十八大以来党内法规建设述略

张东明

（中央党史研究室 宣教局，北京 海淀 100080）

十八大以来党内法规建设述略

张东明

（中央党史研究室 宣教局，北京 海淀 100080）

党的十八大以来，在全面从严治党的历史进程中，党中央高度重视党内法规建设，习近平围绕加强党内法规建设发表了一系列重要论述，成为加强党内法规建设的重要指导。几年来，党中央加强顶层设计、推进统筹协调、多措并举联动，为加强党内法规体系建设提供有力保障。党内法规建设成效显著，为全面从严治党提供了重要的制度保障。在此基础上，大力培育积极向上的党内法规文化，必将为全面从严治党提供更广泛的思想基础。

十八大；党内法规；体系建设；制度保障；思想基础；全面从严治党

没有规矩，不成方圆。中国共产党是有自己规矩和规范的政党。这些规矩主要体现在党内法规上。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。回顾十八大以来党内法规建设的历史过程，可以深切感受到，每一部党内重要法规都承载了中国共产党加强自身建设的坚实步伐，彰显着中央领导集体从严治党的坚强决心。

一、习近平关于党内法规的重要论述，为加强党内法规建设提供理论指导和科学指南

（一）深刻阐明了党内法规建设的重大意义

习近平强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。邓小平同志说：‘要解决思想问题，也要解决制度问题。’这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”［1］建党之初，党内法规建设工作就开始了。从一大纲领到十八大党章，从民主革命时期的“三大纪律八项注意”到改革开放初期的《关于党内政治生活的若干准则》，党内法规在党的不同历史时期、特别是关键时期，始终发挥着维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系、推进党的建设、确保团结统一和事业发展的重大作用。党的十八大以来，习近平高度重视党内法规建设，把党内法规建设提高到事关党和国家颜色的高度，充分表明了中央对党内法规建设重大意义的深刻认识和准确把握。

（二）深刻阐明了党章作为根本大法的重要地位和作用

党章是党的总章程，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。习近平高度重视和推崇党章的重要地位和重大作用。2012年11月，习近平担任总书记后发表的第一篇文章就是《认真学习党章严格遵守党章》，深刻阐述了党章根本大法的重要地位和作用。他指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”，“要严格遵守党章各项规定”，“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”［2］明确要求把党章作为建立健全党内法规体系的根本依据。木有本而枝茂，水有源而流长。新形势下，党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、全面从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。只有以集党内智慧大成的党章为根本，以民主集中制为核心，扎实推进党内根本制度、基本制度、具体制度的健全与完善，才能逐步形成完整、系统、配套、协调的党内法规制度体系。

（三）深刻阐明了思想建党与制度治党的辩证关系

习近平指出：“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”“要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”［3］思想建设和制度建设是党的建设的重要内容，把思想建党和制度治党紧密结合起来，是我们党加强自身建设的优良传统和显著特点。习近平的这一重要论断，坚持思想建党和制度治党紧密结合，科学阐明了思想建党与制度治党之间的辩证关系，深刻揭示了马克思主义执政党自身建设的内在规律，为在新的历史条件下加强党内法规建设提供了思想指南和具体途径。

（四）深刻阐明了党内法规与国家法律的相互关系

习近平指出：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”［4］要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开。党纪与国法，在过去的制度规定中时有重合。违纪与违法，在执行上也存在纪法不分问题。其结果，就是“把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，并造成‘违纪只是小节、违法才去处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。”［5］习近平的重要论断清晰阐明了党内法规与国家法律的前后关系、层次要求、执行顺序，突出了中国共产党的先进性和纯洁性，从根本上解决了纪法不分的问题，是党的十八大以来制度创新的又一成果。

