英国环境决策公民陪审团制度及镜鉴

陈幸欢

(重庆大学法学院，重庆　400045)



英国环境决策公民陪审团制度及镜鉴

陈幸欢

(重庆大学法学院，重庆400045)

摘要：本文研究了作为域外环境与公共决策领域普适性公众参与制度的公民陪审团制度，在其运行逻辑中，蕴含着抽选公民陪审员和遴选专家证人、专家证人小组接受公民陪审员的询问等基本程序。公民陪审团兴起的制度背景在于社会理性对技术理性的纠偏与协调，以及代议制民主向协商民主的转变趋向。从中可以得出的启示在于，自上而下地推动实现公众与政府的有效协作和互信，以多种形式的公众参与方式相互印证保证决策的科学性，以随机抽选的方式保证参与者的代表性，以交互性的质询和讨论方式保证参与质量，充分的程序和制度保障保证参与的有效性。

关键词：环境决策；公民陪审团；公众参与

1英国环境决策公民陪审团制度

1.1概况、程序及典型案例

环境决策公民陪审团制度是通过随机抽选方式，产生一定数量的在统计学意义上具有代表性的公民陪审员，在结构化的论坛上审议专家证人提供的相关资料并询问专家证人，通过小组会议和全体会议的形式相互讨论、审议和协商，最终对审议事项形成书面意见的公众参与方式。该制度源起于20世纪70年代末的美国和德国，脱胎于司法审判领域的陪审团制度，并迅速以其独特的优势成为西方国家主要的政策决策公众参与模式之一。韩国为解决专家和技术官僚主宰公共政策决策程序而普通公众无法有效参与的弊病，于2008年开始引入公民陪审团制度，取得良好成效[1]。

从适用范围来看，公民陪审团最初用于医疗、卫生、保健领域公共政策的决策参与，后来应用领域逐渐拓展至环境、资源管理、前沿技术应用政策的决策方面。20世纪末，英美等国开始将公民陪审团制度用于解决环境及资源问题。例如，美国自1998年开始将公民陪审团制度用于对环境风险进行排名；1997年英国的赫特福德郡和伊利地区分别应用该制度审议废弃物管理和湿地开发问题[2]。时至今日，在中央政府的大力提倡和推广下，英国全国范围内的公共政策和项目决策，特别是环境、资源、卫生等涉及民生领域的决策中，公民陪审团已经成为常见的公众参与形式，公民陪审团的最终意见是政策或项目获得财政拨款的必备前提。

公民陪审团通常由11～25个公民陪审员组成，人员总数单复数不限，因需要参与决策的事项出现而由涉及议题的主管国家机构主持临时组成并随审议事项完成而结束，在英国通常由议会组织，公民陪审员通常从需讨论事项影响范围内的普通公众中随机抽选，部分做法是从当地具有选民资格的公民中随机抽选，公民陪审员需要涵盖不同的性别、年龄阶段和工作领域，以具有广泛的代表性。英国公民陪审团的审议时间随审议事项复杂程度的差异而各不相同，短则数日，长则数月，且并不限于工作日，实际参与审议的公民陪审员会得到一定数额的酬劳以弥补其时间和劳务支出，通常每个公民陪审团设有两名监督员或主持人，负责对公民陪审员和专家证人的资格进行验证，并对公民陪审团进行程序引导。

从程序规范来看，公民陪审团的运行通常分为七个步骤：

一是与议题相关的主管部门抽选公民陪审员和遴选专家证人。这里以英国爱丁堡市成立的城市空气污染控制公民陪审团为例进行详细介绍(以下简称为爱丁堡公民陪审团)，爱丁堡市因为经济的快速发展及机动车数量的增长，出现了严重的城市空气污染问题，无法达到国家要求的空气质量标准，为此爱丁堡市议会组织公民陪审团对该问题进行审议，最先启动的是历时三天的公民陪审员抽选程序，1200封调查函被随机派发到爱丁堡市年满16周岁的选民手中，该调查函询问受访者有无参加该公民陪审团的意愿，最终从350名有参加意愿的选民中选出了14名陪审员参加公民陪审团。14名公民陪审员来自不同的性别、年龄阶段和工作领域，其中男女各7人；16～24岁的1人、25～34岁的4人、35～44岁的2人、45～54岁的2人、55～65岁的2人、65岁以上的3人；职业分布中，专业人士3人、技术人员2人、脑力劳动熟练工3人、体力劳动熟练工2人、非熟练技能者及其他类别的工作者分别有2人；并从爱丁堡市议会环境和消费服务部、城市发展部、爱丁堡大学、清洁空气国家学会、地球之友组织、运输研究所、爱丁堡商会、石油研究所等机构遴选了9名专家证人[2]。

