推进户籍管理制度改革的实践与思考——以德清县为例

□德清县公安局课题组*

（德清县公安局，浙江　德清　313200）

推进户籍管理制度改革的实践与思考
——以德清县为例

□德清县公安局课题组*

（德清县公安局，浙江德清313200）

德清县户籍管理制度改革以推进“人的城镇化”为核心，以 “积极稳妥、科学规划，确保权益、自主选择，因地制宜、分类指导，配套改革、同步推进”为基本原则，实施“三项改革”，统一城乡户籍管理制度，严格落实“赋权、增利”举措，依法保障农民权益。应逐步建立户籍管理制度改革相关配套政策体系，使之更加有效地适应经济社会发展需要，在推进城镇化、保护公民合法权益和维护社会和谐稳定方面更好地发挥作用。

户籍制度改革；新型城镇化；德清县

近几年，我国户籍管理制度改革正在稳步推进，然而在户籍管理制度改革深入推进的同时，一些深层次问题开始凸显，与户口紧密联系在一起的教育、就业、医疗、计划生育、社会保障等一系列配套改革亟待突破。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，对扎实推进户籍制度改革、创新人口服务管理提出了一系列政策性措施、制度性安排。如何进一步使户籍管理制度及相关配套政策在推进新型城镇化、保护公民合法权益和维护社会和谐稳定方面更好地发挥作用，以更加有效地适应经济社会发展需要，本文结合德清县户籍管理制度改革工作实践，从户籍管理制度改革的基本情况和重要意义入手进行了研究分析，并提出一些思考。

一、户籍管理制度改革基本情况

户籍管理制度是指我国在户口管理方面的规定。1958年1月，我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着新中国统一规范、严密高效的户籍管理制度的正式确立。然而，随着市场经济体制的建立和发展，计划经济条件下形成的传统户籍制度之弊端开始显现。由于作为最重要生产要素的人在传统户籍制度下不能自由流动，这就使得市场对资源的有效配置无法顺利实现。为适应新的形势，党的十一届三中全会后，我国逐步开展了户籍制度改革。从户口允许“农转非”，到1984年，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，再到1985年，公安部出台《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，首次实行居民身份证制度，直至 1998年，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理中几个突出问题的意见》，公民自由迁徙、居住的权利不断落实。尽管户籍制度改革不断推进，但是现行户籍制度还是在城乡居民之间划下了政治、经济、文化、社会等方面权利保障不平等的沟壑。近年来，由户籍制度引发的矛盾与争论越来越多，呼吁户籍管理制度改革的呼声也愈发强烈。党的十八大报告明确提出了“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的要求。

实施户籍管理制度改革，从字面理解，是对当前户籍管理制度进行改革，实质上是对我国现行的严格区分“农业户口”及“非农户口（即城镇居民户口）”的城乡二元体系进行改革，即取消“农业户口”与“非农户口”性质划分，建立城乡一体的户籍管理制度。长期以来，由于我国各项经济及社会管理手段对户口性质依赖严重，户口性质划分的取消涉及土地、林地、宅基地、计划生育、教育、社会保障、民政福利等一系列政策的调整与完善，因而，组织实施户籍管理制度改革是一项纷繁复杂的系统工程，牵一发而动全身。

目前，我国已有多个地区组织实施了户籍管理制度改革。其中，部分地区实施了较为彻底甚至是超前的户改，如重庆市与苏州市，但两市在组织实施过程中以强大的政府财力作为改革支撑，并突破了如计划生育、土地政策等中央事权；部分地区是分步逐级推进，如广东省2011年率先实施积分制入户政策，并于2012年进一步扩大积分入户对象范围，由“在粤务工的农业户籍劳动力”扩大至所有在粤务工城乡劳动者，适用范围也由原先仅用于积分入户扩大至享受城镇公共服务；浙江省衢州市及嘉兴市也分别于2006年、2008年组织实施了户籍管理制度改革，但由于其并未真正实现剥离依附于户口的相关政策，仅仅是通过以“有地居民”“无地居民”或“农村居民”“街道（社区）居民”等形式取代“农业户口”“非农户口”性质，继续执行原有相关政策。