（五）深刻阐明了党内法规体系的建设目标

习近平指出：“要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内法规体系，扎紧党纪党规的笼子。”［6］把权力关进制度的笼子，首先要建好笼子。党内法规体系建设是一个系统工程，既要坚持顶层设计、整体推进，体现宗旨性、前瞻性、战略性，也要坚持针对性、及时性、有效性。2006年，中央纪委全会首次提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”以来，党内法规体系建设不断加强。十八大以来，根据十八大关于党的建设的总体部署和十八届三中、四中、五中全会精神，党内法规体系建设紧紧围绕“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”这个目标大步迈进，取得突破性进展。

（六）深刻阐明了党内法规建设的重中之重

习近平指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，牛栏关猫是不行的！”［7］“法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。”“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”［8］习近平的重要论述，深刻指出了党内法规建设中的突出短板，即“重制定、轻执行”的问题，深刻阐明了党中央真抓严管、坚决执行党内法规制度的坚定决心。十八届三中全会以后，中央要求把党内法规贯彻执行情况纳入党委督查的重要内容，建立健全党内法规执行检查常态化机制，确保党内法规制度真正成为硬约束，而不是“纸老虎”、“稻草人”，坚决维护了党内法规的严肃性和权威性。

二、党中央加强顶层设计、推进统筹协调、多措并举联动，为加强党内法规建设提供科学保障

（一）中央全会多次对党内法规建设作出安排部署

根据党的十八大关于党的建设总体部署，党的十八届三中全会指出：“要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的建设制度改革。”党的十八届四中全会指出：“要把形成完善的党内法规体系作为全面依法治国总目标的重要内容，并对加强党内法规制度建设作出重要部署。”党的十八届五中全会提出：“必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。”党中央始终强有力地驾驭和引领党内法规体系建设，并在规划设计、统筹协调上做出具体安排，确保了党内法规建设始终在正确轨道上扎实推进。

（二）建立定期报告制度和工作联席会议制度

2015年2月，中央书记处办公会议第一次听取中央办公厅关于2015年党内法规工作计划的专题汇报。从此，中央书记处每年听取中央办公厅报告上年度全国党内法规工作情况和下年度工作安排的制度被正式确立下来。这在中国共产党95年的历史上是第一次。同年7月，根据党中央要求，中央书记处协调建立了中央党内法规工作联席会议制度，由中央办公厅牵头，中央纪委机关、中央组织部等13家成员单位参加。其主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划，统筹协调综合性中央党内法规制定工作，研究制定工作中的重要问题，推动已出台的中央党内法规的贯彻实施，等等。此举标志着党内法规建设搭建起跨部门的会商协作机制。定期报告制度和联席会议制度，从工作机制上加强了顶层设计和统筹协调，增强了党内法规体系建设的科学性。

（三）制定阶段性立法规划和深化党的建设制度改革实施方案

2013年11月，党的历史上第一次编制的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》正式发布。这是加强党内法规建设顶层设计的重大战略工程。《纲要》明确了党内法规建设的战略目标，即到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系；提出了今后5年中央重要党内法规制定项目。2014年9月，中央通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，进一步明确了深化党的建设制度改革的总体要求、基本目标和主要任务。从深化党的组织制度改革、深化干部人事制度改革、深化党的基层组织建设制度改革和深化人才发展体制机制改革四个方面，为党的建设制度改革指明了方向。《纲要》和《实施方案》明确了党内法规建设目标任务和党的建设制度改革的重点方向，增强了党内法规建设的科学性。

（四）出台党内法规“立法法”，建立备案审查制度

2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的发布，成为规范党规、党法制定的党内“立法法”。明确了制定党内法规应当遵循的基本原则：一是从党的事业发展需要和党的建设实际出发。二是以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策。三是遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定。四是符合科学执政、民主执政、依法执政的要求。五是有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化。六是坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一。七是维护党内法规制度体系的统一性和权威性。八是注重简明实用，防止烦琐重复。备案审查制度的确立，从制度设计上避免了长期以来个别地方和部门因为缺少审查而产生的“红头文件打架”、“红头文件违法”的现象。

