劳动争议“一裁终局”存废之争与修法建议∗

章惠琴

(华东政法大学社会发展学院，上海 200042)

劳动争议“一裁终局”存废之争与修法建议∗

章惠琴

(华东政法大学社会发展学院，上海 200042)

“一裁终局”的存废之争，凸显了重新审视制度价值之必要性。“一裁终局”制度为减轻劳动者诉累，不惜以克减用人单位诉权为代价，与处于国家“基本法律”地位的民事诉讼法所保障的诉讼权利之规定相抵触，背后是部门利益纠葛之下的立法思想出现了偏差，偏离了劳动法得以安身立命之倾斜保护原则的基本要义。建议取消“一裁终局”规定，代之以仲裁程序“去诉讼化”，发挥仲裁诉讼外纠纷解决机制特有之灵活性与有效性；而个别法领域中劳动者的权利贯彻最终应过渡到劳动法院审理体制。

劳动争议；一裁终局；倾斜保护；诉权；修法

为推动《劳动合同法》等实体立法的贯彻落实，全国人大常委会颁布《劳动争议调解仲裁法》，自2008年5月1日施行。法律实施八年多来，与劳动合同法一样充满争议，尤其是其中关于“一裁终局”的规定引发了广泛讨论。

一、“一裁终局”制度的现状与争鸣

所谓“一裁终局”，是指争议标的在法定标准以下而以金钱的给付义务为争议内容的纠纷以及因执行国家劳动标准发生的争议，实行有限一裁终局制度。终局系针对用人单位而言，劳动者不服仲裁裁决可以提起诉讼，并没有实体或程序上的限制。调解仲裁法创设“一裁终局”制度，主要目的在于“遏制用人单位恶意诉讼，结束劳动者马拉松式的维权之路”[1]，被视为该法立法过程中“最大亮点”[2]。

然而，“一裁终局”制度似乎并没有发挥该制度应被期待的功能。立法者曾经希望通过“一裁终局”的规定“使将来进入仲裁的案子能有一半通过一裁终局解决”[3]，遗憾的是，“一裁终局”规定至今止讼作用有限。根据媒体报道，很多地方劳动争议案件的一裁终局率不足5%，全国平均也只达到20%[4]。可见，案件究竟是一裁终局还是一裁二审，从逻辑上讲并不一定取决于具体的法律规定，而是主要取决于案件自身是否在仲裁之后还有法院审理的内在要求。如果案件存在着法院审理的必要性，那么，即使规定了一裁终局制度，亦是一句空话[5]。以广东佛山为例，2010年佛山市仲裁委共作出终局裁决523份，双方均服裁决的20件，占3.8%；用人单位申请撤销的223件，占42.64%；劳动者提起诉讼的278件，占53.15%[6]。立法者假设用人单位有滥诉的冲动，忘记其也有追求正义的要求；假设劳动者只有维权的诉怨，忘记其也有滥诉的冲动。零至十元的诉讼费已将诉讼成本降到了可以忽略不计，部分劳动者即使对仲裁裁决感到满意，为了获得主动权，避免在用人单位申请撤裁之诉中成为被动的对抗者，也会提起诉讼，期望获得更大利益”[7]。而用人单位申请撤销终局裁决，根据调解仲裁法以及最高院司法解释(四)规定，中级人民法院应当组成合议庭开庭审理，但对于审理期限没有做出规定。通常法院参照民事案件普通程序，审限长达六个月之久；即使比照《仲裁法》，比如江苏省，法院的审理期限也达两个月。一旦中院做出撤销裁决的裁定，劳动者仍需面对二审终审的诉讼程序，徒增诉累；即使用人单位的撤销申请被驳回，对于劳动者权利的实现仍然造成了迟延。

