城市地下综合管廊投融资体制

王建波， 赵 佳， 覃英豪

城市地下综合管廊投融资体制

王建波1， 赵 佳1， 覃英豪2

（1.青岛理工大学 管理学院，山东 青岛 266520；2.中建三局第三建设工程有限责任公司，广东 广州 510275）

城市地下综合管廊是建于城市地下用于敷设地下管线的重要市政基础设施，是提高城市综合承载能力的重要工具。分析我国地下综合管廊的发展背景，分别阐述国内外地下综合管廊投融资体制及其典型的投融资运作模式，并针对综合管廊现有投融资体制的特点，分析其利与弊。在此基础上，针对我国实际情况，提出了构建以PPP模式为主，以发行专项债券、设立产业基金为辅的综合管廊投融资体制改革创新新格局的观点，并论述了三者在实际案例中的具体运作流程及其运作特点，最后提出了三者对应的配套政策建议和具体实施措施，对解决我国现阶段城市地下综合管廊建设中的投融资问题提供了一定的借鉴意义。

地下综合管廊； 投融资体制； PPP； 专项债券； 产业基金

随着新型城镇化进程的推进，城市大规模扩张，出现了越来越多的“城市病”，如人口压力过大、资源环境承载能力超过极限、环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价奇高等。城市重规模扩张，轻服务管理，城市空间利用效率偏低，基础设施和公共服务已经不能满足城市发展需求。尤其是在城市地下管线建设管理上，呈现出建设规模不足、管理水平不高等问题。一些大城市相继发生大雨内涝、管线泄露爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。城市地下管线指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，被认为是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”，如何守护好这道“生命线”，成为国家、社会、个人的大课题。

为解决此问题，世界上最先进、最有效的做法就是修建地下综合管廊。地下综合管廊也称“综合管沟”、“共同沟”，是建于城市地下用于敷设地下管线的重要基础设施。地下综合管廊是城市地下空间统筹发展规划的重要部分，建设综合管廊，将市政管线收容入内，形成完备的城市地下管线体系和合理的城市地下管线空间布局。就目前的社会经济发展状况来看，加强城市地下管线建设管理，既可以解决当前地下管线事故频发、安全隐患突出、应急防灾能力薄弱等问题，保障城市安全运行；又可以起到促进经济增长、化解产能过剩、提高城市综合承载能力、提升城镇化发展质量的作用。

1 国内外城市地下综合管廊投融资体制

1.1 国外综合管廊典型投融资

地下综合管廊起源于十九世纪法国巴黎，随后英国、西班牙、日本等纷纷加入建设综合管廊的行列，经过两百多年的实践，在投资规划、建设技术、融资渠道、管理模式、运营技能和法律法规等方面都积累了丰富的经验，为其他国家发展建设城市地下综合管廊提供了重要的借鉴［1］。

欧洲国家兴建的综合管廊，属于典型的政府全资，即建设全部资金均由政府通过财政拨款、政策性银行贷款或财政专项资金划拨等方式筹集，综合管廊建成之后，政府拥有综合管廊所有权并负责运营管理和承担运营费用，管线单位可付费租用综合管廊的内部空间进行管线敷设，政府利用租金实现综合管廊的投资资金回收［2］。综合管廊的出租价格，由市议会按照大部分公共基础设施的定价思路通过民主表决方式制定，并制定相关法律用以确保综合管廊的排他性，即综合管廊建成之后，相关管线单位必须使用综合管廊敷设管线，不得再使用传统的直埋敷设方式，这在一定程度上为政府回收资金提供了保障［3］。

日本综合管廊的运作，属于典型的政企合资，即政府通过划拨财政资金出资，各参与企业（特指管线单位）通过贷款或其他方式出资，双方共同成立综合管廊项目公司，由项目公司负责综合管廊建设，并委托第三方运营管廊，运营费由双方按一定比例进行费用分摊。但日本综合管廊建设在实际运作中，却是有区别的。综合管廊以传统方式建设所需资金实际上是由管线单位出资，政府则负责弥补实际成本与管线单位出资之间的差额。后期运营时，综合管廊的本体是由道路管理者负责，而内部管廊的维护，则由管线单位负责。日本政府还颁布并多次修订和完善了特别措施法，明确规定了综合管廊的资金管理、费用分摊、所有权、使用权、管理权如何界定等问题。

1.2 国内综合管廊典型投融资

我国地下综合管廊起步较晚，继大陆第一条现代化地下综合管廊上海浦东新区张杨路综合管廊之后，许多城市都积极规划建设综合管廊，如广州大学城、宁波市东部新城区、奥运村、上海世博园等。