（五）开展集中清理、全面瘦身健身，增强党内法规的权威性

党内法规建设是一个不断向前推进的过程。特别是随着世情国情党情的深刻变化，党内法规出现一些不适应、不协调、不规范、不衔接、不一致等问题。同时，党内法规制度建设及理论研究相对薄弱，有的党规党纪与国家法律交叉重复，有的过于原则可操作性不强，有的不能适应新的形势和要求亟待完善，存在“碎片化”、“老化”的问题，在实践中造成一些问题和被动，严重影响了党内法规制度的权威性和执行力。为此，“2012年至2014年，中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，对新中国成立至2012年6月间出台的23000多件中央文件进行了全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过两个阶段的清理，共废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。”［9］在此基础上，各省区市和中央有关部委按照党中央统一部署，对本地区本部门制定的党内法规和规范性文件同步开展全面清理。通过这次集中清理活动，彻底解决了党内法规建设中存在的突出问题，实现了党内法规的瘦身和健身，增强了党内法规的权威性。

三、以十八大党章为基础，陆续出台系列重要党内法规，为加强党内法规建设提供制度保障

党的十八大以来，在十八大党章的基础上，一系列具有标志性、关键性、引领性的法规制度陆续出台。3年多来，中央出台或修订的党内法规制度共55部，包括1部党章、1部准则、9部条例、6部规则、21部规定、9部办法、8部细则，超过现行150多部中央党内法规制度的1/3，为党内法规体系建设提供制度保障。

（一）加强党的领导制度方面

2015年5月，中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》。党组制度从1945年党的七大就正式建立，但长期以来，党组制度除了党章中用3个条文作原则规定外，一直未出台专门的党内法规来进行规范。《条例》的出台，弥补了这一空白。条例共8章、39条，对党组设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求，是党组工作方面的基础主干党内法规，成为党组设立和运行的总依据总遵循。

2015年12月，中央政治局会议审议通过修订的《中国共产党地方委员会工作条例》。内容由原来的7章40条调整为7章33条。第一，突出地方党委全面从严治党的政治责任。明确书记必须履行抓党建第一责任人的职责。第二，健全地方党委发挥领导核心作用的制度基础。第三，规范地方党委组织架构和成员配备，并对个别地方需要适当增减的情况作出了规定。第四，强化了全会的决策和监督作用。第五，完善了地方党委运行机制。新《条例》成为新形势下做好地方党委工作的基本遵循，对进一步加强和改进地方党委工作，提高党的执政能力和领导水平，具有十分重要的意义。

以上两部条例，一部是对党组制度的首次立规，从党组的设立、职责、组织原则、议事决策等全面规范。一部是实施近20年的地方党委工作条例首次修订，进一步明确了各级地方党委的组织架构、运行机制、重要职责、决策规程等。两部法规，立足加强党的建设的实际，针对现实突出问题，从横向和纵向两个方面对党组和地方党委进行细致梳理和全面规范，使党执政治国的组织制度基础更加完备，使党领导核心的作用得到更好发挥。

2015年9月，中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》正式公布。该《条例》明确了一系列重要理论观点和政策规定，成为指导统一战线工作的总规范，对于推动统战工作走向制度化、规范化、程序化具有重大意义。

（二）加强思想建设方面

2015年，重新修订《干部教育培训工作条例》。修订后的《条例》共9章62条，分别从管理体制、教育培训对象、教育培训内容、教育培训方式方法、考核与评估等方面对干部教育培训作出了规定。提出了干部教育培训工作应当遵循的六个原则：服务大局，按需施教；以德为先，注重能力；分类分级，全员培训；联系实际，学以致用；与时俱进，改革创新；依法治教，从严管理。《条例》体现了中央关于干部教育培训工作的新要求，吸收了干部教育培训实践中创造的新成果，根据新形势对干部教育培训制度进行了改进和完善，是做好干部教育培训工作的基本遵循。《条例》的颁布实施，有利于培养造就信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（三）加强组织建设方面