由此，关于“一裁终局”制度的现状评价与制度走向，形成了“扩大说”与“取消说”二种鲜明的观点。“扩大说”对一裁终局制度持积极评价，认为是“我国劳动争议处理制度改革的有益探索”[8]，“充分体现了保护劳动者的倾斜”[9]；对于实施过程中出现的问题，认为应在实践中发展完善。此外，针对一裁终局率低的问题，进一步提出了扩大“一裁终局”适用范围的主张。一是建议增加适用“一裁终局”的案件类型。将因确认劳动关系发生的争议[10]、工伤待遇赔偿争议[11]以及因劳动培训、劳动保护等方面发生的争议[12]都纳入一裁终局的范围。二是建议提高适用“一裁终局”的案件金额。建议将追索金额每项不超过当地月平均工资标准12个月金额的争议都纳入“一裁终局”范围，因为“最低工资标准太低了，将小额限定在12个月的最低工资以内，这样的案子太少了，可能会使精心设计的终局制度的功效打折扣”[13]。地方劳动行政部门则是身体力行，比如山东省提出将提高仲裁一裁终局率作为重点工作来抓[14]；北京海淀劳动人事争议仲裁院“通过一系列举措提高劳动争议一裁终局率”，明确“缺席案件若劳动关系没有存疑情况，同样可适用终局裁决”[15]。“取消说”则认为，“一裁终局违反了平等保护原则，侵害了用人单位的诉权”[16]；“诉权是一项宪法权利，一裁终局剥夺企业诉权的做法违宪”。建议取消“一裁终局”制度[17]。

二、“一裁终局”制度的症结分析

面对“一裁终局”的广泛适用，用人单位没有相应的起诉权，撤销权亦形同虚设，这不仅与民事诉讼法诉权保障的规定相抵触，也违背了宪法的基本精神。背后是部门利益纠葛之下的立法思想出现了偏差，逻辑假设偏离“资强劳弱”的基本前提，更像“资恶劳善”的劳资对立思想，于“倾斜保护”名义下行“单保护”之实。

(一)适用范围突破“小额争议”与“简单争议”

有学者认为“小额诉讼可以佐证终局裁决并不突兀”[18]。更多学者认为“一裁终局”制度主要是吸收了香港地区小额薪酬索偿的仲裁模式[19]。但是，“一裁终局”的制度设计远较这两项制度的适用标准宽泛。

1.“一裁终局”超越“小额争议”

“一裁终局”常被称为适用于小额争议，而事实是，这完全名不副实，“小额”不小，意味着终局裁决的适用范围非常之广。

由于调解仲裁法对终局裁决认定标准不明确，关于是依申请还是依裁决金额，是按分项还是合项认定最低工资标准12个月金额，各地作了不同的解释。依申请、依总额认定的如上海、北京等[20]，依裁决、依单项认定的如江苏、湖南等[21]。2010年司法解释(三)出台，统一规定为依裁决金额，按各项总和确定是否适用一裁终局规定。各地与司法解释冲突的规定，相应做出调整。以上海为例，2010年一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例为13.9%。受司法解释规定影响，适用一裁终局的案件范围扩大，一裁终局率大幅上升，2011年达到52.90%，2012和2013年的比例都超过了61%[22]。

与小额诉讼制度相比，上海目前最低工资十二个月金额为26280元，如果劳动者同时追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿和赔偿金，总金额可高达105120元。2013年我国民事诉讼法修订增设了小额诉讼制度，标的额为各地区上年度就业人员年平均工资30%以下的，实行一审终审。上海目前小额诉讼案件的标的额为21380元，仅为可适用“一裁终局”标准的20%。而根据香港小额薪酬索偿仲裁条例的规定，仲裁处只负责聆讯追讨金额不超过8000港元的申索；其余争议由劳资审裁处审理，其是根据《劳资审裁处条例》成立的专责法庭，属司法机构的一部分。就香港与上海的工资水平而言，即使金额同为8000港元，对于香港和内地的劳动者而言意义大不相同，更何况，内地一裁终局的案件的小额标准是十万之巨，且还会随着每年最低工资标准的提高而增加，适用范围呈逐年扩大趋势，而不似香港为固定标准。

不仅如此，地方对于所谓“小额争议”的四项给付请求的范围普遍作了广义解释。比如，上海将双倍工资中超出双方约定的劳动报酬部分、替代通知期工资都属于“一裁终局”的处理范围。山东淄川区劳动人事争议仲裁院将追索停工留薪期工资以及用人单位承担的伤残待遇等所有费用都纳入一裁终局范围。如此多请求事项、如此大裁决金额，如何还能归为小额争议!香港规定小额仲裁处只受理10名以下申索人的申索，而我们没有相应规定，大概立法者假设用人单位只是被一名劳动者申请仲裁，但是实践中，用人单位常常是被几位甚至几十位劳动者同时申请仲裁。换言之，用人单位面对几万甚至几百万的给付义务，却没有起诉权。

