社会保障：经“洗礼”更趋积极高效

■编译／华蓉晖

社会保障：经“洗礼”更趋积极高效

■编译／华蓉晖

发端于美国次贷危机的经济和金融危机对全球的社会保障体系造成了不可逆的负面影响，大大改变了社会保障机制赖以运行的环境。虽然这种改变地区间的表现差异很大，但伴随危机而至的劳动力市场、经济、金融、医疗和社会环境的变化，导致许多国家和地区都在反思社会保障计划的角色定位，以及社保服务和津贴的设计与发放。

危机对社保的多重影响

本文所提到的危机及其影响包括显著的经济放缓或经济负增长、失业率上升、赤字和公共债务加重、实际工资停滞或下降。间接影响包括更低的利率、弱势群体健康状况的恶化、对那些“保饭碗”群体而言更不稳定的工作岗位、不平等现象日益严重，以及对社保体系提供服务的更严苛审核等。

危机直接导致了可得的社保资源的减少和普遍增加的社保给付义务间的不平衡。这一局面造成了即期给付的资金压力和迅速保障足够资源的有效需求。不平衡也使更有效的缴款征收和更高效的管理成为迫切需要。另外，政府更重视对社保储备基金的监督和管理。

当公众和政治家们越来越强烈地意识到社会保障措施是应对危机的“减震器”时，必然导致更严格地审核社会保障的作为，因此，确保社会保障计划的高效和有效管理受到空前重视。应对危机的7个主要社保行政管理对策列示如下：（1）灵活精益的管理，并进一步增加社保管理人员。（2）在应对残障和失业问题时加强与利益相关方（例如雇主）的协调，这一做法与就业目标一致。（3）量身定制应对各种情况的方法——例如，应对医疗和收入方面更大的不平等以及日渐增多的精神障碍案例等。（4）在预测未来趋势和减少极端结果、降低风险方面更注重采取积极预防的措施。（5）在必须“少花钱多办事”的压力下，更有效地管理社保储备基金，提高缴款征收的效率。（6）更进一步利用媒体来确保与不同目标群体间的顺畅沟通，并使社保文化得以传播。（7）通过提高接触度、简化流程、智能化地运用信息通信技术，以及提升与不同机构间的协同效应等一系列量身定制的措施，努力使社会保障计划覆盖到难以覆盖的群体。

人们已日益意识到社会保障的福利和服务不再是简单地被动应对风险事件，它还同时兼具积极预防的功能。因此，越来越多的国家和地区的社保部门将积极预防措施纳入社保体系中，以应对冲击、危机及更长期的挑战。社保体系不仅在服务个体方面继续拓宽其优势，而且在构建可持续的社会包容性及更公平的经济增长方面也在不断强化其积极功能。尽管社会保障的重要性已在危机期间被广泛认同，但财政和金融限制——伴随着日渐拓宽津贴覆盖面的需求——意味着社保体系不得不少花钱多办事。

更积极的预防措施

制定积极预防的社保措施的潜力在于既能支撑医疗和就业，还被证明能赋予民众更高的人权。它体现了社会保障的延展功能——社保不仅是提供服务的，它的另一重要目标是对社会、劳动力市场和经济发展做出更大贡献。

这一延展功能正在全球各国推广。这一新兴趋势首次被讨论是在莫斯科召开的全球第一届社保论坛上，达成的基本共识是社保福利和服务不仅仅是针对风险事件的被动反应，它还有积极的预防作用。最近几年，全球更是见证了所有这些基本作用正以更平衡而有效的方式来达成。从某种意义上说，社保机构必须顺应社会，才能更好地执行其积极预防措施。

影响和支撑这一趋势的包括短期和长期的驱动力。许多国家的一个更长期的驱动因素是人口老龄化的挑战，它直接影响医疗和养老金体系的开支、流行病学模式和缴付的社会保障计划的抚养比。另外，对那些非正规就业率居高不下、就业不足及高失业率的国家来说，国家劳动力市场的结构性特征则是另一种更长期的因素。最近的一个必须受到同等重视的短期驱动力是，许多国家因“危机”对公共财政和正规就业已造成持续的负面影响。

总而言之，如果社会保障计划能尽早干预，将会带来更多的正效用，减小下行风险的规模和时间，有助于规避某些风险，积极地应对不平等，并提升社会和经济的包容度。当干预措施能降低与医疗和就业相关的风险时，这些措施

尤其受青睐。更进一步，当预防措施有助于保留就业岗位、保持生产活动的稳定性，进而推动失业者重新返岗的进程时，这些措施将更受欢迎。

越来越多的证据表明，工伤预防、返岗计划、构建健康的工作场所，以及支持更健康的生活方式等干预措施，其优点是显而易见的。因此社保体系的积极预防作用和保护作用这双重功能已经确立。

