彝良县精准扶贫问题探究

陈鲁雁



彝良县精准扶贫问题探究

陈鲁雁

（云南民族大学马克思主义学院，云南昆明650091）

摘要：全社会对于精准扶贫的要旨形成了共识，在实施过程中多强调采取“点对点”的精准方式，解决了既往粗放扶贫中存在的问题，同时在一定程度上疏忽了对地区整体经济发展的关注，还可能分散所投入的扶贫开发资金和精力的效率。因此，兼顾精准的个体扶贫与全社会的整体发展，采取丰富多样的扶贫开发举措，将更加有助于实现精准扶贫、精准脱贫的任务目标。

关键词：彝良；精准扶贫；精准脱贫；整体发展

扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，习近平总书记2015年6月在视察贵州省时的重要讲话，不仅充分体现了中国共产党坚持科学发展观、执政为民的理念和矢志不渝地带领全国各族人民实现共同富裕的崇高追求，而且强调要科学谋划“十三五”时期扶贫开发，确保贫困人口到2020年如期脱贫，为“十三五”时期经济社会发展、和谐社会建设明确了方向、任务和目标，并由此揭开了坚决打好扶贫攻坚战的序幕。

全面落实党中央、国务院提出的2020年全面消除贫困、实现共同富裕的战略发展目标，客观审视云南省的发展现状及面临的各种现实问题，在努力探索解决贫困问题之道的过程中，坚决贯彻落实习近平总书记提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”重要指导思想，显得尤为重要。目前，精准扶贫已经成为云南省各级党委、政府聚精会神抓落实的重要任务之一。按照习近平总书记的指示，全社会普遍达成的共识，无疑是力求做到“点对点”的精准：准确厘清贫困个体，摸透贫困状况，查明致贫原因，找准扶贫脱困之道。这样的理解和实践，相对于以往粗放的扶贫方式而言，显然，更加科学，更能体现当下全面推进的扶贫开发工作务求实效的精神。但是，因为贫困个体差异极大，致贫原因，既有共性，亦千差万别，在致力于以“点对点”的精确方式解决个体贫困问题的同时，如果能够实现整个地区的整体有效发展，同样有助于促进精准扶贫工作目标的实现。为此，笔者把注意力集中到作为国家级重点扶持贫困县之一的彝良县在积极贯彻落实“挂包帮，走转访”、全力开展精准扶贫工作的同时是怎样谋划实现整体发展以促进消除贫困、走向富裕的问题上，试图通过对彝良县所拥有的发展条件、发展思路的调查研究，从另一个视角探索如何能够更好地实现2020年脱贫致富的可能。在此，对帮助笔者完成调查并无私提供珍贵信息和工作思考的广大一线工作者表达诚挚感谢。

一、彝良县经济社会发展的自然生态环境

昭通市位于云南省东北部，是历史上云南省通向四川、贵州两省的重要门户，也是中原文化最早进入云南的重要通道以及历史上较早得到开发的地区之一。从自然条件看，昭通市地处云、贵、川三省交界处，坐落在四川盆地向云贵高原抬升的过渡地带的乌蒙山区，属典型的山地构造地形。境内群山林立，山高谷深，海拔高差大，为高原季风立体气候类型。不同海拔带气候差异大，由高到低分别有高原气候、温带气候、亚热带气候之分，而在同一海拔上，南部温度高于北部，湿度则比北部低。全市下辖昭阳区、水富县、永善县、大关县、鲁甸县、盐津县、绥江县、彝良县、威信县、巧家县和镇雄县1区10县。就总体而言，由于自然条件相对较差，在很大程度上制约了经济社会的发展，导致贫困人口众多，扶贫开发任务艰巨。全市11个区县中，属于国务院扶贫开发领导小组确定的国家扶贫开发工作重点扶持县，就有昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县10个区县，全市辖区均处于我省4个集中连片特困区之乌蒙山区。［1］截止到2014年年末，全市总人口538.7万人，国民生产总值绝对数为670.34亿元，位居全省16个地州市的第7位；与2013年相比，发展指数相对数仅位居第14位。［2］城镇常住居民人均可支配收入20030元，农村常住居民人均可支配收入6497元，［3］同期相比，城镇常住居民人均可支配收入位居云南省第9位，农村常住居民人均可支配收入则位居第14位。［4］