2.“一裁终局”超越“简单争议”

根据调解仲裁法的规定，“一裁终局”适用的前提是符合金额标准，而不论事实是否清楚、权利义务关系是否明确、简单或者复杂的劳动争议案件。这区别于我国的小额诉讼制度。根据民事诉讼法规定，法院审理简单的争议不大的、标的额小的民事案件，实行一审终审。最高院关于适用民事诉讼法的司法解释进一步明确规定，劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金给付数额、时间、方式上存在争议的劳动合同纠纷适用小额诉讼程序审理。换言之，适用一裁终局的案件，有可能不是事实清楚、权利义务关系明确的案件，而这在现有的劳动法制环境下是常易发生的。根本不似有的学者认为的“案件的疑难程度低，不需要过多的程序去甄别”[23]，将小额案件与简单案件划等号。仅以时效制度为例。劳动争议申请仲裁的时效期间为一年，适用中止、中断规定；而对于劳动关系存续期间拖欠劳动报酬的争议，适用特殊时效，即自劳动关系终止之日起一年。劳动报酬争议的时效正激励劳动者离职后追索经年累月的劳动报酬。而根据《工资支付条例》，用人单位仅有义务保存工资支付信息文件两年。劳动报酬争议的仲裁时效与证据保存时限要求不一致，增加了用人单位举证困难，也使仲裁案件事实认定存在较大难度，容易发生错误。这也与香港小额仲裁形成鲜明对比，对于提出申索的权利是在提交申索书日期前12个月以前产生的，小额仲裁处将不予受理，这既促进了争议双方尽速解决纠纷，也减少了仲裁审理的难度。

案件事实并不简单甚至复杂，而负责案件审理的仲裁员的专业化程度却普遍较低，裁决的质量受到影响。截至2010年底，全国专兼职仲裁员中大专及以上学历约3万多人，占90.5%；有法律专业背景的约1.1万人，占33%[24]。很多地方面临仲裁员队伍不稳定的问题，有的地区仲裁员每年的流失率高达40%[25]。劳资争议中之协调者除需通晓相关劳工法令外，更必须具有能处理职场中“人与人所生纷争”之能力，亦即解决非法律层面之问题。而此种协调人际关系上纷争之能力，系正规教育中所难以学习到之人生智慧，无法速成只能渐渐累积[26]。新进人员由于对社会生活的多样性、复杂性缺乏经验致作出的事实判断往往不够准确，同时，由于很多仲裁员没有受过专业法律训练，在法律适用上也存在困难。

(二)用人单位的司法救济权形同虚设

立法者认为“一裁终局”设计是在保障双方当事人救济权利的前提下，给予劳动者行使救济权更方便、更充分的保障[27]。但是，法律赋予用人单位的撤销权常常有名无实。

1.法律论点撤销难

立法者在用人单位撤销权问题上的预估是比较准确的，“用人单位要证明仲裁裁决符合法定的六种情形是比较难的。所以这实际上是起到了对用人单位滥用诉权，尤其是对一些用人单位的恶意诉讼给予了一定的限制。”[28]

众所周知，基于合意之仲裁，其裁决具有终局性、拘束性，而仅限于一定事由，得由法院介入审查(撤销仲裁判断之诉)，由于此系本于当事人合意而就特定纷争排除国家审判权，以追求徇仲裁程序所能获得之程序利益与实体利益，可说是本于程序选择权之法理，尊重当事人之程序主体权。中国台湾地区大法官释字第五九一号认为，基于程序选择权之法理而就撤销仲裁判断之事由限制不违宪[29]。然而，大陆劳动争议仲裁在法律上为必要性、强制性之处理程序，当然仲裁程序并未排除诉讼之可能，当事人如不服，仍得进行诉讼程序，充其量仅能说在起诉之时点有所延后，因此，与其说“强制仲裁”，不如说是“仲裁前置”；但是在“一裁终局”情形之下，用人单位在仲裁程序后不得再行起诉，因此，对于当事人之接近法院权不仅是限制，甚至可说是剥夺。

