经济新常态下社会保障体系发展面临的挑战

■文／林卡

经济新常态下社会保障体系发展面临的挑战

■文／林卡

我国经济进入新的发展阶段，人民的生活水平在不断提高，但经济增长的速度正在放缓；中西部地区经济发展正在兴起，但东南沿海经济发展驱动力逐渐减弱；经济发展的区域差别明显，国富民弱的现象突出。造成这种状况的原因是复杂的，这种状况对于社会保障体系发展的影响也是多方面的。

近5年，我国社会保障体系发展很快，特别是农村三大社会保障项目（农村低保、新农保和新农合）的建设，使社会保障的覆盖面从城市扩展到农村。同时，城市社会保障体系也在扩展，强化了养老保险项目的转移接续等。在“十二五”期间，专家学者和政策制定者逐渐形成了建设“适度普惠”制度的理念，通过发展“公共服务均等化”的途径来建设一个能够覆盖全民的社会保障体系。这一发展导向在“十三五”规划的蓝图中通过“共享”的观念来表达，在社会经济的全方位发展中强化社会公平和社会正义的目标。

社会保障体系的进一步发展是以良好的经济发展和公共财政状况作为基础的。以新农保、新农合为例，来自公共财政的补贴就成为推动农民参加这些项目的关键因素。公共财政的投入也是其他一些社会保障项目良好运作的物质基础和现实驱动力。然而，经济发展减速的状况使社会保障和社会福利事业的发展面临新的挑战。这些挑战会促使人们对于社会保障事业发展的可持续性提出质疑，并可能动摇近年形成的以民生为本的发展导向。正如在现今的一些社会政策的讨论中已经听到的一些呼声，通过强调公共财政的压力来质疑社会保障体系扩展的合法性，可以预见，随着经济下行压力的增大，这种质疑将会进一步强化，对于扩大公共福利的批评声也会渐涨。为此，有必要从一些基本的方面来探讨我国经济新常态对于社会保障体系发展的影响。

对就业和劳动关系的影响

由粗放型的投资驱动为导向的经济增长模式走向以技术和创新为导向的模式，降低了经济发展对人力资源的需求。这一变化是经济成长达到一定阶段出现的必然结果，但同时也对扩大就业机会带来负面影响。特别是在长三角和珠三角地区，由劳动密集型转向技术密集型产业的转化降低了对人力资本的需求，在生产领域减少了就业岗位和机会。这给劳动力市场带来很大的压力，特别是对于那些新进入劳动力市场的群体（如大学毕业生）形成严峻的就业压力。

为此，应强化就业服务和各种社会政策，缓解由经济下行压力带来的就业困境。这些社会政策要能够为进入劳动力市场的新成员提供社会帮助，例如在住房政策方面大力发展公租房以缓解大学毕业生和外来流动人口在安置和居住方面所面临的困境。同时，由于经济转型倡导发展具有高技术含量的领域，这使劳动力培训和就业服务工作具有十分重要的意义。另外，经济转型虽然促使劳动密集型产业不断萎缩，但老龄化社会的到来和福利服务需求的增加也使服务行业存在着普遍的劳动力短缺。目前我国服务业在国内生产总值（GDP）中所占的比重只有48%左右，日、美、英、法等国都在75%以上，因而大力发展服务业将是产业转型的基本出路。

经济发展新常态也在劳动关系方面发生影响。经济发展增速的降低促使流动人口从东南沿海发达省份向人口输出地回流，经济发达地区会出现一些产业领域劳动力短缺和劳动力成本上升并存的现象，从而对发展带来负面影响；而中西部地区劳动力成本较低，产业发展处在上升通道，其就业状况将会较好。经济下行会增大各地劳动力市场的差异情况，其效应因各地的不同情况而不同。

