论农村地区的环保行政执法主体——以秦岭北麓西安段为例

鲁世平，王 珂

(1．长安大学 法学系，陕西 西安 710064; 2．西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127)



论农村地区的环保行政执法主体
——以秦岭北麓西安段为例

鲁世平1，王 珂2

(1．长安大学 法学系，陕西 西安 710064; 2．西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127)

不同农村地区所担负的不同功能决定生态在该地区的地位，进而决定环保行政执法主体在不同农村地区的差异。秦岭北麓西安段是典型的生态功能优先型农村，这表明环保行政执法主体在该段与在一般农村的不同。秦岭北麓西安段现行环保行政执法主体存在多头领导和职责交叉问题；执法人员素质亟待提高；对执法主体缺乏有效监督。应当科学设置环保行政执法主体，建立秦岭北麓管理区；建立高素质的环保行政执法队伍；建立统一的行政执法主体监督体制，加强对行政执法主体的监督。

生态功能优先型农村；秦岭北麓西安段；环保行政执法主体；秦岭北麓管理区

不同农村地区所担负的不同功能决定生态在该地区的地位，进而决定环保行政执法主体在不同农村地区的差异。秦岭北麓处于广袤山区与广阔关中平原的过渡地带，居住着十余万农业人口，属于农村地带。但秦岭北麓是西安乃至整个关中地区的水源涵养地和生态屏障，对于调节该地区的天气、气候和经济社会的可持续发展至关重要，因此生态功能是其担负的首要功能，与其在一般农村所担负的功能截然不同，属于典型的生态功能优先型农村。近年来，随着秦岭北麓西安段旅游和矿产资源开发的不断升温，该段生态的人为破坏和污染不断加重。省市各级政府近年来采取各种措施加大整治和监管力度，但生态环境保护状况仍令人万分担忧。诚如美国法学家庞德所说：“法律的生命乃在于它的适用和实施”[1]359，实践证明执法比立法更为艰难。本文以秦岭北麓西安段为例，对生态功能优先型农村中环保行政执法主体执法中产生的问题及其对策进行研究。

一、秦岭北麓西安段生态环境保护的现行行政执法机制

(一)秦岭北麓西安段生态环保行政执法主体的法律规定

环保行政执法主体是指参加环境行政法律关系，依法拥有环保行政权，能以自己的名义行使行政职权，并能够独立地为自己行使行政职权行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或者社会组织。根据生态环保的相关法律法规，依法设立的各级环保行政主管部门和法律法规授权的环保执法组织，是行使环境保护行政执法权的合法主体。根据2013年《西安市秦岭生态环境保护条例》，秦岭北麓生态环境行政执法体系中的行政执法主体包括六类：

第一，市人民政府：全面负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作；

第二，相关区县人民政府(灞桥区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县人民政府)，负责本辖区秦岭生态环境保护工作；

第三，相关镇人民政府、街道办事处，负责本辖区内秦岭生态环境保护工作；

第四，市级秦岭生态环境保护管理机构(2011年成立的西安市秦岭生态环境保护管理委员会办公室，简称秦岭办，主任为正局级)，负责组织实施《西安市秦岭生态环境保护条例》；

第五，相关区县秦岭生态环境保护管理机构(如2011年7月成立的西安市长安区秦岭生态环境保护管理委员会办公室)；

第六，市政府和相关区县政府的相关职能管理部门(如土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等)，在其自身业务相关范围内对环境保护行使监督管理权。

(二)秦岭北麓西安段生态环保行政执法的监管原则和执法体制

环境保护行政执法作为行政执法的一种，除具有一般行政执法的特征外，还具有公益性和公共管理性、综合性和科学技术性等特点。所以，从上述秦岭北麓生态环境保护行政执法主体的法律规定来看，西安市人民政府对本行政区域内秦岭生态环境保护工作实施统一监督和管理，相关区县人民政府、相关镇人民政府和街道办事处对本辖区秦岭生态环境保护工作实施统一的监督和管理；市政府和相关区县政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对环境保护实施监督和管理。由此可见，西安市在秦岭北麓生态环境保护领域实施统一监管与分工负责相结合的环境行政执法原则和多部门多层次的环境行政执法体制。