二是专家证人小组向公民陪审员介绍审议事项的情况和技术背景，并接受公民陪审员的询问。公民陪审员就相关问题可以任意询问专家证人，专家证人当场给出答复，在陪审全过程中遇有疑问均可随时询问专家证人。

三是公民陪审员分别进行分组和全体讨论及审议。公民陪审员可以综合运用各种其认为必要的方式去感知了解审议事项，并在此基础上形成自己的意见。“公民陪审员运用其所有的感知器官去有效获取关联信息，包括对审议对象的观察、实地走访和体验、听取专家证人介绍、小组讨论倾听他人发言，并在此基础上思考争议焦点，是最重要的改变其观点的方式[3]。”为保证程序的公正性和追溯性，公民陪审团的部分程序会被录音或录像。给予爱丁堡公民陪审员五个改善空气质量的选项，并需要从中选出两个优先项。五个备选项分别为：改变交通出行的支付方式、改进私家车出行的替代方式、确保城市以减少驾驶私家车出行的方式发展、在城市某些区域限制或鼓励私家车出行、提高基础交通设施的运行效率。公民陪审团也可以提出该选项之外切实可行的改善空气质量的方案[2]。

四是公民陪审团经过充分协商后达成一致意见，并出具书面的最终报告。全部的审议细节和结论将被记录在陪审团的最终报告中，如不能达成一致则根据多数人的意见出具最终意见。爱丁堡公民陪审团审议的最后一天，14个公民陪审员中的13个经过商议达成了一致意见，并根据多数人的意见出具了最终报告，报告中除了选出五个选项中的两个优先项之外，还提出了公民陪审员个人认为行之有效的解决措施，该报告也记录了公民陪审团讨论和审议的全部过程[2]。

五是最终报告发布大会。在发布大会上主管机构的代表接收最终意见书并进行评论，并说明将如何使用该最终意见书，专家证人小组也可对最终意见书发表评价。爱丁堡公民陪审团中，专家证人小组在审阅最终报告之后对本次公民陪审团程序给予评价，认为公民陪审员虽不具有专业知识，但能通过阅读材料、听取报告、询问专家等方式正确地理解所要讨论的问题，并在此基础上给出自己的意见[2]。

六是对公民陪审员就审议质量进行问卷调查。调查的内容包括程序设置是否合理，进行审议前是否对审议事项充分知情，专家证人的情况介绍及对询问的答复是否详细和公正，审议过程是否有充分的时间保证，表达意见的权利是否得到充分保障等。爱丁堡公民陪审团对陪审员进行的关于陪审程序质量的不记名调查评估问卷中，13个公民陪审员完成了调查问卷，调查问卷中共有7个问题，要求公民陪审员给予肯定性或否定性的答复，除了一个公民陪审员对于最后一个问题给予了否定性答复外，对于其他问题参与评估的公民陪审员均给予了肯定的答复[2]。

七是后续的推广和跟踪程序。公民陪审团通常都会设有一个规划指导小组，其职责是在最终报告发布后，向社会传播和推广该报告，并跟踪监督主管机构在后续事项中对该报告的应用情况。

1.2公民陪审团兴起的制度背景

(1)社会理性对技术理性的纠偏与协调。近代以来，伴随着西方国家利用科技取得的辉煌成就，人类日渐迷信科技甚至将科技奉为真理而无条件地遵从，技术理性的泛滥导致政策决策领域逐渐演变为专家的专属领地，公众参与和社会理性被排斥出决策领域。“但伴随着二战后对原子弹的反思、20世纪60年代以《寂静的春天》为代表的对技术的反思，人们对科学的全面乐观逐渐消退，从对专家单一话语权的怀疑出发，70年代后逐渐走向强调公众参与的民主模式的探索[4]。”在此背景下，与技术理性相对应的社会理性日渐得到重视，以实现决策的有效性并提高公众的接受度，以社会理性为基础的公众参与制度逐渐成为公共决策中的普遍性实践，公民陪审团制度凭借调和技术理性和社会理性的独特优势逐渐在众多公众参与制度中胜出。

(2)代议民主向协商民主的转变。经过30余年的发展，协商民主理论已经成为西方国家最为流行和最具影响力的民主理论之一。协商民主理论也是支撑公民陪审团制度不断发展的理论基础和理念基础[5]。自20世纪60年代开始，不断高涨的社会运动促使西方国家不断思考和探寻解决的对策。另一方面，代议制民主中间接民主模式的运行，使得多数西方国家的公民日渐认为政治成为强势主体的竞技场，公众参与选举的热情不断衰退，选举的公民参与率也有下滑的趋势，这使得西方国家开始反思如何修正民主模式，而作为参与型民主的协商民主模式适时地顺应了这种需要。公众参与是协商民主的重要形式。经过公众有效参与，通过协商民主做出的决策更能为公众所接受，从而可以消解部分社会运动。