二、德清县户籍管理制度改革的探索与实践

（一）现行户籍管理制度对德清城镇化发展的消极影响。在实施户改前，现行“城乡二元”户籍管理体制对德清县经济社会发展以及城镇化推进的消极影响主要有以下几个方面。

一是农业转移人口进城通道不通畅，农业人口落户难。原有的以户口性质分类明确的“农迁农”“农转非”等户籍管理政策，在一定程度上阻碍了农业转移人口的户籍迁移。同时，对于不愿落户的城镇新居民，没有以制度保障其享受基本公共服务，造成新居民难以真正实现融入当地。

二是农村权益未得到保障，农业人口落户有顾虑。目前，农村人口相较于城镇人口，主要存在土地（林地）承包经营权、村集体经济收益、宅基地相关权益以及不同的计划生育政策等五个方面的特殊权益。在现行户籍管理体制下，农村居民一旦将户口迁入城镇，其原有农村权益将难以得到保障。

三是基本公共服务有差异，农业人口不愿落户。现行户籍管理制度体系下，城乡间存在教育、就业保障、社会救助、社会福利、医疗保障以及住房保障等一系列的政策待遇差异，造成基本公共服务不均等，同时农业人口进城镇落户后的权益未得到充分保障。

（二）德清县户籍管理制度改革的具体做法。

德清县户籍管理制度改革明确以推进“人的城镇化”为核心，以“积极稳妥、科学规划，确保权益、自主选择，因地制宜、分类指导，配套改革、同步推进”为基本原则，严格落实“赋权、增利”举措，依法保障农民权益，逐步建立户改相关配套政策体系，使农村居民和新居民进得来、安得下、融得进，使户籍管理制度及相关配套政策更加有效地适应经济社会发展需要，在推进城镇化、保护公民合法权益和维护社会和谐稳定方面更好地发挥作用。同时，在制定相关配套政策时，充分考虑县财政的承受能力和公共资源的承载能力，条件成熟的先推进，不成熟的暂不调整，总体上保持积极稳妥的态势。

1.实施“三项改革”，统一城乡户籍管理制度。以消除农民进城镇落户的政策性、体制性障碍为导向，同步进行城乡统一的户口登记制度、户口迁移制度和居住证制度三项改革，推动城乡人口合理布局和城镇化发展。

一是统一城乡户口登记制度。取消农业、非农业户口性质划分，统一登记为“浙江居民户口”。在启动户籍身份数据转换前，对全县户籍信息数据进行备份，作为继续执行农村居民相关政策的备份资料。

二是完善城乡户口迁移制度。根据城镇化进程、产业发展和城镇人口集聚等需要，以具有合法稳定住所或合法稳定职业为基本条件，以“经常居住地登记、人户一致”为基本原则，制定了《德清县户口迁移暂行规定》，分类明确了有合法稳定住所人员、引进人才、投资人员、有突出贡献人员、工作录用及调动人员、亲属投靠和其他人员等七类人员的落户条件，使农村居民进城镇落户基本实现“零门槛”。

三是实行居住证制度。根据全县经济社会发展水平和公共资源承载能力，按照公平公正、分类保障的原则，对暂不具备落户条件或不愿落户的新居民实施居住证制度。制定了《德清县新居民居住证申领及相关配套政策暂行规定》，按其在德清居住时间、固定住所、个人学历、投资创业等情况，分类发放居住证和临时居住证。

2.落实“赋权”举措，依法保障农民合法权益。以保障进城镇落户农民合法权益、消除农村人口向城镇转移的顾虑为导向，实行“三个确权、一个不变”，从体制上保障农民在农村的合法权益，解决农民进城镇落户的后顾之忧。

一是深化农村土地（山林）承包经营权确权登记工作。土地、山林是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障。实施户籍管理制度改革，避免因户籍身份的转换而让农民存有顾虑，必须长期稳定保障其合法拥有的土地山林承包经营权。德清县相继完成农村土地延包和山林确权工作，并全部发证到户。同时鼓励引导进城镇落户农民依法自愿有偿流转。