二、秦岭北麓西安段生态环保现行行政执法主体的职责和主体的重构

(一)秦岭北麓西安段生态环保现行行政执法主体的职责存在的问题

目前秦岭北麓在地方行政管理上分属3个市、16个县和86个乡镇，在产业行业管理上涉及农业、林业、矿产、国防工业、民用工业、旅游业和工商管理等多个方面。所以，西安市在秦岭北麓生态环境保护领域实施统一监管与分工负责相结合的环境行政执法原则和多部门多层次的环境行政执法体制。这种执法原则与体制似乎也符合秦岭北麓所涉及的行政区域和行业部门的现实，但是在秦岭北麓的生态环境保护执法中存在许多现实问题。

从上述当前秦岭北麓生态环境保护行政执法体制来看，主要存在执法主体林立和执法权责分散的问题，特别是在环保执法机构的整体协调配合方面无法形成有效机制，不利于集中执法和统一执法。秦岭北麓生态环境保护行政执法体制存在的问题会进一步引发下列几个问题。

第一，诸多环境行政执法部门间在执法权上的冲突。诸多环境行政执法部门存在不同的部门利益取向，在执法权上必然会发生各种积极或者消极的冲突，因此在执法过程中往往会出现执法混乱的现象，最终导致环境行政执法难以顺利进行。其原因是各项环境保护的法律法规对环境保护行政主管部门拥有哪些监督权、如何监督其他其他相关环境行政执法部门，以及环境行政主管部门与其他相关环境行政执法部门之间和其他相关环境保护执法部门之间的执法权限和责任均未做出明确规定，因此在执法实践中，当几个执法部门在各自职权范围内对同一环境事务都享有监督管理权时，造成环境行政执法部门之间争权卸责的现象，甚至导致最终既无法监督被监督部门，又不能具体行使被监督部门的执法权力，容易形成执法的积极冲突或消极冲突。深层原因是目前各自为政、条块分割的管理体制使环境监管无法形成合力，反而往往容易形成相互扯皮和推诿的“公地悲剧”。加之各执法部门的职责规定不明确，且又缺乏有效的解释，实践中便会出现执法交叉冲突的现象，最终难以形成合力，这是环境行政执法中经常遇到的老大难问题。

第二，公众无法合法行使环境保护权利。在出现环境污染和资源破坏时，由于有关法律法规在上述诸多方面存在不明确规定，导致公众无法知道应该向哪个部门举报。接到举报的部门在无权处理被举报事项时，既不告知举报人向有处理权的部门举报，也不主动和其他部门联系，这会抵消和削弱环保执法的效率和效果，严重影响环境行政执法的效率。

第三，执法的客观环境使执法主体陷入执法困境。秦岭北麓生态环境保护行政执法监管的对象是散居的十余万农民和各种属性的从业人口在东西三四百公里、南北几十公里的山区的活动。过大的区域、过多的监管对象和山区交通通讯的不便，给力量并不充足、特别是主体林立的监管方带来很高的工作难度。有些环保执法行政相对人受利益驱使不愿意与行政执法主体合作，甚至对抗，致使行政执法主体疲于应付，防不胜防。

总之，环境行政执法主体设置的不科学是环境行政执法机构无法发挥应有作用的主要原因。

(二)科学设立环保行政执法主体——秦岭北麓管理区

在秦岭北麓环境保护执法中，应当考虑组建统一的环境行政执法主体，把本属于环保主管部门而又分散于各职能部门的执法权限尽量集中到环保主管部门，同时赋予分管部门一定的执法手段和措施。西安市政府应当考虑设立直属市政府的专门的、单一的、级别较高的“秦岭北麓管理区”。它应当是专事秦岭北麓生态环境保护的市政府派出机构，并能够超然于众多追逐经济利益的各种行政管理机关及其职能部门或者组织之上，以统一行政，统一环境监管和经济开发，切实实现环保行政主管部门的统一监管职能。