国内综合管廊发展最好的是台湾地区，投融资运作模式属于政企合资另外一种典型模式，即政府根据综合管廊建设总费用按一定的比例出资，剩余费用由管线单位在综合考虑管线敷设所需空间和管线传统敷设成本的基础上，进行一定的比例分摊。运营费用则由管线单位负责三分之一，其余由政府协调等比例分摊［3］。为保障综合管廊建设的持续性，还设立了综合管廊专项建设基金，并通过各级法律法规约束资金的使用和管理。同时建立完善的管理制度，涉及综合管廊设计标准、费用分摊、内部维修等。

上海世博园综合管廊的运作，类似于日本的模式。综合管沟建设费用，由政府确定的投资单位负责筹措，管线单位分担综合管廊的建设费用，分担费用原则上不超过原管线直接敷设的成本。综合管廊运营管理费用中的大中修等维护费用由政府承担，其他管理费用由管线单位按照入廊管线分摊。管理费用的指导价格，由市市政局会同市物价管理部门制定［4］。政府部门就综合管廊的建设标准和总管廊办法作出了相应的规定。

1.3 综合管廊现有投融资体制利弊分析

综合管廊是市政公共基础设施，为保证政府对公共产品的控制力，国内外在综合管廊的建设初期都是利用政府财政资金进行建设。加之综合管廊的建设成本比传统的直埋式管线敷设成本要昂贵得多，风险较大，除管线单位之外，其余以营利为目的的社会资本很少进入综合管廊投融资市场。目前综合管廊的投融资市场，都是以政府主导为基础的投融资，较成熟的运作机制是政企合资模式，以管线单位为投融资主体，双方共同合作出资，在减少政府财政负担的同时成功规避了政府全资模式下综合管廊租赁风险问题，大大提高了综合管廊利用率。

但随着综合管廊建设需求越来越大，单靠政府财政支撑综合管廊发展的庞大资金需求，可能性越来越小。实践中较成功的政企合资模式虽然在费用分摊、产权界定、配套法律有一定规定，但实际操作过程中都要求每个环节必须完备，稍有不慎就会失败。因此要想最大限度的刺激综合管廊发展，就必须尝试引进社会资本，也就是发挥市场机制在基础设施建设中的资源配置作用、鼓励和吸引社会资本进入综合管廊建设和服务市场，以改革综合管廊的投融资体制作为解决问题的突破口。

2 城市地下综合管廊投融资体制改革建议

进行综合管廊投融资体制改革，目的是为了解决地下综合管廊的发展不能满足日益增长的社会公共需求问题以及综合管廊行业供应短缺的问题，下文将从三方面就如何进行综合管廊投融资体制改革的具体措施进行研究探讨，以期构建以PPP模式为主，以发行专项债券、设立产业基金为辅的投融资体制。

2.1 试点政府与社会资本合作（PPP）模式

PPP（Public-Private Partnerships，政府和社会资本合作）是一种新型融资模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。针对政府负有责任又适宜市场化运作的基础设施类等项目，采用PPP模式，能够有效发挥社会资本在融资、专业、技术和管理方面的优势；有利于转变政府职能，使政府从基础设施的“提供者”向社会资本的“合作者”及PPP项目的“监督者”转变；推动投融资机制的创新及社会各类资本的互相融合，调动市场进行资源配置，发展混合所有制经济［5］。国内外在污水处理、机场、城市轨道交通等基础设施建设过程中引入PPP模式，取得了巨大的成功。目前我国发展改革委已经设立PPP项目库，面向全社会公开发布信息。入库项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息。

石家庄市正定新区的综合管廊是我国PPP项目库中唯一的地下综合管廊项目，属于地方融资平台公司“存量项目”。此项目是在正定新区起步区的7条道路下建设综合管廊，主要为干线综合管廊，项目划分为起步区范围综合管廊、东通干线综合管廊和北延干线综合管廊，共长36.23 km，起步区段（约24.63 km）由滹沱投资开发公司于2012年开建，主体完工约15 km。采用PPP的运作模式为：将三段综合管廊捆绑，采用PPP模式投资、建设、运营和维护。选择社会投资人与浩运建设投资公司成立特许经营项目公司，项目注册资本暂定16亿元，资本金比例约44%，前者出资11亿元，后者代表新区管委会出资5亿元，后者不控股，仅持有“1元金股”，对项目公司的融资、抵押、质押、改制等重大决策具有一票否决权；管委会将滹沱投资开发公司的起步区段资产划转到浩运建设投资公司名下，后者按一定价格将其转让给项目公司；项目公司通过管委会的授权协议获得项目的30年特许经营权；在特许经营期内，项目公司负责起步区未完工综合管廊及东通干线和北延干线综合管廊的投资与建设，并负责所有综合管廊的运营和维护，自行承担相关费用、责任和风险，可向入廊用户收取管廊服务费等费用，并取得相应利润；特定期满后，所有综合管廊项目设施完好无偿移交给新区管委会或其指定机构；管委会出台强制入廊政策，建立财政补贴政策、风险分摊制度、绩效指标集评价机制等，并负责项目的发改、税收、环境等管理和审批事项，同时与项目公司建立定期的协商和评价制度。