地处昭通市中部的彝良县，经济社会发展更是任重道远。该县位于东经103°51′—104°45′、北纬27°16′—27°57′之间。东邻镇雄、威信县，南接贵州威宁、赫章县，西靠昭阳区、大关县，北与盐津县、四川省的筠连县毗邻。

全县地形东西窄（约40公里）、南北宽（约70公里），地势自南向北倾斜，大部分地区被河流切割成侵蚀山地，最高海拔2780米，最低520米。洛泽河、白水江和田黄河流经县境，其中洛泽河、白水江两大河流均属长江水系，过境长度分别为75.6公里和27公里。国土总面积2884平方公里，其中河谷地区面积约830平方公里，约占总面积的28.8%；半山区面积约779平方公里，约占总面积的27%；高寒山区面积约303平方公里，约占总面积的10.5%。

气候差异大，垂直差异明显，总体属于亚热带季风气候，但是，从河谷到高山区可以细分为：中亚热带、北亚热带、南温带、中温带4个气候类型。西南部高温少雨，日照较长；东北部多雨潮湿，日照较短。年平均气温13.4℃（县城17℃），降雨量774.6毫米；相对湿度72%，日照1320.3小时。

由于县境内山高坡陡，海拔高差大，森林覆盖率较低，水土流失严重，冰雹、洪涝灾害、滑坡、泥石流等各类自然灾害多发频发，地质灾害点多面广，生态环境脆弱。这样的自然条件，对于以农业种植经济为主的彝良县而言，无疑增加了发展的难度。

二、彝良县经济社会发展和扶贫开发的成效

虽然生存空间的条件并不优越，但是，在“十二五”期间，彝良县委、县人民政府率领全县人民群众千方百计谋发展，在促进农业种植经济发展、基础设施建设、教育、民生改善等方面采取了一系列积极举措，取得了可喜的成绩。

（一）加大支农惠农资金投入，促进产业发展

截止到“十二五”末期，全县累计投入各项支农惠农资金达5.15亿元，大力发展适合当地自然条件特点的高原特色农业，累计实现农业生产总值123.16亿元。其中，粮食总产量达到了100.06万吨，实现了12年的连续增长；畜牧业产值从“十一五”末的 5.04亿元增加到 9.01亿元，增长78.77%；累计种植烤烟20.4万亩，收购烟叶5184万斤，实现产值6.35亿元；规范化种植天麻5.61万亩，累计实现天麻产值43亿元；累计投入资金7.7亿元，营造了核桃、竹子、花椒、天麻菌材等经济林184.9万亩，实现林业产值14.5亿元；建成了天麻科技示范园。

鉴于农村常住居民人口总量大、人均耕地面积有限、农业种植产出经济价值相对较低等客观实际，彝良县专门成立了农村人力资源开发办公室，负责组织实施农村富余劳动力的培训和输出工作，累计转移输出农村富余劳动力68万余人次，实现劳务净收入62亿元，显著增加了农村常住居民的收入。

在矿产资源的开发利用方面，有序推进煤炭、铅锌矿产业转型升级。同时，积极开展招商引资工作，县工业园成功申报为省级工业园区，入园企业达26户，累计实现工业总产值182.07亿元。

（二）加大基础设施建设投入力度，努力改善民生和投资环境

1.积极改善交通道路条件。完成了昭彝（彝岔）、柿风二级公路彝良段及双钟、龙两通乡油路、小荞通乡弹石路、省道S301、S302恢复重建工程，彝镇三级公路彝良段、村社公路建设加快推进。投资2700万元，新建了自然村公路2700公里；投资5.2亿元，新建建制村公路645公里，通达能力明显提升。