就企业的劳动关系而言，经济发展新常态也会给企业的发展形成压力。这种压力既来自于企业生产和销售环境状况的改变，也来自于劳动力成本的提升和就业机会方面的变化。一些企业因为运行环境的变化而紧缩劳动力成本，从而对劳动关系造成负面影响；也有些企业由于技术工人的短缺或骨干员工的不足而注重改善劳资关系。但无论哪种情况，经济新常态都要求重塑劳资关系实现企业转型，来确保企业的生存能力。

对反贫困和社会保障项目的影响

在经济发展的新常态中，市场运行状况的恶化会对人们的生活水平发生影响，而影响的程度对于不同的阶层是不

一致的。社会底层人群和贫困群体抗击社会风险的能力较弱，因而更需要社会力量的扶持和公共财政的支持。反贫困将会是一个十分重要的社会问题。在以往的经济发展中，快速的经济增长给社会各个阶层都能够带来一定的益处，通过滴漏效应使社会底层群体也能分享一些经济增长的成果。这一效应带给民众的社会心理影响是积极的。人们相信随着经济的发展，生活能够越来越好，可以忍受眼下所面临的生活困境并通过积极的努力来力争改变现状，但这种理念在经济下行的状况中会逐渐淡化。这就增强了人们在社会保障方面的诉求，期待政府能够通过社会救助政策和社会保险项目为民众的生活提供基本的保障。

这种诉求也为我们目前在反贫困方面所面临的严峻现实所强化。根据国家统计局公布的数据，2014年我国有7017万贫困人口。这一贫困群体的衡量标准是按照每人每年2300元人民币（约合每天1美元）的水平计算的，低于世界银行确定的每天1.25美元的极端贫困标准，更低于世界银行在发展中国家普遍采用的代表“稳定温饱”的每天2美元的贫困线水平。针对这一群体，目前我国确立的低保水平也比较低。以2014年为例，全国城市低保线平均为每人每月411元，农村为每人每月231元，低于每日2美元的水平。随着经济下行的压力，陷于贫困生活状况的人群会有所增加，政府在保障人们的基本生活方面的责任也在加大。在此意义上说，经济下行的压力会演变成为国家福利扩张的压力。

但在另一方面，经济下行的压力势必会影响到公共财政收入从而制约政府对公民承担福利责任方面所做的努力。近年，经济的快速增长和良好的税收状况为公共福利体系大力发展提供了有力的支持。这使政府能够设立各种社会保障项目提供社会福利的支持，形成以民生为导向的政府工作目标。而经济下行的压力则直接影响着政府财政收入状况。特别是对地方政府而言，房地产业的下滑会削弱地方政府的财政能力，加重在财务运作中的困境。迄今为止，地方政府的社会保障开支和社会福利补贴仍在不断加大，财务压力也在不断增加。一些专家学者已经提出警示，在一些地区地方政府债务水平已经接近国际警戒线。根据一些调查数据，地方政府的还债高峰将在2016—2017年出现。

经济增速放缓对于社会保障和社会福利事业的影响是双面的。一方面，经济下行促使民众的社会保障诉求不断增大，从而迫使政府加大对于社会保障的开支。这种压力既源于保障公民基本生活水平的公共责任，也在于维护社会稳定的社会管理需求。但在另一方面，经济发展所面临的压力也给地方财政形成制约，会使已经执行的社会保障补贴和福利项目逐渐缩减或收缩。因此，确保城乡社会保障项目和体系运行的可持续成为基本的发展要求。在一些地方，社会保障和社会福利事务常常被看成是政府工作中的“软任务”，因而当地方财政状况出现问题时，削减社会福利项目的风险就会加大。

社会保障的体系发展与目标变化

在经济腾飞和高速增长期，人们基于对于社会发展的乐观看法，积极支持发展型的社会政策和生产主义的社会政策（以GDP为发展的优先目标）。而在经济下行时，人们对于社会保障的诉求会不断增大，强调社会公平、社会公正和社会再分配等理念，倡导包容性社会政策。这就形成了一个看起来有些矛盾的图景：一方面人们的生活水平随着经济的发展逐渐提高，另一方面人们对于社会不公正现象和社会差异、被社会排斥的抱怨不断增多。社会政策讨论的议题从经济增长转向社会公平和社会公正。在今天，我国社会政策讨论的议题正逐渐由收入再分配走向社会、政治、经济等更为广泛的诉求，从强调社会公平逐渐向强调社会公正演化。这就意味着人们对于权利的诉求从经济权利向更为广泛的社会权利扩展。特别是在经济下行时，民众对于社会公正的诉求被强化。