2014年1月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，共13章71条。《条例》“从动议到党委（党组）领导班子决定任免，整个程序，一步不能少。”［10］对干部选拔任用工作作出了实体性和程序性规定。第一，坚持党管干部原则，把加强党的领导与发扬民主结合起来。第二，坚持好干部标准，树立科学发展、以德为先、注重基层的用人导向。第三，坚持全面深化干部人事制度改革。第四，坚持从严管理干部。第五，坚持有效管用、简便易行，优化程序、删繁就简。修订后的《条例》，体现了中央对干部选拔任用工作的新精神新要求，成为做好党政领导干部选拔任用工作的基本遵循，成为从源头上预防和治理选人用人不正之风的有力武器。

与之对应，2015年7月中央印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》。干部能上不能下是长期制约干部工作且未能有效解决的难点问题。该规定明确了干部下的6种渠道，即到龄免职（退休）、任期届满离任、问责处理、调整不适宜担任现职干部、健康原因调整和违纪违法免职。明确了不适宜担任现职的具体情形、调整程序、调整方式，对不适宜担任现职干部调整后的使用、复出问题作出规范。该规定的出台是建立健全领导干部能上能下制度机制的一个突破。这部规定与《党政领导干部选拔任用工作条例》等合力推动，形成了良好的用人导向和制度环境。

2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》。突出强调有权必有责、有责要担当、失责必追究。《条例》共13条，以党章为根本遵循，聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，坚持纪法分开和协调衔接，着力解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、不担当、不负责等突出问题，体现了党的十八大以来管党治党理论和实践创新成果，是全面从严治党的重要制度遵循，是全面从严治党、依规治党重要的制度笼子。

此外，2014年6月中办印发了《中国共产党发展党员工作细则》，为规范发展党员工作作出细致安排。

（四）加强作风建设方面

2012年12月，《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》正式印发，这是党的十八大以来制定的第一部重要党内法规，也是十八大以来党内法规制度建设新起点的重要标志。此后，为了进一步弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，推进党政机关厉行节约反对浪费，建设节约型机关，《党政机关厉行节约反对浪费条例》印发施行。《条例》共分12章、65条，对党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约作出全面规范，是党政机关做好节约工作、防止浪费行为的总依据和总遵循，成为从源头上狠刹奢侈浪费之风的综合性、基础性党内法规。以《条例》为引领，一个“1+20”的制度框架不断充实完善，编织起厉行节约、反对浪费的制度之笼。

2015年10月，重新修订的《中国共产党廉洁自律准则》印发施行。新修订的《准则》共8条、281字，包括导语、党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律规范等三部分。《准则》坚持依规治党与以德治党相结合，针对存在的突出问题，提出原则要求和规范，可以概括为“四个必须”、“八条规范”，充分展现共产党人高尚的道德追求。修订后的《准则》，是中国共产党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的廉洁自律规范，是向全体党员发出的道德宣示和全党对全国人民的庄严政治承诺。

（五）加强反腐倡廉方面

2015年10月，重新修订的《中国共产党纪律处分条例》印发施行。《条例》坚持“纪严于法、纪在法前”的原则，开列了高于国法的负面清单，划出了党组织和党员不可触碰的底线。共3编、11章、133条，分为“总则”“分则”和“附则”等三部分。第一，突出党纪特色，将党章相关内容具体化。第二，将违反党的纪律行为整合修订为6类，即违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律行为。第三，把遵守政治纪律和政治规矩放在首要位置。第四，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，强调把纪律挺在前面。第五，体现党的十八大以来全面从严治党的最新成果。