2.加大水利水电建设投入力度，努力为经济社会发展奠定良好基础。建成发界220千伏变电站、新场110千伏变电站二期扩容工程、小草坝110千伏大桥变电站和云贵桥电站、渔井一级电站等能源项目。加快实施农网改造，户表改造率达83.7%。双河、仙马、发达水库枢纽工程已建成，松林水库建设顺利推进；建成管引工程945件、小水窖5047口，共解决了34万人的安全饮水问题；完成12座水库的除险加固、恢复蓄水480余万立方，新增灌溉面积12.57万亩；完成中低产田地改造17.89万亩，治理水土流失148.3平方公里。水利化程度提高到27%。完成土地整治17.5万亩。

3.城镇化步伐日渐加快。为加快县域经济发展，改善人民生活条件和产业结构，彝良县加大了城镇建设的力度。建成洛泽河大道、渔湖大道、江韵豪庭、西正丽街等一批城建项目，新区开发、旧城改造、保障性住房、第二自来水厂等项目加快推进，新增城镇建成区面积4.08平方公里；完成6个乡镇、38个村集镇街道硬化及牛街、龙安、树林集镇新区开发，集中打造了柳溪上寨、龙安木椿沟、奎香后山等一批民族特色村。灾后恢复重建八大工程178个项目基本完工，完成投资43亿元。累计投入资金4.15亿元，建成各级农村示范点105个。

4.社会保障覆盖面不断扩大。彝良县采取措施，确保“贷免扶补”和小额担保贷款有效实施。32.34万人纳入了农村和城镇居民养老保险，15503名城镇低收入人口和69249名农村贫困群众进入城乡低保，覆盖面分别达到19.35%和14.04%。建成农村危房改造和抗震安居共40160户（套）。

5.贫困发生率快速下降。在扶贫攻坚方面，累计投入各类扶贫资金10.21亿元，实施了整体推进、易地搬迁、沪滇帮扶、以工代赈等一批扶贫项目416个，16.58万人实现脱贫，贫困发生率从58.8%下降到29.97%。

三、彝良县实施精准扶贫面临的问题

通过“十二五”的努力，彝良县经济社会发展取得的成绩是突出的，但是，横向比较，经济社会发展滞后的问题仍然十分突出，主要表现在：

（一）全县经济总量不大，产业发展滞后，结构不尽合理

农业种植经济所占比重较大，人均生产水平在云南省、昭通市范围内的排名均位于后列。2014年末，全县国民生产总值469906万元，在昭通市11个区县中位列第6名；生产总值指数则位列第9名；城镇常住居民人均可支配收入仅18170元，位列第11名；农村常住居民人均可支配收入6106元，位列第11名。［5］

（二）社会事业发展滞后，发展基础待夯实

第一，在教育方面，生均校舍面积仅4.02平方米，师生比1﹕22.33，高中生入学率仅52.49%，人均受教育年限仅7.2年。第二，社会保障服务体系仍然不健全，保障覆盖面窄。第三，受制于经济总量小，投入有限，全县道路交通方面的基础设施薄弱，高等级公路仅占全县公路总里程的1.5%，农村公路等级低，而且路况差，通行能力弱，安全隐患突出。第四，水利化程度仅27%。作为一个农业县，旱涝保收田仅占耕地面积的20%，严重制约了农村经济发展水平的提升。

（三）城镇化率低，产业聚集能力弱

全县以农村为主，城镇规划、建设、管理、经营较为滞后，市政功能不完善，配套设施建设跟不上城市发展的步伐，导致城镇化率低。截止到2014年，城镇化率31.5%。再加上全县仅有220千伏变电站1座，110千伏变电站2座，严重影响城市的发展，导致产业聚集能力弱，辐射带动县域经济的能力不强。

（四）贫困面广，脱贫致富任务艰巨

截止到2015年末，彝良县常住居民人口总数为64.4万人，除去11.34万城镇常住居民人口外，农村常住居民人口数量多达43.06万人。下辖15个乡镇（其中5个民族乡）、133个村民居委会。15个乡镇中，仅贫困乡镇就有10个、贫困村101个。全县不通路的自然村还有962个，贫困村民小组有1763个，有3，9512户农户居住危房，有5万人未解决安全饮水问题，全县需要对安全饮水提质升效的有22万人。［6］有17.03万的贫困人口，贫困发生率达 29.97%，分别比全国、全省、全市高出21.25%、12.23%、4.26%。这些绝对数据说明，彝良县不仅贫困面广，而且贫困人口绝对数量大，扶贫开发的任务十分艰巨。