2中国环境决策公众参与制度的弊端

2.1宏观的制度运行方面

(1)公众与政府之间缺乏互信导致公众参与效果有限。当前中国环境群体性事件频发的一个重要原因就在于民众和政府之间缺乏互信，2014年11月18日发生在海口市三江镇的麻风病康复医院环境群体性事件就是典型例证。现代医学已经证明麻风病不具备传染性，但传统理念认为麻风病十分可怕，虽然海口市相关部门多方进行科普，但当地民众采取避而不见等方式加以排斥，因而收效甚微。因此想要在中国构建有效运行的环境决策公众参与制度，必须在政府与公众之间建立起互信。

(2)缺乏多元参与方式的相互印证导致决策科学性难以保证。中国环境决策公众参与多采用征求意见、座谈会或听证会等单一形式，但每种公众参与形式都有其固有的优缺点。问卷调查具有样本采集量大从而可以进行定量分析的优点，但难以进行定性分析；而座谈会或听证会则具有因交流直接考虑充分而可以进行定性分析的优点，但难以出具定量的结论。通过单一公众参与方式收集到的公众意见不可避免地具有片面性，在全面性难以得到保证的公众意见基础上做出的环境决策，其科学性也难以保证。

2.2微观的制度设计方面

(1)参与者遴选方式不透明导致代表性存疑。通过客观透明的机制遴选具有代表性的参与者，是座谈会、听证会等公众参与方式取得成功的基础和前提，中国法律法规对环境决策公众参与的座谈会、听证会代表的产生方式没有细化、明确的规定，实践中往往通过自荐、相关组织推荐加主管机构审核的方式产生，该遴选方式存在操作过程不透明和参与者代表性不广的问题。作为公众参与基础的代表遴选机制的缺陷，也直接制约了中国环境决策公众参与质量的提高。

(2)缺乏交互性协商讨论方式导致参与质量不高。《环境保护公众参与办法》第四条规定了环境保护主管部门可以通过组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议，但对于参与者形成自己意见的具体方式没有进行细化规定。通常做法中参与者个人听取主管部门的情况介绍后形成自己的意见，而缺乏相互协商讨论的环节，这就导致了参与者意见的客观性和全面性难以得到保证。

(3)缺乏规范的程序和制度导致参与有效性不足。一是环境公众参与的组织者为环境保护主管部门，其中立性和超然性存在疑问；二是亲身感知拟议事项方式的缺乏，通常参与者只能通过主管部门的情况介绍来了解拟议事项，而缺乏质询、踏勘、观察、辩驳等多元感知方式；三是参与者个人利益保障机制的缺乏，参与者参与环境决策必然付出时间和精力成本，但目前对于参与者的物质和精神激励缺乏明确规定；四是公众参与制约机制的缺乏，目前仍然处于鼓励性的提倡阶段，缺乏有效制约机制；五是缺乏对于环境公众参与意见使用情况的跟踪和监督机制。

3英国环境决策公民陪审团制度对中国的启示

3.1宏观的制度运行方面

(1)以自上而下方式助推政府与公众协作互信。公民陪审团制度之所以在英国得到广泛适用，除了该制度自身的优势外，与中央政府自上而下的强力推广密不可分。“英国公民陪审团迅速流行的一个原因在于中央政府对政策制定者和公众之间对话的支持和要求，2007年戈登·布朗成为英国首相后，他支持公民陪审团成为公众参与的关键方式，中央政府要求在英国全国范围内使用公民陪审团[6]。”英国公民陪审团制度经过多年运行，不仅成为公众参与的有效方式，而且成为英国公众和政府之间实现有效协作和建立互信的优质平台。因此借鉴英国公民陪审团制度，构建适合中国国情的公众参与机制并自上而下地推行，不但是促进协商民主的重要途径，也是实现民众和政府之间互信的现实需要。

(2)以参与方式的多元印证保证决策的科学性。为弥补公民陪审团制度有效性和公正性存在不确定性的缺陷，以英国为代表的西方国家在普遍适用公民陪审团制度的同时，采用随机评估、民意调查等以调查为基础的方式作为相互印证的公众参与方式。这些方式可以对采集到的数据进行定量分析，并且对受访者时间和成本的要求不高，所采集的样本数量也更大，其定量的数据分析可以和公民陪审团定性的最终建议相互印证。综合利用不同公众参与方式获得的数据和结论，决策者可以全面有效地了解和判明公众的意见，并在此基础上做出符合公众利益的决策。