二是全面实施村集体资产收益权确权工作。全面实施并完成了村经济合作社股份合作制改革，明确农民的社员身份，将村集体经济净资产全部折股量化到社员，社员拥有的股权可依法继承或在本社社员中转让，保障进城镇落户农民在村经济合作社中的集体资产收益分配权。

三是全面推进宅基地确权登记工作。对全县农村宅基地情况作补充调查，全面完成摸底调查和备案登记，启动宅基地登记发证补办手续，并且完成规划区内农村宅基地发证工作。

四是稳定人口和计划生育政策不变。以改革前全县居民户籍信息备份数据为基础，对人口和计划生育免费基本技术服务政策、人口和计划生育奖励保障政策、城乡居民之间实行不同的再生育政策和社会抚养费征收标准不作调整，仍按现行政策执行。户籍管理制度改革后，农民进城镇落户的，其本人继续享受农村居民的计划生育政策待遇。

3.优化“增利”途径，逐步完善配套政策体系。实施户籍管理制度改革，不仅仅是在户籍登记上体现城乡统一，更重要的是逐步消除依附在户口性质上的差别待遇，逐步推进基本公共服务的均等化。德清县全面、细致梳理了以不同户口性质区别实行的政策体系，按照“先易后难、量力而行”的原则，对时间、条件比较成熟的户口迁移、新居民居住证、社会救助、就业失业登记、就业困难人员申请认定、失业保险、基本医疗保险制度、城镇登记失业率统计口径、拆迁补偿安置、廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、农村建房审批、农房产权登记、农房产权变更、农房产权调剂等16项政策进行调整完善，明确今后出台有关政策将不再与户口性质挂钩。

一是围绕推动城镇化，调整完善吸引农民进城镇落户的政策体系。农民进城镇落户的，享有与当地城镇居民同等的权益，包括享有义务教育、就业困难人员申请、失业保险、就业扶持等权益。

二是围绕城乡一体化，健全完善城乡统一的政策体系。对社会救助和社会福利、基本医疗保险、廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等方面的政策逐步实行城乡统一，消除户口性质差别待遇，加快形成城乡经济社会发展一体化格局，切实保障改善民生。

三是围绕基本公共服务均等化，将公共服务逐步由户籍居民向新居民拓展。以具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）、连续居住年限、参加社会保险年限等为主要指标，按照控量提质、公平公正、有序办理的原则，对持《浙江省居住证》和《浙江省临时居住证》的新居民，提供分级、分层次的社会保障和公共服务等待遇，共涉及13大类，进一步解决其在劳动就业、社会保障、居住环境、子女就学、预防保健、社会救助等方面的实际困难，提高人才吸引力度，逐步实现基本公共服务由户籍居民向新居民拓展。同时，根据国务院、省、市有关文件要求，对征兵入伍条件、交通事故司法赔偿标准等属于国家层面的政策和事权不作突破并坚持土地用途管制，完善城乡建设用地增减挂钩试点，严格遵守法定征收程序，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策。

三、进一步推进德清县户籍管理制度改革的思考

（一）清醒认识户籍管理制度改革所面临的挑战。德清县户籍管理制度改革对经济社会发展、新型城镇化建设、保护公民合法权益和维护社会和谐稳定方面的推动作用逐步显现，但是改革的挑战也客观存在，绝不能盲目乐观，忽视可能出现的各种困难和问题。目前存在的挑战主要体现在以下方面。

1.对公共资源承载能力提出新挑战。户籍管理制度改革的实施将推动新型城镇化进程，促进人口的合理流动，促进农村人口的迁移、外来人口的定居，这对现有的教育、卫生医疗、交通、基础设施等公共资源承载能力将提出严峻的挑战。

2.对城镇管理工作提出新要求。当前，城镇化不断得到推进，随之而来的是大量农村人口进到城镇中，这使得城镇不断扩容。城镇管理者只有清醒地认识面临的新情况新问题，做到未雨绸缪，做好充分的准备，才能应对挑战。

