破解公共体育场馆运营难题的制度选择——评《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》

吕树庭

(广州体育学院, 广东 广州 510511)



·体育社会学·

破解公共体育场馆运营难题的制度选择
——评《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》

吕树庭

(广州体育学院, 广东 广州 510511)

说起我与陆亨伯教授的友谊，已有15年之多。那是2001年秋冬，宁波大学高规格地承办了全国体育社会科学规划会议。或许正是因为那次会议给人们留下的深刻印象，宁波大学体育学院以及会议的主要筹备者李建设、陆亨伯开始为体育学术界所注目。我就是从那时起，与李、陆二位相识并成为学界朋友交往至今。十多年来，宁波大学体育学院的专业建设和学科建设不断跃升，教学科研硕果累累，知名度不断提高。这得益于前任院长李建设教授、现任院长丛湖平教授和全体教师的不懈努力，其中当然也包括曾任副院长、书记的陆亨伯教授。陆亨伯教授身材魁梧、声音洪亮、性格豪爽粗犷，却思维缜密，理论视野开阔，学术研究不乏独具匠心之处，由陆亨伯领衔，与刘遵嘉、庄永达合著的《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》(人民体育出版社，2015)一书，就是一个例证。

1引论

改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。其中，最为引人注目的是在经济体制改革中，得益于国家一系列政策支持而崛起的民营经济。百度百科指出，“关于民营经济的定义，尚未形成一致的观点。一种较为认可的定义是，民营经济是指除了国有及国有控股、集体经济、外商和港澳台商独资及其控股的经济组织，它的主要成分是私营企业、个体工商户和农民专业合作社。其中，私营企业和个体工商户在民营经济中又占据了绝大部分。在当前有关民营经济的统计资料和研究文献中，基本上也是按照如上的构成成分加以统计和分析研究的”(百度百科 民营经济[EB/OL]http://baike.baidu.com.)。根据国际金融公司于2000年进行的调查，改革开放的前10年，即至1998年，中国国有经济活动总量已降至GDP的38%。如果扣除国家控股的国内企业和外资企业，则国有经济部门、真正的集体和农业部门、私营经济部门等三大块经济活动，将分别占同期GDP的37%、30%、33%，基本形成了“三分天下有其一(民营经济)的格局”。在而后的20多年中，民营经济在我国经济结构中所占的比重逐步扩大，开始发挥越来越广泛的作用。据全国工商联在2014年2月28日举办的“2014中国民营经济大家谈”活动中公布的数据显示，2013年中国民营经济贡献的GDP总量超过60%。全国至少有19个省级行政区的贡献超过50%，其中广东省超过了80%([EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558098.htm. 2013年我国民营经济贡献GDP的总量超过60%.)。至此，中国民营经济的迅速发展，已打破了“三分天下有其一”的格局，占据整个中国经济的半壁江山。这是实现公共体育场馆民营制度选择的重要宏观背景和现实基础。

2评论

从该书的论题《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》来看，这似乎是一个双变量命题，但以12章、40节、约283 360的文字量所烘托出的主题却只有一个，那就是公共体育场馆民营化(委托经营管理)发展的制度选择。效益评价、监管体系、风险识别、伦理规范、委托经营年限交接等的章节，都是为这一主题服务的。

在计划经济体制下，我国的体育事业基本上是依靠政府拨款的福利型事业，政府对公共体育场馆无所不包、无所不管，充当着无限政府的角色。公共体育场馆低效率的运转和无底洞式的消耗，成为各级政府的一个沉重的包袱。改革开放后，依托经济快速发展的大背景，在经营城市理念和承办国内外大型体育赛事的推动下，我国公共体育场馆的数量和规模不断扩张，“场馆好建，包袱难卸”，已成为制约我国公共体育场馆乃至体育公共服务进一步发展的瓶颈。该书就是为试图破解公共体育场馆运营难题而为的一部重要参考书。