四、加快彝良县域经济发展，精准实现脱贫的策略

为了实现又好又快发展，力争到2020年实现脱贫目标，彝良县委和县人民政府对内立足实际、对外积极开拓，动员并合理利用全社会力量，力争在较短时间内实现经济社会的跨越发展。根据《中共彝良县委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，县委和县人民政府充分认识到彝良县谋发展所拥有的基本条件，在此基础上明确了“十三五”期间的发展思路。彝良县要实现“十三五”期间的发展目标，改善经济结构，增强县域经济实力，打赢脱贫攻坚战需要持之以恒地在以下5个方面着力。

（一）充分开发利用自然资源，调整县域经济结构

彝良县矿产资源相对丰富，主要有煤、铅、锌、铁、硫铁矿、大理石、石英等。其中，煤炭资源理论储量高达18亿吨，已探明储量1.37亿吨，预测储量2.44亿吨，小发路片区优质无烟煤被誉为世界煤炭“王中王”，储量达2.4亿吨。已探明铅锌储量157万吨，预测远景储量1000万个金属吨以上；硅矿预测储量达50亿吨以上，品味高达99%以上；水能资源丰富，理论蕴藏量86.76万千瓦，可开发装机55万千瓦，目前仅开发30余万千瓦。为此，彝良县拟定了“稳铅、深煤、推硅”的矿产资源开发思路，欲重点打造硅质新材料、铅锌采选一体化、碳素和煤化工产业，明确了争创百亿工业园区的工业发展目标。

1.稳步推进铅锌采选发展。主要依托于云南冶金集团驰宏公司，做好服务，搭建好平台，积极配合完成以驰宏公司为主的铅锌资源第三轮整合升级，支持驰宏公司实施铅锌深部找探矿工程，为60万吨/年洗选矿工程提供可持续的资源保证。同时，努力推动技术升级，实现节能减排，提高资源利用效率，促进铅锌资源开发利用达到提质增效的目标。计划到2020年，实现铅锌产值达20亿元以上，不仅显著增大全县经济总量，而且为完成脱贫任务提供切实保障。

2.深度推进煤矿企业转型升级和碳素的深加工。加快推进煤炭产业转型升级，推进企业实现采煤机械化、自动化、信息化、安全质量标准化，力争到2020年，实现原煤产量300万吨以上。同时，主要依托小发路优质无烟煤，以天力公司为龙头，全力推进碳素深加工，延伸碳素产业链，发展增碳剂、高纯石墨、负极材料和碳基活性炭等产品，力争到2020年把彝良县打造成云南乃至西部地区重要的碳素和煤化工产业基地，实现煤炭及碳素加工产值达到35亿元以上。

3.推进硅矿资源的开发利用。依托彝良县优质硅矿和优质无烟煤资源，做好硅产业园区规划，积极推进工业硅、碳化硅、硅铝合金等材料开发。引进两家拥有自主知识产权、产品线广的大型工业硅企业，形成年产20万吨工业硅、10万吨硅铝合金的开发规模。到2020年，力争实现硅产业产值达25亿元以上。

通过对矿产资源的开发利用，力争在较短时间内实现彝良县经济生产总量的显著增加，同时改变长期以来以农业种植为主的县域经济结构，使之趋于合理，有效增加县财政收入和城乡居民收入，为打赢扶贫攻坚战，实现彝良县的可持续发展，夯实经济基础。

（二）着力提高农特产品的科技含量，有效提升经济附加值

针对传统农业种植经济既有的优势，彝良县明确了“强麻、促农”的战略思路。具体而言，就是充分利用该地区作为天麻原产地以及分布有较为丰富草场的有利条件，强化经济作物的种植和深加工，发展黑山羊的养殖和加工。

