，这一目的更是检察机关提起民事公益诉讼与其承担的审判监督职责的契合点，从这一点出发，才能寻求检察机关提起民事公益诉讼与其职责的协调。新出台的《最高人民法院关于印发〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的通知》(以下简称《通知》)第4条以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《办法》)第15条也都将检察机关在民事公益诉讼中的法律地位定位为公益代表人，只是在称呼上使用了“公益诉讼人”，笔者认为值得肯定。

作为社会公共利益的代表，检察机关在此类民事公益诉讼中的诉讼活动，都要紧紧围绕保护社会公共利益而开展，因此，对检察机关的诉讼权利与诉讼义务应当进行一定的限制，以更好地实现其维护社会公共利益的目的。

3. 适当限制检察机关的诉讼权利及诉讼义务

其一，应当限制检察机关任意处分自己的诉讼权利，即检察机关不享有放弃诉讼请求、承认对方诉讼请求以及撤诉的权利、不能与被告达成和解或者申请调解等。新出台的《办法》也对检察机关申请调解、进行和解以及撤诉进行了相关的规定。其第23条规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。”第24条规定：“在民事公益诉讼审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现的，可以撤回起诉。”笔者认为，在实现了全部诉讼请求的情况下，允许检察机关撤回起诉，有利于节约社会资源，这是应当肯定的。但是，笔者并不赞同检察机关享有与被告达成和解和申请调解的权利。一来检察机关只是社会公共利益的代表人，并不是权利的所有人，从这一点上来说，检察机关并无权擅自进行调解与和解；二来如果允许检察机关进行调解与和解，容易产生权力寻租，滋生腐败。因此，笔者建议应当严格限制检察机关进行调解与和解，只有这样才能维护检察机关作为我国的国家机关在进行民事公益诉讼时的公信力以及法院审判结果的公信力。

其二，在举证责任方面，有学者认为在民事公益诉讼中，侵权行为的形成过程不规范、不透明，同时，侵权技术的专业性以及生产工艺的保密性，都使检察机关在此类案件中取证十分困难，故建议实行举证责任倒置，即主要的举证责任由被告一方承担[8]。笔者认为这一提议稍欠妥当，在进行举证责任的分配时，应当充分考虑到检察机关作为国家机关拥有强大的证据收集能力，如果一味加重被告一方的举证责任，可能会引发被告一方对审判公正性的质疑之声。《办法》第19条规定：“人民检察院提起民事公益诉讼，对提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方意见所依据的事实，以及履行诉前程序的事实，应当提供证据加以证明，法律另有规定的除外。”这一规定延续了“谁主张，谁举证”的传统举证责任分配原则，既考虑到了检察机关在此类民事公益诉讼中调查取证的困难性，又兼顾到了检察机关相较于被告而言的证据收集优势，值得肯定。另外，建议检察机关因履行审判监督职责而享有的对案外人或者当事人的调查权，只能在其履行审判监督职责时行使，并且调查范围仅限于与其履行审判监督职责有关的事项。

其三，应当限制检察机关所承担的诉讼义务。检察机关作为国家机关，在此类民事公益诉讼案件中代表着社会公共利益，如果要求检察机关承担一般原告的诉讼义务，不仅损害检察机关的权威性，而且容易挫伤检察机关提起民事公益诉讼的积极性，不利于对社会公共利益的切实保护。首先，应当限制被告人的反诉权，在此类民事公益诉讼中，被告应不享有反诉权；其次，检察机关提起民事公益诉讼无需缴纳诉讼费用。为解决此种情况下诉讼费用的承担问题，建议以社会公共利益侵权人的部分罚款为基础，建立相关支持民事公益诉讼的专项基金，此类案件的诉讼费用可以由专项基金中的资金来支付相关[7]。最后，检察机关不承担败诉责任，对于由此而给被告一方带来的损失，可以通过申请国家赔偿的方式加以弥补。《办法》第18条以及第55条已对被告人的反诉权以及诉讼费用的相关问题进行了相应的规定，但是尚未对检察机关的败诉责任进行规定，笔者建议应在今后的正式立法中加以补充和完善。

4. 检察机关履行审判监督职责的适当调整

民事诉讼结构的平衡决不能因为检察机关的特殊身份而受到影响，否则将有审判不公之嫌。《办法》第22条第2款规定：“检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。”这一规定将检察机关在此类案件中的审判监督调整为事后监督。