1.设立秦岭北麓管理区的价值

目前秦岭北麓生态环境行政管理主体的条块分割、各自为政是秦岭北麓生态环境保护的难题之一。行政管理的多头化和管理主体的多元化，使管理环节过多，管理权限交错，导致管理衔接出现故障和管理效力的中途损失，也容易给地方保护主义及争权卸责造成机会，使本就不强的环保行政执法力量分散化和弱化。因此，建立良好的环境管理体制是较好实施环境行政执法的重要手段。组建统一的环境行政管理机关，设立“秦岭北麓管理区”，形成一个职能完备、分工科学的环境管理体制，强化国家环境行政机关的环境管理职能，使政府的行政体制适应环境行政执法的需要。该机构的设置具有以下价值：

第一，改善目前监管不力的状况。多方监管及其效果犹如人民公社及其生产力状况。“三个和尚没水吃”的管理学理论依据是权责不明，其结果是出现“公地悲剧”。设立单一的生态管理区，使其能够权责分明、统一行政，这样可以减小甚至杜绝监管漏洞，消除现行监管的分力和阻力，最终增强监管效力，以改善目前环保监管不力的状况。

第二，提高经费使用效率。《陕西省秦岭生态环境保护条例》第九条规定：“省人民政府和秦岭所在地设区的市人民政府应当建立专项资金，用于秦岭山区基础设施建设，支持秦岭山区因地制宜地发展对生态环境有益的各类产业，改善当地人民群众的生产生活条件。”环保、林业、矿管、国土资源管理部门和三市16个县的地方行政部门目前都在参与秦岭北麓的生态环保，理论设计的依据是合力思想，用于环境保护的经费确实不菲，但效果未尽人意。其原因是多方管理导致经费使用上的分散和浪费，甚至东挪西用。设立单一的管理区，能够集中财力人力进行专事专管和专款专用。

第三，优化产业结构。《陕西省秦岭生态环境保护条例》第二十条规定：“省发展和改革行政主管部门提出秦岭所在地的产业发展政策和方向，应当符合秦岭生态环境保护总体规划的要求。秦岭所在地的县域经济发展规划，应当与秦岭生态环境保护目标相结合，优化产业结构，发展特色优势产业。”秦岭北麓重要的地理位置决定了重视该地带生态功能的优先性和重要性，因此对该地带必须进行产业结构调整，使产业趋于环保化。但产业结构调整的系统性和资本的短期逐利性会与环境保护的公益性之间形成巨大且无法调和的冲突和张力，目前该地带布局的房地产业和休闲服务业已经违背了产业布局的初衷。设立以环境保护为首要职责的管理区，可以在产业结构布局中做到统筹安排和科学规划，考核时以环境效益为先和为主，次顾经济效益。

2.健全环保行政执法主体管理体系的措施

第一，设立秦岭北麓管理区。管理区应当直属市政府管辖，业务和财政上就能直通省政府，充分发挥其权威性和管理效能；综合人口和地域面积可将行政级别建制定为县级。管辖范围上，可将秦岭北麓山线里外各三、四十公里的区域划其归属。山外界线中西段宜以环山公路为北界，东段以近山公路为北界；山内宜包括景区、矿区、林场、旅游区、园区、绿色走廊和蓄水工程在内的浅山区。农业区可设乡及村管理，重要出山口的繁华区可设镇管理；第三产业、工矿业、环保、林业及其他社会事业可设局管理。临潼骊山是秦岭山脉的断裂带，实际上处于秦岭山系之外，可仍由原系统管理。