1.全力推进天麻产业化。小草坝天麻驰名中外，是世界天麻原产地，而且天麻质地优良。因此，要突出高原特色农业，以优化农业产业结构为核心，强化野生天麻种质资源保护，坚持产业培育与菌材林种种植并举，建设以小草坝为中心，划定保护的其它适种区域为补充的天麻种植示范区，形成“一心多点”的天麻种植空间布局，推进天麻产业可持续发展。为此，第一，要强化天麻产业基础设施建设，全力抓好天麻交易中心建设，以“互联网＋”、电子商务营销平台，构建生产、研发、展览、体验、营销为一体的产业发展模式。第二，加大天麻系列产品的技术研发力度，走精深加工的路子，努力把彝良县建成全国最好的品牌天麻种植、加工、交易基地。到2020年，力争使天麻产量达到3000万斤，实现产值达30亿元。

2.加大政策扶持力度，促进畜牧业和渔业的可持续发展。大力推进农业产业化，引导和促进农业与工业逐步融合，走绿色化、精品化路线。第一，充分利用好县域内草场资源丰富以及群众历史上形成的养殖山羊等有利条件，推广应用山地畜牧产业化经营模式，优化畜禽品种，扩大生猪、肉牛、鸡等畜禽规模养殖；要依托天然草山和林下养殖资源、白水江及发达河流域水资源，鼓励发展山鸡、野猪、娃娃鱼等特种养殖。同时，努力培育黑山羊、竹笋、核桃、花椒、山野菜等特色农产品深加工企业，引进超高压保鲜技术，延长产业链，提高经济附加值。第二，积极引进经济实力、技术力量强、管理先进的黑山羊产品加工企业，打造彝良县生物资源开发新品牌。鼓励和引导发展核桃、竹子、花椒、蔬菜等农产品的标准化生产，夯实农业发展基础，提高农业现代化水平。到2020年，实现农特产品加工产值达到20亿元以上。

（三）合理利用区位优势，积极推进物流业的发展

1.强化开放与合作。从所处地理位置看，彝良县是滇、川、黔3省8县的结合部，位于昆明———昭通——成渝经济区——长江经济带的节点上，距昭通市政府所在地昭阳区仅58公里，距水富港177公里，距四川省宜宾207公里，同时，还有宜昭高速、渝昆高铁、昭泸高速等重要交通干线途经彝良县境，为扩大地区间经济联系、开展合作创造了有利条件。彝良县委、县人民政府敏锐地发现并紧紧抓住这一优势，提出要把彝良县建设成为昭通融入长江经济带和成渝经济区的重要节点。

2.切实加快物流业的发展。要积极构建集约化、规模化、专业化、社会化、信息化的现代物流体系，着力培育一批具有一定规模的综合性现代物流企业。以此为契机，带动彝良县城镇化的发展，在中心城镇周边合理布局物流站点，形成“一心四点”的物流空间格局，即红石岩物流集配中心以及小草坝、欧家小河、牛王庙、孙家河坝四个物流点。通过发展物流业，不仅为本地区丰富的矿产品、农畜产品的销售扩大渠道，还能带动食宿服务等第三产业的发展，促使县域经济结构更加合理。

（四）大力开发旅游业，培植新的经济增长点

针对彝良县人文、自然景观资源的特点，县委、县政府把合理利用资源、发展旅游业、丰富人民群众生活、带动第三产业作为促进经济社会全面发展的一项重要工作纳入到“十三五”发展规划中。重点开发集人文、自然景观于一体的小草坝旅游点，带动全县旅游业的发展，并努力使之融入到昭通市“一心两点三带”旅游体系，力争成为镇（雄）彝（良）威（信）红色旅游产业经济带的引擎。

小草坝旅游景区的开发，要以优美的自然景观、独特的天麻种植、参观、体验和销售为主，积极发展庄园经济；红色旅游方面着重升级改造罗炳辉将军纪念馆、故居。

加大乡村旅游的打造力度。要以角奎镇为中心，向东南、东北开拓两条生态旅游走廊，分别把南部、中部、北部三个片区作为旅游集散地，对外形成连接昭阳区、大关县、盐津县、镇雄县的四条公路旅游经济通道和渝昆铁路旅游经济通道，形成“一心两廊三区五通道”的乡村旅游空间布局。按照“醉美海子坪，心归月亮湾”的诗意构想，打造海子坪竹海、洛旺中厂（月亮湾），连接牛街旅游古镇，形成“一线三珍珠”的乡村旅游精品线。举办“天麻美食节”、“油菜花节”等活动，扩大影响，提升品位，助推旅游业发展。