上述项目属于存量项目，项目的前期调研、设计、审批等时间较短，风险相对较小，采用PPP模式，对社会资本投资吸引力较大，也有利于政府回笼资金。PPP模式在综合管廊存量项目中的成功运用，也为新建综合管廊项目采用PPP模式提供了丰富的经验，极大增强了政府和社会资本投资综合管廊建设的积极性。因此在我国城市地下综合管廊的探索建设初期试点PPP模式，能够很好的解决当前我国城市地下综合管廊投融资所面临的诸多问题。

2.2 发行地下综合管廊建设专项债券

专项债券也称收益债券，是为筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。相比于一般债券以本地区的财政收入作为担保偿还的模式，专项债券的偿还往往以项目建成后取得的收入作为保证，最大的创新之处就是用项目收益本身作为债券兑付保障，无需政府财政兜底，有效减轻政府财政压力，这对引导政府和社会筹措综合管廊建设资金需求有一定的启示作用。

目前我国第一笔城市地下综合管廊建设专项债券是陕西省西咸新区沣西新城综合管廊（一期）项目收益专项债券，也是我国首笔项目收益债券。运作模式为：根据“盘活资产、特许经营、保本微利、债务剥离”的思路，以独立运作的西咸新区鸿通管廊投资有限公司作为债券发行主体，陕西省西咸新区沣西新城开发建设（集团）有限公司提供差额补偿和保证担保，所募集到的资金成立资金专户，封闭运行，专项用于综合管廊项目的建设，将综合管廊租赁费和维护费作为还款来源，按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式采取“债贷组合”的方式。此项目专项债券有效解决了综合管廊一期项目的建设资金短缺问题，实现了由银行、信托贷款等间接融资向直接融资的转变，为基础设施建设投融资渠道创新开辟了新道路。

2.3 设立综合管廊产业基金

产业基金是一种利益共享、风险共担的集合投资制度。即通过向众多投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司任命基金管理人或委托基金管理人管理基金资产，基金公司主要从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资［6］。

在地下综合管廊建设中设立综合管廊产业基金运用最成功、体系最完善的地区是中国台湾。1992年，台北设立了“台北市共同沟建设基金”，属于非营业循环性质的基金，此基金共筹集了25亿元新台币，充分弥补了综合管廊统筹规划、政策研究的资金缺口［2］。之后，各市级政府部门设立“共同管道工程基金”机构，规定基金来源于政府年度预算的制定专用拨款、管线单位使用综合管廊专用拨款、基金利息收入、贷款利息收入、捐赠收入、其他收入等，同时还完善了相关的基金收支、运营等办法。将此基金运用于各大综合管廊工程建设中，开创了地下综合管廊融资新模式，大大推动了综合管廊的发展。

总之，在进行综合管廊投融资体制改革时，应通过PPP模式的合作机制鼓励社会资本参与综合管廊建设；同时在明确综合管廊基本职能的基础上，通过发行专项债券扩大政府投入的资金来源渠道；再者，鼓励外资和民营资本发起设立综合管廊建设的产业投资基金，以此来提高PPP模式在综合管廊投融资体制改革中的可行性和实用性。

3 城市地下综合管廊投融资体制改革配套政策建议

3.1 完善试点PPP模式的政策措施

为充分发挥PPP模式在城市地下综合管廊建设中的作用，各地政府应积极鼓励社会资本参与综合管廊的建设，规划综合管廊建设PPP试点城市；国家可设立专项资金，对采用PPP模式的城市，按照规定比例，奖励一定的资金补贴；综合考虑综合管廊的风险因素，合理确定社会资本的收益水平，保障社会资本的长期稳定收益；做好建设过程中的合同管理，明确特许权、风险分担、价格机制等内容，确保合同的全面性、规范性、有效性；明确政府和社会资本的独立与合作博弈地位，避免相互串通；PPP模式还处于应用初期，尤其需要政府建立相关的法律法规，明确规定双方在采购、招投标、特许权履行等方面的基本程序；对地下综合管廊PPP模式试点项目实施全生命周期监督管理，定期进行绩效评价，用以进行定价调价，保证公共利益的最大化，而非利润最大化。