3.2微观的制度设计方面

(1)以随机抽选的方式保证参与者的代表性。随机抽选的模式源于雅典政治制度中的500人议事大会，该议事大会中的500位议员就是通过抽签的方式随机产生的，而没有其他附加条件的限制。没有一个制度可以涵括所有民众使其有机会参加政治决策，公民陪审团通过随机样本的抽选程序以达到广泛的代表性[5]。中国公众参与实践中参与者的代表性问题是制约参与质量的瓶颈之一，因此借鉴英国公民陪审团的随机抽选程序，保证中国公众参与制度的代表性，是完善中国公众参与制度的方向。

(2)透过交互性协商与讨论保证参与质量。在知识传递领域，英国化学家和哲学家波兰尼提出了默会知识的概念。默会知识是指“难以言传的具有个人性的知识，例如游泳者并不能简单阐释清楚自己如何能浮在水面上[7]。”默会知识作为专家知识结构中不可或缺的部分很难通过书面的形式直接传递给受众，而必须通过现场讲解、接受询问和相互讨论的方式才有传递的可能，对于因为专家专业话语和受众缺乏专业话语理解能力而产生的交流障碍，英国卡迪夫大学社会学教授柯林斯给出的建议是培养专门的交流型专家，作为转译和促进沟通的专业人士实现专家证人和参与者、公众之间的有效交流[8]。借鉴英国公民陪审团中专家证人现场介绍并全程接受询问的制度设计，同时培养和引入交流型专家，中国公众参与的质量才能得到保证。

(3)规范程序与制度保障参与的有效性。一是由中立的部门组织公民陪审团。在公民陪审团的组织和运行中，所议事项的主管机关仅仅是中立的组织者和协助者，地位中立和超然，而由公民陪审员相互协商，最终达成一致意见。二是参与过程中多种感知与知情方式的综合运用。“公民陪审团提供了一个机制，在该机制中协商公民得以产生，该类型的公民可以随意地在公共和私下的协商中使用各种方式[9]。”公民陪审员在综合运用倾听、询问、质询、踏勘、观察、辩驳、讨论、协商等方式的基础上形成的意见才对决策具有参考价值。三是对于公民陪审员个人利益的保障。在给予适当物质补偿的同时，对于参与者的精神激励和价值肯定同样重要。实证研究显示公民陪审员参加陪审团的动机包括对于陪审程序的好奇心、对关系自己利益的决策进行参与的促动、作为公民奉献社会的责任心、自己的建议被付诸实施的成就感、相信自己的决策将会对未来类似事情的决策产生影响等，或者是上述几种的混合物[10]。四是保证公民陪审团制度切实运行的制约机制。在英国，公民陪审团的最终意见是政策或项目获得财政拨款的必备前提，这使得公民陪审团程序成为无法规避的必经程序。五是对于公众参与所形成结论运用情况的跟踪和监督。公民陪审团中设置的专门监督小组将负责对最终报告面向社会进行宣传推广，并对后续的运用情况进行跟踪和监督，并借助公众和舆论监督的力量保证最终报告的意见能在决策中得以执行。

参考文献：

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[3]ANDREW Dobson.Listening,the new democratic deficit[J].Political studies,2012,60(4):855-856.

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[10]RACHAEL Gooberman-hill,et al.Citizens’juries in planning research priorities:process.engagement and outcome[J].Health expectations,2008,11:279-280.

(责任编辑沈蓉)

UK’s Jury System for Environmental Decision-making and Its Reference

Chen Xinghuan

(School of Law，Chongqing University，Chongqing 400045，China )

Abstract：This paper studies the jury system that is one of the general public participation practice in environmental decision-making system in abroad. It contains select citizens’ juror and panel of expert witnesses and other essential processes.Jury system lies in the background of the coordination of social rationality and technological rationality，as well as changes in representative democracy towards deliberative democracy. Inspiration can be drawn from it is that，the promotion of the public trust and effective collaboration with the government promotion，public participation in various forms to ensure scientific decision-making，in a random manner to ensure representativeness of the participants，to ensure participation quality through interactive questions and discussion ways，to ensure the effectiveness of participation through adequate procedures and institutions.

Key words:Environmental decision-making；Jury；Public participation

中图分类号:D912.6

文献标识码:A

作者简介：陈幸欢(1982-)，男，湖南湘潭人，重庆大学环资法专业博士生，江西省高级人民法院法官；研究方向：环境治理、环境与资源保护法学。

收稿日期：2016-02-02

基金项目：国家社科基金西部项目“环境风险规制的法律限度与秩序重构研究”(14XFX018)。