针对这些矛盾，中央政府自2006年以来大力倡导“包容性增长”的理念，提出和谐社会建设的目标。政府采取了一系列的经济政策和社会政策强化民生导向，通过各种“惠民政策”缓解民生问题增进社会团结。这些政策在维护社会稳定方面取得了良好的成效。在社会保障方面，从2008年到2014年的8年中，我国社会保障体系迅速成长，这反映在各项社会保障项目的设立上，也强化了住房政策、医疗政策、残疾人政策、儿童福利政策和福利服务体系的建设。在这些政策发展的背后是高速经济发展所带来的良好的公共财政状况。它使中央和地方政府能够有更多的资源投入到民生建设的各项事务中。同时，在社会政策中，促进社会企业的发展，培育社会组织，推进公共服务体系的发展。近两年，养老服务、儿童福利和残疾人福利项目不断设立。

然而，经济增长放缓使人们重新反思现有的政策路径和目标。在经济下行的压力下，政策制定者会把更多的关注点放在刺激经济增长，推进市场发展方面。这种转移不可避免地会影响政府的工作任务和发展理念的确立。由此，就业政策、提升竞争力、强化企业的发展潜力等目标就会成为政府工作的重心，而民生建设和追求普惠的政策理念的行动将会延缓，并直接影响政府发展导向的思路。回顾近20年的发展历程，中国政府在前10年从以经济建设为中心目标向经济建设、政治建设、社会建设、文化建设全面发展转化，或者说从以GDP为本向以人为本转化。但在目

前面临的经济增长压力下，经济发展的困境会使我们重新思考经济政策与社会政策之间的相互关系，以及经济建设优先或民生建设优先的政策目标的选择。

由此，在新的经济发展环境中，我们不可避免地要对就业、工作、市场等关键议题反思。要强调社会保障促进经济发展的功能，例如通过增进就业机会来推进劳动力市场的发展。但同时，经济下行也给民生建设和社会保障事业的发展形成压力，更会影响到社会保障体系发展的导向和理念。例如在“十二五”期间，我国逐渐形成了建设“适度普惠”、全覆盖和体系融合的社会保障体制的导向。在新的社会经济条件下，如何实现这一政策目标，抑或采取别的社会政策理念来替代这一目标，应该是比财务运作的可持续性更为根本的问题。这一讨论将超越资金、管理层面的范围，而是基于经济政策与社会政策之间的关系所确立的问题。在政策制定中，社会政策与经济政策的制定需要相互支持，但两者又不是被动的函数关系。在经济发展新常态中，我们要大力发展社会政策去支持劳动力市场的变化为经济发展服务，同时也要强调社会保障体系发展所坚持的价值、理念和导向，善用社会政策，实现社会政策所要追求的目标。

当然，经济发展的新常态并不能简单地等同于经济萧条或经济的衰退。我国经济发展具有明显的区域发展不平衡性，当一些地区经济发展速度出现下降时另一些地区仍然能够保持高速增长。因此，很难说中国的经济增长现在已经到头了，其发展仍然具有很大的空间，有可能走向新的辉煌。这给讨论社会保障问题提供了充分的信心。而且，尽管许多地方的公共财政在社会保障开支方面面临着一定的压力，但地方财政状况的基本面迄今为止仍然良好。这种区域的不平衡性和多样性给中央政府确立发展战略提供了广泛的选择，也给地方政府发展社会福利事业提供了广泛的空间。因此，只要坚持以人为本的社会保障体系发展的目标，我们就能够在发展的理念和方向上有着明确的导向，从而确保社会保障体系的可持续发展。■