3.2 制定发行专项债券的政策措施

各地方政府应完善综合管廊债券相关法律，鼓励社会各企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设；应积极引导社会资本参与综合管廊建设，完善城市地下空间规划设计，运用各种有效措施来加大对综合管廊专项债券的扶持力度，如运用专项政府债券、城市建设配套资金等方式制定多层次的风险缓解政策；应制定投融资分担、产权划分等相应政策措施，为社会各企业发行地下综合管廊项目专项债券创造收益持续稳定的政策氛围。

3.3 规范综合管廊产业基金的政策措施

鼓励社会资本和社会机构设立以投资综合管廊为主的产业基金。各级政府应完善对基金预算、审议的相关法律法规，完善国家预算法、会计法、审计法等，为地下综合管廊产业基金的建立运行提供充分法律保障；同时应做好宣传工作，坚定发展建设城市地下综合管廊的决心，引导社会接受设立综合管廊产业基金的理念；其次应设立专用预算款用于产业基金，为产业基金的设立提供经济基础；再者应建立相应法规政策和审批制度，确定基金使用主体对象、贷款对象和服务对象；制定综合管廊产业基金的专项管理办法，为基金的设立、运作和范围界定提供法律政策支撑。

4 结 语

我国正处于加速建设城市地下综合管廊的关键时期，但长期的债务、投入主体和融资渠道单一以及市场经济体制不完善等问题都制约了综合管廊的发展，如何突破这个难题，不仅要改革创新投融资体制、科学规划城市空间开发和完善综合管理信息系统，更要完善的地下空间规划和地下管线管理的综合性法规，健全管线建设、运营、维护等配套制度，并明确政府和各管线单位在发展城市地下综合管廊中的权责利益关系，形成良好的政府主导、市场运作、社会参与投融资新格局。

［1］孙云章.城市地下管线综合管廊项目建设中的决策支持研究［D］.上海：上海交通大学，2008.

［2］邱玉婷.我国城市共同沟项目的的投融资分析［D］.上海：同济大学，2008.

［3］张秋玲.公共管廊PPP投融资模式研究［D］.北京：北京建筑工程学院，2012.

［4］上海市建设和交通委员会，上海市市政工程管理局，上海世博会事务协调局.中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法（沪府发〔2007〕24号）［Z］.上海：上海市人民政府，2007.

［5］中华人民共和国国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）［Z］.北京：中华人民共和国国家发展和改革委员会，2014.

［6］中华人民共和国国家发展计划委员会.产业投资基金暂行管理办法［Z］.北京：中华人民共和国国家发展计划委员会，2006.

［7］中华人民共和国国家发展和改革委员会.城市地下综合管廊建设专项债券发行指引（发改办财金〔2015〕755号）［Z］.北京：中华人民共和国国家发展和改革委员会，2015.

［8］中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发〔2014〕27号）［Z］.北京：中华人民共和国国务院办公厅，2014.

Investment and Financing System of Utility Tunnel

WANG Jian-bo1，ZHAO Jia1，QIN Ying-hao2
（1.School of Management，Qingdao University of Technology，Qingdao 266520，China；2.The Third Construction Co Ltd of China Construction Third Engineering Bureau，Guangzhou 510275，China）

Utility tunnel is an importantmunicipal infrastructure，which is built in the city underground for laying underground pipelines，and is an important tool to improve the city′s comprehensive carrying capacity.This paper analyzed the development background of utility tunnel，the elaboration of the investment and financing system of domestic and foreign utility tunnel and its typical investment and financing mode，and analyzed the advantages and disadvantages of the existing investment and financing system in view of its characteristics.This article puts forward the viewpoint that constructing a new pattern of investment and financing system reform and innovation which is based on public-private partnershipsmodel in main，supplemented by the issuance of special bonds and the establishment of the industrial fund，and it discusses the specific operational processes and operational characteristics of the three in the actual case，and concludeswith the corresponding supporting specific policy recommendations and implementationmeasures of the three，whichmay provide some reference for solving the problem of investment and financing in the construction of utility tunnel in China.

utility tunnel；investment and financing system；Public-Private Partnerships；special bond；industrial fund

TU990.3；F299.24

A

2095-0985（2016）04-0008-04

2015-12-04

2016-01-21

王建波（1963-），男，山东荣成人，教授，硕士，研究方向为工程投融资、工程造价管理（Email：wangjianbo2008@126.com）

赵 佳（1990-），女，四川南充人，硕士研究生，研究方向为工程造价管理（Email：zhjia820@163.com）

山东省自然科学基金（ZR2011GL021）；青岛市社科规划项目（QDSKL100403）