事后监督是指，如果法院在诉讼过程中存在违法违纪行为，检察机关应当在休庭或者庭审以后再以特定的方式提出。在此类民事公益诉讼中，检察机关的审判监督权，如前所述，决不能凌驾于法院的审判权之上，因此只有将检察机关履行审判监督职责的时间调整为事后监督，才能既避免其因履行审判监督权而给法院的审判工作造成负面影响，又保障检察机关依法履行宪法赋予的审判监督权[9]。

另外，关于审判监督程序的启动问题，笔者认为，应当区分不同情况加以对待。上级检察机关如果发现下级法院已经生效的判决、裁定，有民事诉讼法规定的情形的，不论这份判决结果的胜诉方是谁，都应当依法提出抗诉加以纠正；同级检察机关如果发现同级法院已经生效的判决、裁定，有民事诉讼法规定的情形的，不论这份判决结果的胜诉方是谁，只能提请上级检察机关进行抗诉，而不能向同级法院提出检察建议；被告如果对法院已经生效的判决、裁定不服的，可以通过向法院或者上级检察机关申诉的方式启动审判监督程序，但是不能向同级检察机关申诉，否则不仅不利于对被告权利的保护，检察机关的法律地位也可能再次陷入冲突之中。

5. 加强对检察机关履行审判监督职责的监督

在此类民事公益诉讼中，加强对检察机关履行审判监督职责的工作进行监督，更能有效防止其滥用审判监督权而给法院的审判工作带来负面影响，这既能维护审判监督权的神圣性，又能保障审判结果的公平正义。具体可采取以下措施。

首先，建立健全检察系统的内部监督。可在检察机关内部设置专门的部门，对在此类民事公益诉讼中负责诉讼工作的部门或者下级检察机关履行审判监督职责的情况进行监督。这种检察系统内部的自我监督最大的优点是，能够及时发现并纠正有关的检察机关在履行审判监督职责时的错误，维护检察机关审判监督权的公信力。

其次，建立健全国家权力机关的监督。检察机关由国家权力机关产生并对其负责，因此国家权力机关对检察机关履行审判监督职责的情况进行监督具有正当性。国家权力机关的监督属于外部监督，建立有效的外部监督，更能保证检察机关在此类民事公益诉讼中正确行使宪法赋予的审判监督权。

最后，加强全社会的监督。公益诉讼涉及到广泛的社会公共利益，因此，公民、新闻媒体等，都有权对检察机关在此类民事公益诉讼中履行审判监督职责的工作进行监督。就社会监督而言，其行使途径可以是将发现的检察机关在履行审判监督职责时存在的问题反映给检察机关内部的专门监督机构或者国家权力机关，由其对检察机关履行审判监督职责的情况进一步调查，并对调查结果及时反馈与公布。

[1]王辉,韩荣.检察机关参与民事公益诉讼研究[J].证据学论坛，2014(18):240-249.

[2]杨光普.对检察机关参与公益诉讼的思考[J].湖北社会科学,2014(5)：143-147.

[3]卢承德,许佩琴,潘漪.检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究[J].政治与法律,2004(2):127-132.

[4]廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J].现代法学,2003(3):130-137.

[5]游汉雄.我国民事检察监督的体系研究[D].长沙：中南大学法学院,2014.

[6]何燕.检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建[J].法学论坛，2012,27(4)：130-137.

[7]蔡彦敏.中国环境民事公益诉讼的检察担当[J].中外法学,2011,23(1):161-175.

[8]荣晓红.检察机关提起民事公益诉讼的可行性及实现[J].山东科技大学学报,2009(4):29-34.

[9]刘远强.检察机关参与民行公益诉讼之我见[J].法治论坛,2012(2):57-66.

Conflict and Coordination of the Procuratorial Organ Bringing Civil Public Lawsuit and Its Power of Legal Supervision

Liu Xiaochun, Zhang Kaili

(School of Law， Tianjin University, Tianjin 300072, China)

The civil public lawsuit institution has been built in China, which can help enhance the protection to the public interest. But it may cause conflict when the procuratorial organ brings civil public lawsuit in the meantime it also undertakes the power of legal supervision. This kind of conflict can be divided into three types: the conflict of the two identities, the conflict of the essentiality of the two roles and the conflict of the two value pursuits. The three types of conflicts not only affect the balance of the structure of the civil procedure, but also affect the credibility of the judgment. So we need to build a kind of institution that can coordinate with the conflict, aiming at making good use of the procuratorial organ’s function in protecting the public interest.

civil public lawsuit; the power of legal supervision; post supervision

2016-02-01.

天津市哲学社会科学基金资助项目(TJFX13-007).

刘晓纯(1972—)，男，博士，副教授.

刘晓纯，lxc@tju.edu.cn.

D923.3

A

1008-4339(2016)05-462-05