2.事实论点难撤销

如前述，适用一裁终局的案件并不一定是小额简单争议案件，事实认定、证据采信常常存疑，而受仲裁队伍专业化水平的限制，事实论点出现错误的概率并不低。但是，由于不属于法定撤销情形，用人单位根本没有撤销权。比如，2009年佛山中院审结的申请撤销案件中，用人单位以劳动仲裁机构所作出的终局裁决认定事实不清或者错误为由申请撤销裁决的案件占到近三分之一[30]。但是，法院不得不以事实认定不属于法定撤销情形为由驳回用人单位的撤销申请。

人并非神，所为之判断有时不免有所失误，在此种前提下，故各国在裁判上均采用审级制度，目的即在于弥补人性之缺点，由上级审纠正下级审裁判之失误[31]。但在一裁终局制度，仅以一次判断即行确定用人单位之权利义务，如有失误，即难救济。而香港小额仲裁的特别之处在于行政调解前置程序，未经香港劳工处的劳资关系科调停而直接向仲裁处提出仲裁的要求，将不获受理。由于案件经过调解阶段的协调和调查工作，进入仲裁审理程序后，证据收集完毕，案情基本清楚，不仅降低了事实认定的难度，事实认定也经历了两道关卡，减少了认定错误发生的概率。不仅如此，还提供有救济渠道，任何一方当事人可于裁定或命令发出的日期起计7日内，向小额仲裁处申请复核。仲裁官亦可于裁定或命令发出的日期起计14日内主动复核。复核可基于事实或法律论点提出，仲裁官将再次就申索全部或部分进行聆讯。申请复核不影响当事人根据法律论点提出上诉。如果说香港的小额仲裁终局制度，完全适用于小额案件，利益不大，对与错问题都不大，不应用很大的社会资源去解决双方很小的争议与问题，所以主要是关注快速解决，而不是权利救济，从法益比较来看，有其合理性，其完全不同于内地的劳动争议一裁终局制度，对用人单位诉权的克减已经对其实体权利造成了侵害。

(三)究其原因:立法思想出现偏差

由于“资强劳弱”的客观存在，劳动法应运而生，运用倾斜保护原则对不平等的现象进行矫正。倾斜保护原则是劳动法的核心与灵魂，它是建立在平等基础上的倾斜，因此，倾斜必须有度，过度的倾斜就会滑向偏袒，而失去其社会正当性。

1.“一裁终局”规定与民事诉讼法抵触

“一裁终局”对用人单位诉权的克减是否构成违宪，取决于诉权在我国是什么性质的权利。诉权是当事人获得司法救济，实现权利的前提和基础，无论英美法系或大陆法系，都将其视为人民的一种基本权利，此种观念也已经写入很多国家的宪法。诉权之所以必须受到保护，乃基于民事诉讼法与实体法关系，即国家原则上禁止自力救济后之权利救济制度提供任务，所衍生发现真实之程序法基本要求。据此，国家应尽力提供有效发现真实及妥当适用法律之诉讼制度[32]。诉讼并不被鼓励，但人民若是已经无其他途径解决彼此的纠纷或争端时，国家亦不能闭门不理。我国宪法尚未对诉权做出规定，诉讼权还只是一项普通法的权利，尚未成为宪法的权利[33]。但是，诉权的“宪法化”是现代宪政发展趋势之一，且日益呈现出普遍性。我国政府已于1998年签署《公民权利和政治权利国际公约》，待全国人大批准后即可生效，诉权入宪也是可期之事。

而就目前法律规定来看，调解仲裁法关于“一裁终局”的规定也因与民事诉讼法关于诉权保障的规定抵触而无效。根据立法法的规定，国家的基本法律由全国人大制定，除应由全国人大制定的法律以外的其他法律则由全国人大常委会制定。民事诉讼法是“国家重要的基本法律”，调解仲裁法则属于“其他法律”。根据立法的民主原则，“基本法律”的效力高于“其他法律”。民事诉讼法由全国人大全体组成人员表决通过，其民主性或民意代表性要高于只由全国人大组成人员中不足二十分之一的代表讨论和决定的调解仲裁法[34]。因此，调解仲裁法既不得违背宪法，也不得与作为“基本法律”的民事诉讼法抵触。那么，调解仲裁法克减用人单位起诉权的规定显然无效，除非有重大公益理由存在。