衡量社保机构能否有效利用预防性和前瞻性措施的一个至关重要的维度是其作为管理机构，在管理运营风险、提升服务能力和赋予管理者权力这3方面的指导思想和出发点。其管理目标是更有效、高效且真正创新地利用有限资源，一来确保社保计划的资金周转可持续，二来还能同时满足公众对提供量身定制的高质量社保服务的需求与期待。

非洲加纳的“消除贫困提高生活能力计划（LEAP）”是一个著名的社保案例。该计划包括完善的社会服务（例如由政府医疗保险计划提供的免费医保、小额贷款项目、补充饲料、农业投入和技能培训计划）以确保受益人既享有生活保障又能提高生活能力。至2010年，这一计划覆盖了约3.5万户居民。该计划还用现金奖励的方式鼓励入学、出生登记等积极作为，并提供产后护理和免疫服务。同时该计划明确禁止各种消极有害的做法，如拐卖儿童和使用童工。

更高效的管理创新

近年全球社会保障发展的趋势表明，通过改进管理方法，并实施以信息通信技术为基础的恰当制度，两者双管齐下能确保社保机构更高的执行力，从而提升公众对社保计划管理和执行的满意度。通过这两方面努力能改进的社保措施包括：扩大社保覆盖面、提高缴款征收水平、提供充足津贴，以及定制各种服务响应客户需求等。再通过发展、监督、评估社保计划执行的绩效指标，来促进更广泛的业务开展和政策目标得以实现，从而提高可得但通常受限的资源的利用效率。

其运作方法是以信息通信技术作基础，链接机构和利益相关方。通过建立新的、集成的社会计划和服务,把原先分散提供不同服务的机构聚集起来，从而提高服务效能。这一模式已应用于不同的社会保障领域，特别是针对同一客户和利益相关方群体的各类服务整合。例如，近年发展起来的各征缴系统的整合，能实现其参与方——包括社保机构、雇主、专门的征缴机构（例如税务局）和提供支付服务的实体（例如银行）之间的合规协同。

通过机构改革、机构间协调和整合达成规模经济，更好地执行社保计划的国家案例有：（1）巴西。为提升协同和协调性，把各类税收资助的项目进行整合集成，重点领域是社会救助、医疗、食品计划和有条件的现金转移支付计划，目的是提高对社会最贫困人口和最易受冲击人群的保护度。（2）挪威。新成立的劳工及福利管理组织合并了劳动力市场服务组织和社会保险机构。作为合并过程的一部分，新机构的信息通信技术体系不但重视内部流程的整合，还强化了有效性和效率。

提高社保缴款征收的执行力同样至关重要。缴款的一大部分被社保机构用来扩大覆盖面、提供足额的津贴给付、确保恰当的资源管理，并支持社保计划的可持续性。目前，电子缴款系统的开发已成为全球趋势。它一方面能提升缴款管理过程的质量，另一方面能提升缴款的便利性和有效性。在非洲的加纳，社会保障和国家保险信托公司已实现新的业务流程，目的是向缴款人提供完整准确的对账单反映其收入和实际缴款情况。在亚洲的斯里兰卡，雇主可与银行签署直接付款协议，每月通过电子转账方式，向雇员公积金系统进行社保缴款。

集成系统的发展必然导致集成信息体系的开发。建立公共信息系统的目的是确保高质量且无障碍地获取所有受益人的信息。法国近年在国家层面和地区层面社保主体的协同努力下建成了一个公共信息体系，这一公共社保登记机构能通过简化程序提升对用户的服务质量：一来提高机构对津贴和社会救助管理的效率，二来能有效控制津贴给付的精准度。这一登记机构还能提供与法国社保体系有联系的约7500万人的基本信息情况。

法国信息平台进一步的作用是支持反欺诈措施并减少违规行为。这是所有国际社会保障协会（ISSA）的成员国中一个日益增长的需求趋势。这些措施面对的挑战是必须制定出一种能在预防和抑制中取得平衡的战略。越来越多的成员国正通过深思熟虑后运用预防措施支持综合教育以期提高认识；通过风险管理和制定有效措施识别和打击欺诈与逃税，聚焦把合规作为战略目标来促成违规行为的早期发现，从而达成平衡。一般情况下，机构能力的加强是支撑这些措施的基础。这些机构能通过改善机构间的协调来强制遵守合规的规则和流程。另外，建立在信息通信技术基础上的各项技术为追求所有这些目标提供了强大的工具箱。（文献来自《国际社会保障评论》，“Dynamic Social Security: A global commitment to excellence.”）■

译者单位：上海金融学院国际金融研究院