3.对统筹城乡发展提出新难题。改革使农民可享受城镇待遇、可保留农村权益、可流转农村利益，可以说农民既能享受城镇居民的各项权益，又能享受农民的各项政策，这与城镇居民形成了新的不平等，给城乡统筹带来了新的难题。

（二）统筹兼顾，扎实推进德清县户籍管理制度改革。户籍管理制度改革，对德清县经济社会发展的影响是多方面的。户籍管理制度改革是一个系统工程，需要统筹兼顾，应通过完善与之配套的一系列体制、机制，推动社会全面、协调、可持续发展。

一要将户籍管理制度改革作为加快推进新型城镇化的重要举措。加快推进新型城镇化是促进经济社会发展的重要引擎，而新型城镇化的核心就是“人的城镇化”。实施户籍管理制度改革，取消农业户口和非农业户口性质划分，调整完善城乡户口迁移制度，消除农村人口向城镇转移的政策性、体制性障碍，并逐步建立与户籍管理制度改革相配套的政策体系，有助于打消农民进城镇落户顾虑，保障农民合法权益，促进农村人口向城镇集聚，提高城市化水平。同时，落户政策的放宽完善，也更加有利于新居民群体由常住人口向户籍人口转化，为德清新型城镇化发展增添新的动力。因此，要进一步实施户籍管理制度改革，不断提升城乡要素资源的配置效率，为新型城镇化推进提供更为广阔的空间。

二要将户籍管理制度改革作为推动其他各项改革的重要突破口。长期存在的户籍性质差异，使我国以往很多政策制订和制度设计，包括德清县自身出台的很多政策措施，都难以避免地留下了城乡二元的深深烙印，而这已经越来越难以适应当前的新形势、新要求，成为深化各项改革、推动各项工作的重要制约因素。因此要进一步推动户籍管理制度改革，取消农业户口和非农业户口性质划分，逐步建立与户籍管理制度改革相配套的政策体系，为其他各项改革打开突破口，使政策制订和制度设计更加科学合理，各项工作推进更为顺利。

三要将户籍管理制度改革作为促进经济发展、社会和谐的重要保障。实施户籍管理制度改革，打破原有城乡二元结构的户籍制度，有助于促进城乡生产要素的合理流动、高效配置，有助于防止和化解社会矛盾纠纷，从而为促进经济发展、社会和谐提供有效保障。比如，部分农村居民到城镇落户就业，必然加速农村土地流转，促进土地相对集中和实现规模化经营，提高土地的边际收益率和土地利用效率，从而促进现代农业的发展。同时，农村劳动力向二、三产业转移，有力推动了全县工业、服务业的发展，逐渐形成一二三产业协调发展的良好格局。因此，要进一步完善户籍管理制度改革，夯实农村居民在土地（山林）承包经营权、村集体经济收益权、宅基地使用权等方面的合法权益保障，推动基本公共服务的均等化，并且今后出台的政策将不再与户口性质挂钩，为化解相关矛盾纠纷、促进社会和谐稳定奠定良好的基础。

［1］吴荣林.户籍制度改革对地方经济社会发展影响浅析［J］.江南论坛，2012（8）.

［2］顾朝林，陈金永.大城市户籍应该逐步放开［J］.城市发展研究，2001（6）.

［3］逄伟，刘晓惠.户籍制度改革如何一路走好［J］.山东经济战略研究，2001（11）.

［4］郑兴.德清县户籍制度改革的探索之路［N］.光明日报，2014-11-22

［5］魏玉华，李婷.改革户籍制度实现法的平等、公正价值［J］.法制与社会，2011（7）.

（责任编辑：潘晶安）

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1674-3040（2016）04-0105-04

2016-05-11

*课题组成员：邱连荣，中共浙江省德清县公安局党委副书记、副局长；高旭明，该局治安大队副大队长兼行政许可科科长；喻运哲，该局办公室副主任。