2.“一裁终局”规定偏离倾斜保护原则的基本要义

很多学者用倾斜保护原则诠释一裁终局对用人单位诉权剥夺的正当性，“限制雇主提起诉讼的权利是倾斜保护原则的体现，程序上的不平等可以适当矫正现实地位的不平等”[35]。那么，“一裁终局”是否符合倾斜保护原则的基本要义，构成对用人单位诉权克减的重大公益理由呢?答案显然是否定的。

诚然，劳动法运用倾斜保护原则对失衡的强弱对比关系进行重整，以实现“实质平等”。在实体法上，倾斜保护原则的实质是对弱势劳动者进行补强，提高其议价能力，而非贬损雇主的权利；在程序法上，倾斜保护原则是要保障弱势劳动者获得其应有的程序权利，而不是剥夺强者的程序权利作为制度追求。社会法领域满眼都是弱势群体，强弱主体之间攻击防御能力之明显差距及程序上地位、实力之实质上不对等客观存在，为了保障资力较低劣之诉讼当事人获得诉讼上救助，以保障其平等接近法院之权利及保障其能获得司法救济之权利[36]，应该要致力扩充程序保障制度，如法律扶助、诉讼救助、权利保险、争议之优先审理、简化程序、法官之职权介护或当事人主义之适度修正等，弥补弱势群体之知识、能力或经验上不足，而减免其劳务负担及诉讼上风险等[37]，而不是简单地剥夺对方当事人的诉权。

事实上，基于劳动者的弱势主体身份，对于劳动者追索劳动报酬等四项请求，调解仲裁法通过劳动监察和先予执行制度已经给予了无力承受诉讼负担的劳动者多种选择。在法律草案审议中，针对委员等提出，目前拖欠劳动报酬等不少问题是由于用人单位违法而造成的，劳动行政部门加强劳动监察，对一些明显的违法行为依法及时处理，可以预防和减少相当一部分劳动争议，从而降低劳动者维权成本，于是有了调解仲裁法第9条关于劳动监察的规定。还比如先予执行制度。在追索劳动报酬等争议中，只要双方权利义务关系明确，不先予执行将严重影响劳动者生活的，劳动者可以申请先予执行裁决，不需要提供担保就可以由法院强制执行。如果对于劳动者的权益影响比较直接，对时效性的要求也比较强时，劳动者完全可以选择劳动监察或者申请裁决先予执行。

三、完善劳动争议处理程序的修法建议

当事人之所以将纠纷提交到法院，就是希望获得公正审判，用人单位并不会因为被仲裁裁决给付的金额少而减轻对不公正裁决的不满。实践证明，“一裁终局”制度没有达到立法的预期目标，同时也侵害了用人单位的诉权。因此，建议修法取消“一裁终局”规定，恢复用人单位诉权，增进其对裁判的可接受，增进劳动关系的和谐。

(一)劳动争议处理立法应避免的部门利益

劳动争议调解仲裁法立法过程中，争议案件“一裁二审”导致处理周期过长的问题广受诟病，“或裁或审”模式成为了当时呼声很高的改革方向。最终，全国人大法工委以“经反复研究，现行的劳动争议处理程序已经被社会所接受，不宜轻易否定”否决之。另外提到“劳动行政部门作为政府的主管部门有责任在劳动争议的处理过程中发挥作用”，显然，改革方案受到了劳动行政主管部门的反对。取而代之的解决方案就变成了部分案件的一裁终局制度，因为法工委认为“经对近几年发生的劳动争议仲裁案件进行分析，多数劳动争议可以通过一裁终局解决”[38]。“劳动争议仲裁立法的一个重要目的是提升仲裁的地位”[39]，“一裁终局有利于增强仲裁机构和仲裁员的积极性”[40]。可见，除了法律欲直接保护的劳动者以外，劳动行政部门无疑是“一裁终局”制度的另一受益主体。

