社会保险参保登记的举证责任及其规范

■文／仇丽萍

社会保险参保登记的举证责任及其规范

■文／仇丽萍

随着社会保险的全面普及和公民权利意识的增强，社会保险争议开始逐渐增多，越来越多的社会保险行政争议开始进入行政诉讼程序。传统行政理念、对程序的不够重视，可能会导致社会保险行政行为的败诉风险，需要引起社保机构的高度重视。同时司法机关也应当进一步深入了解我国社会保险的发展及运行状况，适应社会保障行政的新特点，更为妥当地处理社会保障行政争议案件。

参保申报与否：三级法院的不同意见

某水利公司系建筑施工企业，承建了某土地复垦项目，根据工伤保险项目参保的要求于2012年10月31日向社保机构提交了《建筑工地农民工工伤保险申报表》（以下简称申报表），申报参加工伤保险。该申报表记载的参保人数为43人，但无社保机构或其工作人员的签字或盖章。在后来发生的争议中，社保机构表示，该人数是社保机构根据水利公司参保工程的总造价计算出应缴保费后，再推算的可参保人数，并非水利公司当时实际参加工程项目施工的人数。

社保机构与水利公司还签订了《建筑企业工地农民工工伤保险参保协议》，该协议明确按工程总造价的0.3%一次性缴纳工伤保险费。水利公司按此标准缴纳了保费。

2012年12月17日，水利公司的两名工人杨某和代某在项目工地工作时发生了工伤事故，该两人均被认定为工伤。工伤发生后，水利公司进行了救治，并分别与工伤职工达成了赔偿协议，且已按协议履行。之后，水利公司向社保机构申请支付两名职工的工伤待遇。社保机构经审查后对水利公司作出答复，拒绝支付杨某和代某的工伤保险待遇，理由是水利公司在12月17日（含当日）前，并未向社保机构如实申报该两名职工的参保资料，故杨某和代某在受伤时不属于参保职工，根据《工伤保险条例》及地方政府规章，社保机构不应支付其工伤待遇，该两名职工的工伤待遇应由水利公司自行承担。双方由此发生争议，水利公司提起行政诉讼，认为杨某和代某系该公司职工，且属于其与社保机构协议约定的参保人数43人中的参保人员，其在有效保险期内发生工伤事故，社保机构应当支付工伤待遇，请求法院撤销社保机构不予支付工伤待遇的答复。

在诉讼中，水利公司提供了《建设用地复垦项目民工人员名单》（以下简称名单）一份，加盖有公司的公章，时间是2012年10月，其中有杨某和代某的名字，但无社保机构印章；两位证人证言，一是水利公司负责工伤保险业务的巫某，证明杨某是2012年10月份来上班的，其2012年11月份办理工伤保险时所交的参保职工名单中包含杨某和代某，但工伤保险中心没有在名单上签字或盖章，水利公司在开工后于2013年1月份又增加了两人的参保登记；二是代某，自述自己是2012年11月中旬去工地上的班，其去上班时，杨某已在工地上班了。

社保机构辩称，水利公司于2012年10月31日申报按建筑项目参加工伤保险，公司提供的参保人员信息电子文档中没有杨某和代某两人的名字，且直到2012年12月17日也没有申报该两人参保。根据地方工伤保险实施办法，工伤保险实行实名制且必须按时申报；新参加工伤保险的用人单位和个人，从受理申报当月起缴纳新参保人员工伤保险费，受理申报次日起享受工伤保险待遇；新增人员属于工伤保险参保对象的，参保单位应于其报到的当日进行参保登记和缴费申报；当日不能按照规定进行完整申报的，可先通过传真等快捷方式申报《参加社会保险人员基本情况表》，然后在10个工作日内，按规定补报新增人员详细资料。按照这些规定，杨某和代某两人受伤时，并非工伤参保职工，故其工伤待遇不应由工伤保险基金支付。社保机构提供了《参加社会保险人员基本情况表》（以下简称情况表）三份，共计登记参保人数22人，并表示这三份表系根据水利公司于2012年10月31日和次年1月2日及8日分别报送的参保人员电子文档制作的，证明水利公司报送参保人员名单中没有杨某和代某。

一审法院经审理认定，水利公司提交的名单虽然有杨某和代某两人的名字，但该名单上无社保机构的签章，且社保机构也否认该名单系水利公司参保时提交，故该项证据不能证明系水利公司首次申报参保时提交的参保人员名单；而社保机构的情况表，虽然水利公司否认，但因参保人员名单系由水利公

司制作而交由社保机构存档，故在没有充分证据证明该存档证据与原提交证据不一致时，应采信该证据；水利公司的证人证言，因存在利害关系，且存在矛盾，不予采信。一审法院确认申报表上所记载的人数（43人）是估算，而非当时实际参加施工的人数。一审法院据此认为，水利公司不能证明在工伤事故发生前，已向社保机构进行了该两名职工的参保登记，并通过有效方式申报了该两名职工的《参加社会保险人员基本情况表》，判决维持了社保机构的答复。