第二，实行垂直领导体制。垂直领导体制可避免县级环保执法部门负责人由当地行政领导任免的弊病，排除行政干预和地方保护主义。针对目前环保行政不作为、行政执法主体林立、执法形不成合力等现状，应建立健全国家监察、地方监管和单位负责的环境监管体制。按照秦岭北麓生态系统管理方式，理顺部门职责分工，增强环境监管的整体性和协调性。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。各级环保部门要严格执行各项环境监管制度，责令严重污染单位限期治理和停产整治，负责召集有关部门专家和代表提出开发建设规划环境影响评价的审查意见。

第三，设立流域性环境执法机构。目前秦岭北麓水资源管理实行的是行政区域管理，水资源的连续性和管辖权的断裂造成了诸多环境执法矛盾，增加了协调合作治理污染的难度，使跨区域污染问题成为环境执法的一大难题。陕西省政府应当在考虑到秦岭北麓具有显著自然属性的基础上，打破原有的行政区划分界，设立流域性派出机构，负责协调区域流域环境问题，协调跨市域环境保护，督促检查突出的环境问题，提高执法效率，最终减少甚至消除区域性环境污染的障碍。

三、秦岭北麓西安段生态环保行政执法人员的素质

作为行政权的直接行使者和环境法律的具体执行者，环境执法人员的素质也成为影响环境执法的重要原因。 因为几乎所有行政执法行为实践中都由基层执法机构实施。秦岭北麓环保行政不作为和环保法律制度没有很好执行，极为重要的原因是环保执法机构不健全，执法力量薄弱，特别是执法能力差造成的。

(一)环保行政执法人员职业道德修养和环保法律意识的欠缺

首先，执法人员缺乏职业道德修养。职业道德是职业活动范围内的一种特殊道德要求。行政执法人员拥有一定的环境行政执法权是一柄“双刃剑”，它既可为民服务，也可危害人民，特别是环境行政执法，其最终目的就是为了保护人们赖以生存的环境。因此，它就要求环境行政执法人员不仅要具备一般行政执法人员勤政廉洁的职业道德修养，还应具备更高的职业道德修养。秦岭北麓环境行政执法人员没有受过环境行政执法所必备的文化素质、道德素质、业务素质和法律素质的严格训练，同时受到市场化倾向和利益驱动的影响，执法中出现的随意化、收受排污单位钱财和玩忽职守等诸多违规执法现象，严重损害了机构的形象，特别是损害了执法人员的自身形象。因此，加强秦岭北麓环境行政执法人员的道德修养极为重要而紧迫。

其次，执法人员缺乏环保法律意识。环境执法人员执法行为的做出有赖于行政行为主体对法律的认知和态度等主观心理因素。 环境法在我国起步较晚，环境执法人员缺乏对环境法效力的认知。环境法律意识的欠缺是直接导致环境行政执法违法现象产生的重要原因。切实落实普法教育，正确理解环境法，提高环境法意识，对于科学环境执法极为重要。

(二)建立高素质的环保行政执法队伍

环保行政执法主体的具体行政行为都得通过执法人员来完成。因此，应做好以下几个方面：

首先，在执法机构中配备懂环境法的专业人才。提高执法效果和质量必须依靠强有力的执法机构及其高素质的执法人才。首先，将大量懂环境法的专业技术人员充实到环境行政执法队伍中去；第二，根据实际工作需要定期选派人员到高等专业学校深造；第三，定期组织考察，举办培训班。这些措施能使环境行政执法人员了解、掌握环境保护专业理论知识，并在环境行政执法实践中得以良好运用。

其次，提高执法人员的环境执法能力。法律贵在执行，执法人员提高自身的执法能力，必须提高法律意识，加强职业道德修养。这两方面能使执法人员正确对待手中的权力，依法行政，严格执法。

再次，建立严格的考核制度。建立高素质的环境行政执法队伍，只有抓住人员的严格选拔和定期岗位培训，才能为定期考核过关创造条件，真正做到“公开选拔、择优录取、持证上岗、考核过关”的制度。为此，有必要建立良好的回避制、内部监督制、执法检查制和奖惩激励制，提高执法人员的执法水平。