2015年10月，中共中央印发了修订的《中国共产党巡视工作条例》。共7章42条，充分吸收巡视工作的丰富实践经验，成为规范巡视工作、强化党内监督的重要基础性法规。第一，强调了党委履行巡视工作主体责任，改进了巡视工作领导体制。第二，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争“这个中心”、围绕“四个着力”，对落实巡视全覆盖要求作出具体规定。第三，拓宽巡视发现问题的途径，明确要求巡视情况“双反馈”、整改“双报告”，有利于发现问题、形成震慑，提升巡视工作的力度和效果。

四、严格党内政治生活，培育积极向上的党内法规文化，为加强党内法规建设提供广泛的思想基础

十八大以来，党中央坚持把纪律和规矩挺在前面，既重视党内法规建设，更重视法规的贯彻执行。中央坚持有腐必惩、有贪必肃，共立案审查中管干部153人、给予党纪政纪处分137人，移送司法机关80人。“过去一年，各级纪检监察部门对违反纪律的党员干部给予党纪轻处分和组织调整20万人，党纪重处分和重大职务调整8.2万人。”［11］充分展现了党内法规的制度威力，充分展现了党中央全面从严治党的坚定决心和必胜信心。

（一）必须抓紧构建完善的党内法规文化

习近平指出：“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。”就党内法规的贯彻执行而言，党内法规文化在法规贯彻执行乃至党的建设中都扮演着极为重要的角色，也亟须加强。党内法规文化是党内法规制度的内化成果，培育党内法规文化，有助于促使全体党员干部将党内法规的硬性要求转化为自身的自觉行动。中国共产党是有95年历史的大党，党内法规文化构建，虽然初见成效，但仍有不足。第一，对党内法规的认同存在偏差。十八大以来，伴随党内法规建设进程的加快，党内法规的约束日益趋紧，部分党员干部对党内法规产生了不理解甚至抵触情绪，有些干部更是直接发出了“为官不易”的抱怨。第二，党内法规权威没有真正内化于心、外化于行。“官本位”思想，重人治、轻法治的社会风气，还在一定程度上存在。党内法规的权威主要来自中央的压力和督查，中央管得严，党内法规意识就强一些；检查督促不严，党内法规意识就淡一些。第三，“上有政策、下有对策”等各种潜规则，还亟待清除，党内政治生态还需净化。各种“潜规则”的盛行，给构建积极向上的党内法规文化带来了严重损害。因此，在推进全面从严治党的进程中，培育党内法规文化，是当前党内法规建设的一个关键环节。

（二）强化宣传教育，着力培育党内法规文化

当前，第一，严格党内政治生活，净化党内政治生态，为培育党内法规文化营造良好的氛围。第二，必须继续保持坚决贯彻执行党内法规的高压态势，继续释放严格执纪愈来愈严的强烈信号，坚决杜绝“一阵风”的惯性思想，不断夯实党内法规文化的思想基础。第三，加强对党内法规的学习宣传。目前，我们党内现行有效的法规有上百部之多，但不少党员尤其是普通党员却对其知之甚少。在这种情况下，培育党内法规文化便无从谈起。因此，必须加强对党内法规的宣传，使全体党员干部及时了解党内法规的基本内容和要求，明确哪些事情能做，哪些事情不能做，并结合自身的情况进行对照检查，这对培育党内法规制度文化具有重要作用。

［1］［5］［8］中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编［C］.北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016：61、61、65.

［2］认真学习党章 严格遵守党章［N］.人民日报，2012-11-20.

［3］［7］在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［4］习近平.加快建设社会主义法治国家［J］.求是，2015（01）.

［6］白广磊.发挥制度在管党治党中的利器作用［J］.中国纪检监察杂志，2016（15）.

［9］［11］华春雨，孙铁翔.全面从严治党提供制度保障——以习近平同志为总书记的党中央推进依规治党纪实［N］.人民日报，2016-04-19.

［10］施超.新时期反腐败的创新实践［J］.中共云南省委党校学报，2016（02）.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2016）05-0096-05

2016-08-30

张东明（1980-），男，山东菏泽人，中央党史研究室宣教局副处长。研究方向：中共党史。