通过采取上述发展措施，不难看出，如果一切顺利，按所制定的发展目标，到2020年，全县生产总值将至少不低于130亿元，再加上今后几年实施针对性极强的精准扶贫各项工程所能产生的效益，相对于2014年46.9906亿元的生产总值而言，毫无疑问，彝良县实现整体脱贫是值得期待的。

（五）盯住目标不放松，精准实现脱贫致富

1.整合资源，夯实基础，切实解决区域性整体贫困问题。为了实现党和国家制定的扶贫开发、精准脱贫的任务，彝良县委、县政府明确了任务目标：到2018年，实现现行标准下全县170325人建档贫困人口脱贫，101个贫困村和10个贫困乡脱贫出列，摘掉贫困县帽子。为此，要以10个贫困乡镇为主阵地，兼顾大面、高寒边远贫困山区和少数民族聚居区，按照“三年五片区”的规划引领，整合各类项目资金，着力改善贫困地区交通、水利、电力、通讯、学校、卫生院（室）和生态保护等基础设施，因地制宜地扶持发展特色产业，全力推进片区脱贫攻坚。2016年实现柳溪、洛旺、龙海、龙安整乡脱贫出列，36个贫困村脱贫出列；2017年实现钟鸣、龙街、海子整乡脱贫出列，38个贫困村脱贫出列；2018年实现奎香、树林、荞山整乡脱贫出列，27个贫困村脱贫出列。

2.广泛动员社会力量参与脱贫攻坚战，完善措施，力求实效。彝良县要切实贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，实现既定的目标，第一，必须广泛动员一切社会力量参与扶贫开发，激发群众主体内生动力，构建起党委领导、政府主导、社会参与、群众主体的工作格局，精准实施，狠抓落实。第二，要充分利用好诸如作为重点扶持彝良县的国务院扶贫开发领导小组的力量，以及省、市政府扶贫开发机构以及定点钩挂帮扶的高等院校的力量，确保顺利实现既定发展规划和发展目标。在工作过程中，宜经常总结经验，适时修正、完善工作措施和方法，把科学、合理、有效的方法及时加以宣传推广。截止到目前，彝良县扶贫开发工作不乏亮点，如县农村人力资源开发办公室极具针对性地开展的对外出务工人员的技能培训和择岗指导，以及对被列入旅游开发规划的小草坝居民组织开展了餐饮技能培训等；又如挂钩彝良县扶贫开发工作的云南民族大学充分发挥自身优势，在高考招生中制定了特招当地苗族、彝族学生入学学习民族语言文学专业、招收当地适龄儿童进入云南民族大学附中附小学习、有计划地分批接收该县基层干部到学校干部学院做专门培训等智力扶贫措施，显然是接地气、充分关照供需两端需求的务实举措。如果对其进行深入分析、总结、凝练并加以宣传推广，不仅有利于彝良县实现精准扶贫、脱贫的目标，或许能为其他地区形成有益的借鉴。篇幅所限，本文不再赘述。

参考文献：

［1］［2］［4］云南省人民政府办公厅、云南省统计局、国家统计局云南调查总队：2015云南省领导干部手册［C］.昆明：云南人民出版社，2015：283、1111、22—123.

［3］［5］昭通市人民政府办公室、昭通市统计局编：2015昭通市领导干部手册·经济工作手册［C］.昭阳区：昭通新侨彩印有限责任公司承印，2015：3、9、14、15、21、22。

［6］彝良县地方志办公室编纂：彝良年鉴（2015）［C］.北京：中国文化出版社，2015：242.

责任编辑：刘建文

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）02-0153-05

收稿日期：2016-03-07

作者简介：陈鲁雁（1962-），男，山东青岛人，云南民族大学马克思主义学院硕士生导师。研究方向：中国政治，历史及文化。