水利公司不服一审判决，提起上诉。二审法院维持了一审法院判决。水利公司仍然不服，向高级法院申请再审。再审法院审查确认：社保机构2012年10月31日情况表上无水利公司或其经办人签章，无社保机构审核签收情况记载，亦无其他证据佐证，其真实性、合法性无法确认，不予采信，不能证明杨某和代某两人不在参保人员名单之列，一、二审判决认定杨某和代某两人不在参保人员名单内的事实不当。

再审法院认为，社保机构在收取水利公司申报参保材料时并未严格按照工作规范进行审核签收，情况表不足以证明水利公司当时向社保机构提交参保人员名单的客观真实状况；水利公司的名单亦不符合规定的格式要求，即使结合证人证言亦不足以证明水利公司于2012年10月31日向社保机构提交了该名单。因此双方证据均未能证明参保人员名单中是否包含了杨某和代某。根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等规定，行政机关作为被告对行政行为的合法性承担举证责任，社保机构应对答复认定的水利公司未实名申报杨某和代某的事实承担举证责任。在当事人均不能举证证明参保人员名单真实内容时，应由社保机构承担因怠于履行审核签收法定职责所致举证不能的法律后果，推定水利公司提交的参保人员名单中含有杨某和代某两人，且此种认定更有利于充分保障工伤保险参保单位及其职工的合法权益，遂于2015年8月判决撤销一、二审判决，撤销社保机构的答复。

社保机构的登记义务与证明责任

与民事案件“谁主张、谁举证”不同，行政主体对具体行政行为的合法性承担举证责任。在本案中，确定工伤待遇应由工伤保险基金支付的基础事实——用人单位为工伤职工在事故发生前申报参保是关键性因素。再审法院认定，社保机构应对答复所依据的这一事实和法律根据承担证明责任，这是有道理的。但再审法院撤销答复的更为根本的理由则是，社保机构违反了法定的登记义务。

根据地方的《社会保险征缴工作规范》规定，参保单位申报《参加社会保险人员基本情况表》，表格样式中载明有参保单位经办人签章、社会保险公共业务管理办公室审核经办人签章等内容，一式两份，经登记审核后，登记单位和社会保险公共业务管理办公室各一份。而从常识看，社保机构接受材料也必须要求材料提交人签字或盖章，以证明材料来源的合法性与真实性。作为社保机构的关键证据——情况表，并没有用人单位的签字或盖章，而作为这一证据的基础——水利公司报送的参保人员电子文档，社保机构应也无法证明其来源于水利公司。正由于社保机构违背了收受和审核参保材料方面的法定义务，并导致参保材料中究竟是否包括了两名工伤职工无法查实，再审法院认为该责任应由社保机构承担。

这就要求社保机构必须严格执行工作规范，否则可能导致败诉风险。对用人单位等提交的材料，必须要求有用人单位及个人的签字和盖章，特别是在提交时，必须由提交人当面签字。此外，社保机构对原始材料要做好存档工作，这是应对未来可能发生争议的必要举措。

但是在本案中，司法机关并没有注意到工伤保险项目参保的特殊性。即在通常情况下，社保机构是可以做到上述要求的，而以项目参加工伤保险时则存在一定的特殊性。在通常情况下，用人单位申报的参保材料中必须含有具体的参保人姓名；而在项目参保时，用人单位最初的参保材料中通常不含有参保人姓名（尚未确定具体的施工单位或施工人员），其参保人数只能是估算的。社保机构从本案中还应吸取的教训是，如果最初不能确定具体的参保人员，那么用人单位通过电子报盘、在线申报、传真、短信、微信等方式申报具体人员时，社保机构均应当保存相应证据，并及时由用人单位书面或签字确认。

实名制的必要性及其适用

再审法院认为推定水利公司在最初提交的参保名单中有杨某和代某，这更有利于充分保障工伤保险参保单位及其职工的合法权益。再审法院进一步认为，杨某和代某在参保的建筑工程项目中发生工伤，符合由社保机构核定支付相应工伤保险待遇的法律法规规定。再审法院虽然没有明确表明实名制是不必要的，但其认为劳动者只要在参保的建筑工程项目中发生工伤，社保机构就应当支付相应待遇，潜在认为工伤职工是否已经实名参保登记，并不受影响。

由于建筑项目施工人员变动频繁，实行实名制有助于提高工伤认定效率、减少骗保等现象。但能否以用人单位未实名申报而直接拒付待遇，值得进一步探讨。项目参保的目的在于使所有在该项目工作的职工的工伤风险均可以纳入工伤保险的保护范围，实名制与这一目的无直接关联。■

作者单位：中共江苏省东台市委党校