当前，扩大“一裁终局”适用范围的声音主要来自劳动行政部门以及法院系统。对劳动行政部门而言，“一裁终局”使其增加了权限，提升了地位，却没有带来额外的责任；对法院而言，“一裁终局”让其减少了受案数量，但不影响地位。何乐而不为!因此，双方基于本位主义，都有扩大“一裁终局”的冲动。但是，这不符合社会正义，社会效果也不好，建议在劳动争议处理立法中应避免部门利益，强烈建议取消“一裁终局”。

(二)废除“一裁终局”规定的过渡设想

劳动争议调解仲裁法实施五年之后，小额诉讼制度开始在我国施行。因此，就用人单位而言，借以拖诉的可能已经大大降低，这也是取消“一裁终局”规定的重要现实基础。

另外，在现有程序不做大的改革情况之下，要解决劳动争议处理周期长以及减轻劳动者诉累的唯一有效办法就是用好诉讼外纠纷解决机制。一是仲裁的“去诉讼化”。劳动争议仲裁不断向诉讼程序靠拢，导致其“诉讼化”特征明显。如果可以对仲裁程序进行柔性化改革，使其“去诉讼化”，无疑将使办案效率大为提高。比如丰富通知形式，允许使用电子通讯方式送达；改革裁决方式，允许简单或小额案件使用口头裁决等都有助于缩短审限。二是增设“案前调解程序”。劳动争议调解组织之调解呈现“虚化”趋势，大量简单劳动争议案件直接涌入仲裁机构，而在目前不具备建立行政调解制度的情况下，强化仲裁程序中的调解不失为权宜之计。如果将诉讼形容为“对抗式”，那么调解就是“和稀泥”，调解应该成为仲裁程序的核心，贯穿庭审前后全过程。但是，受审理期限的限制，目前仲裁员调解的意愿不高。因此，可以增设案前调解程序，促使当事人于案前尽可能达成和解；即使调解不成，也可以固定当事人的请求，明确当事人的举证责任，为庭审做充分准备。

(三)建立劳动法院应成为改革方向

劳资争议的根本解决之道，还在于导正目前劳资争议处理的程序。从长远来看，个别劳资关系应以劳动司法裁判制度作为解决争议的核心机制，因为劳动法的起源既在“否定私法自治在劳动关系领域中的正确性与适当性”，则必须要有一套国家协助劳工贯彻权利的机制，而且要考虑到劳动争议的特殊性，设计独特的诉讼程序及机制。欧陆国家几乎都特设一独特的诉讼程序来加以处理，即所谓的劳动法院审判权，而非重新导进私法自治[41]。劳动法院也应成为我国劳动争议处理程序的改革方向。通过引入劳资对等社会力量的参与，双方阵营代表的参与审判以及排除普通民事诉讼程序之一定程序上要求，使诉讼程序更为简便快速的劳动法院审理机制，方可兼顾效率与公平。当然，根据我国劳动者更习惯依赖政府处理劳动争议的特点，劳动法院审理机制还应配以行政调解前置程序，方能构成适合我国国情的有效的争议处理体制。

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[责任编辑:补 拙]

Research on the Disputes over the Disposal of Labor Disputes and the Proposed Amendment

ZHANG Huiqin
(East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

s:Whether the arbitration award should be final and binding caused a lot of controversy.We need to re－examine the value of this system.This system is designed to reduce the workers’burden of litigation.But it sacrifice the employer’s right to sue.This conflict with the provisions of the procedural rights guaranteed by the Civil Procedure Law.The introduction of this system is the result of the game of government interests，which deviates from the nature of the principle of leaning protection.So we propose to abolish the system.At the same time，the arbitration procedure should be optimized to make it more flexible and effective.Finally，a labor court system should be established.

labor disputes，arbitration award，final，leaning protection，right of action，legal amendment

D922.591

A

1673－2375(2016)06－0038－07

2016－07－12

章惠琴(1980—)，女，上海人，华东政法大学社会法专业博士研究生，研究方向为劳动法与社会保障法。

本文为国家社会科学基金重点项目“集体劳动争议处理和应对的法律机制研究”(项目编号:14AZD048)的研究成果。