四、秦岭北麓西安段生态环保行政执法的监督

一切有权力的人都容易滥用权力， 只有对权力进行制约，才能保护权力作用对象的权利；只有形成健全的监督机制，才能实现对权力的制约。所以在秦岭生态环境保护行政执法中，如何对行政执法主体进行监督，监督效果如何，需要进行哪些改进，这些都事关能否对秦岭北麓的生态环境进行有效保护，因此是研究秦岭生态环境保护时需要特别关注的问题。

(一)秦岭北麓西安段环保行政执法主体缺乏有效监督

首先，内部监督不力。我国的行政执法权是由行政权扩张而来，权利行使者(即行政执法者)内部缺乏自我约束机制。同一执法机构的同一执法人员经常是“一身兼二任”，既负责调查取证，又负责最后做出处罚决定，这就很难保证最后处罚的合理性和公正性。秦岭北麓环保部门中这种现象相当严重，只有少数环保部门查处环境违法案件时采用“查处分离”制度，大多数地区都是“一身兼二任”，这种不受任何人监督的具体行政行为明显缺少执法的公正性和合法性。在“官本位”思想的惯性作用下，让其放弃部门保护主义和地方保护主义几无可能。因此，秦岭北麓生态环保执法机构内部缺乏有效操作的监督机制，违法行为得不到遏制，责任人员得不到追究，造成行政内部监督不力。

其次，社会监督环节缺失。秦岭北麓地区由于经济发展水平的限制，人们的法律意识淡薄，加之受传统环境观的影响，不知道利用法律维护自己的合法权益，造成社会监督环节的缺失，这在客观上助长了环保执法违法现象的发生。

再次，环保执法法律责任机制不健全。任何一项法律制度，没有法律责任机制作保障，将变得毫无实际意义。因此建立相关的法律责任机制保证环保主管机关履行法律义务，是环保执法得以有效运行的重要保障。尽管目前我国从中央到地方的环保部门均已开始建立有效的执法监督机制，但绝大部分环保部门都没有专门的法制管理机构或专职人员，这就很难对日常的环境执法工作进行正常的指导和监督。即使省政府、市政府的环保部门设立了环境法制管理机构，但都因为没有足够的重视，发挥不出应有的作用。一般发生争议的具体环境行政行为，除少数因申请行政复议或提出行政诉讼而由人民法院审判或行政复议机关复议外，大多数诉讼案件不受任何监督。

(二)建立秦岭北麓西安段环保行政执法责任制

环保行政执法责任制是内部纠错机制，其目的是对秦岭北麓执法的监督。但保障正确履行秦岭北麓执法是一项系统工程，明确执法职责、提高执法者素质、强化内部经常性监督管理、强化外部监督制约、追究违法执法责任等则是该系统的子系统。环保行政执法责任制应根据环保执法的特点，在执法活动的不同环节采取相应措施，实行执法监督的全过程控制，使监督产生系统性、连续性和广泛性的效果，减少执法监督的真空地带，避免末端控制。建立秦岭北麓环保行政执法责任制主要从以下几个方面落实：

第一，明确环保执法部门的执法范围和职责。环保执法机关要正确履行执法职责，首先需明确其执法范围。通过明确规定权力主体的权力界限范围、履行的职责及其履职方式，以及承担的责任和承担责任的方式，使其以积极作为的方式在法定范围内履行权力和职责。在环保执法机关内部，也应细化分工，设置不同执法岗位，不同岗位之间同样存在配合和支持共同履行执法职责的问题，因此也须明确各岗位的职责。

第二，坚持持证上岗制度、培训制度、考核制度，提高环保执法队伍的素质。制定不同环保执法人员相应的素质标准，严格实行公开招考录用，经考试考核合格，发给执法证件，方可持证上岗；坚持持续性的培训制度，不断提高执法人员的业务水平，拓宽业务知识和法律知识，增强法制观念；坚持考核制度，奖优罚劣，优胜劣汰。加强环保执法工作制度、工作程序和行为规范的检查落实，规范执法文书和档案管理。

第三，落实行政处罚听证制度、环境稽查制度、责任追究制度。依法行政和文明执法关键是从行政执法部门内部抓起，强化内部经常性监督管理，做到内部监督管理的制度化。各级环境保护行政机关应建立健全行政处罚听证制度、复议制度、审核制度，加大环保执法人员内部稽查力度，强化中央和地方环保执法部门的环境稽查职能，加大对基层环保执法人员的内部稽查。对于环保执法人员的过失或故意违法执法，应明确追究其责任。

第四，建立政务公开、行政执法公示等制度。《陕西省秦岭生态环境保护条例》第十三条规定：“报刊、广播电视、新闻出版以及文化、教育等有关单位应当加强秦岭生态环境保护的宣传教育工作，提高公民对秦岭生态环境保护的意识。新闻媒体应当加强对秦岭生态环境保护的舆论监督。”其中明确了公民以及社会的监督权利。公民的监督形式有很多，其中行政复议即其中重要的手段。我国的行政复议制度有“偏司法”和“偏行政”两说，这是介于行政程序和诉讼程序之间的程序而引申出的结论 。通过复议程序监督行政机关是非常便民且经济的手段，因此环保复议案件也在逐年上升。

第五，建立统一的监督机构。秦岭北麓行政执法主体林立，对其监督也由多个机构来实行，这会造成行政资源的浪费及环保行政执法主体的无所适从，因此应当建立统一的监督机构，令从一出，从而提高行政效率及行政权威性。

我国境内农村地区幅员辽阔，每个农村地区所担负的功能不可等量齐观，因此每个农村地区的环保执法不能采取一刀切的做法。秦岭北麓西安段所担负的众多功能中，生态功能无疑是首要的功能。因此其环保行政执法与一般农村中的环保行政执法就不一样，主要体现在执法主体和执法的价值导向上。本文建议设立秦岭北麓管理区就是着眼于秦岭北麓西安段所担负的生态功能，在其执法过程中，无疑也应当遵循生态功能优先的导向。

[1]罗斯科·庞德.法理学(第1卷)[M] ．邓正来，译．北京:中国政法大学出版社,2004.

责任编辑：林 衍

On the Subject of Administrative Law Enforcement of Environmental Protection in the Rural Area -Taking Xi'an Region of North Foot of Qinling Mountain as an Example

Lu Shi-ping1，Wang Ke2

(1.Dept. of Law, Chang'an University，Xi'an 710064, China; 2.School of Economics & Management, Northwest University, Xi'an 710127, China)

The different functions of different rural areas determines the ecological position of certain region, which as a result determines the different subject of administrative law enforcement of environmental protection in different rural areas. Ecological function in Xi'an region of north foot of Qinling Mountain determines that this region is in a typically privileged position and demands a different subject of administrative law enforcement of environmental protection in this rural area. Current subject of administrative law enforcement of environmental protection in Xi'an region of north foot of Qinling has more than one leading authority and has cross-duties. Enforcing staff's quality needs improvement. Enforcing subject has no effective supervision body. A subject of administrative law enforcement of environmental protection, managing department, shall be set up. A high-quality enforcing staff needs to be organized. A unitary supervision system, which will have the subject of administrative law enforcement under strict supervision, shall be created.

countryside with ecology in privilege; Xi'an region of north foot of Qinling Mountain; subject of administrative law enforcement of environmental protection; managing department in north foot of Qinling Mountain

2016-04-28

国家社会科学基金项目(14FFX047)；2014年度西安社科规划基金课题(14Z26)

鲁世平(1972-)，男，陕西渭南人，法学博士，长安大学法学副教授，研究生导师，西北大学经济学博士后研究人员；王珂(1989-)，女，内蒙古巴彦淖尔人，长安大学法学硕士研究生。

DF468

A

1009-3745(2016)03-0070-06