2.1该书的主要建树

2.1.1通过公共体育场馆改革回顾与展望，梳理了其制度演进的历史轨迹。第一，历史回顾。我国公共体育场馆制度发展至今，经历了四个重要阶段，即计划经济制度下的初创阶段、内制度的转型摸索阶段、外制度的转型探索阶段和多元化制度创新发展阶段。第二，路径演进。其逻辑程序是：从政策主导到法律主导，从单项突破到整体推进，从理论创新到制度创新，从传统行政模式向现代公共服务型模式的演进。第三，路径选择。基于我国公共体育场馆路径依赖与路径选择碰撞而产生的矛盾，逐渐明确了改革的方向。长期以来，我国“存量”的公共体育场馆按事业单位的路径运作，“增量”的公共体育场馆面临着新的路径选择，基于我国的国情、地情以及公共体育场馆的性质、类型可选择不同的发展路径。该书比较全面地分析了我国公共体育场馆不同阶段的发展特征、改革动力与发展趋势。

2.1.2典型案例。该书从对国内传统事业单位运营模式、事业单位企业化运营模式和民营化运营模式三个维度，提供了12个典型案例。此外，还提供了我国境外台湾、香港的3个典型案例，以及欧美体育场馆发展的概况。这是浸透着作者们心血的宝贵的资料，它不仅仅只是为研究和该书的写作做了必要的铺垫，更重要的是，作为无形资产它将为体育学术界所共享。

2.1.3提出了我国公共体育场馆改革的分类标准及路径选择。第一，公共体育场馆的分类改革，应以其类型和性质的不同为依据。第二，不同类型的公共体育场馆可选择不同的发展路径。根据公共体育场馆的性质与类型，结合地区特点可选择传统事业单位型路径、事业单位企业化改制型路径、民营化路径和购买公益服务型路径。第三，我国部分公共体育场馆民营化模式的实践具有示范性。民营化主要有三种形式，即：委托授权、政府撤资和政府淡出。而委托授权是公共体育场馆民营化改革的最常用的方式，委托授权通常通过合同承包、特许、补贴(补助或凭单)、法律等形式来实现。我国部分公共体育场馆已尝试进行委托授权管理，并积累了一定的实践经验，可为民营制度选择提供参考。

2.1.4进行了公共体育场馆民营化(委托经营)发展制度建设的探索。该书从风险识别与规避、效益评价、监管体系、委托经营年限交接程序的设计和伦理规范等方面，进行了公共体育场馆民营化(委托经营)发展制度建设的探索。

2.1.4.1公共体育场馆民营制度选择的风险识别与规避。该书首先从宏观环境风险、中观法律风险和微观操作风险三个层面进行了理论分析。然后，对委托方与代理方的风险源进行排摸：一是政府在委托授权中的风险识别(包括选择代理人、委托期限和招标及执行合同中的风险等)；二是企业在代理中的风险排摸(包括人事风险、决策风险、组织结构风险、财务风险等)；三是，政府通过规范委托招标，严格执行合同，建立约束机制和监督机制来规避风险；企业通过绩效考核、提高核心竞争力，降低运营成本，提高运营效率来规避风险。同时政府与企业可以通过体育服务认证安全运作机制、保证金运作机制和转移给第三方的运作机制等来规避各种风险，从而以最低的风险、最大的效益为民营制度选择保驾护航。

2.1.4.2公共体育场馆民营制度的绩效评价与社会效益评价。作为委托方的政府其绩效评价意识淡薄，在具体评价上只停留在定性评价层面，缺乏科学的定量评价，信息不对称，难以获得真实可靠数据，因而给客观评价带来很大的难度。该书以社会效益与经济效益均衡双赢为目标，结合平衡计分卡的理论，构建了包含社会绩效、经济绩效和内部管理与自身成长等三个维度的场馆绩效评价体系，并确定了评价指标的选取原则，通过特尔斐法确定了各种评价结构的权重。此外，该书还专辟一章探讨了社会效益评价的问题。

2.1.4.3公共体育场馆民营制度的监管体系。首先强调了公共体育场馆民营化监管的政府责任，指出了目前监管机构空白、监管法规不健全、第三方监管缺失等存在的问题。并确定了国有资产不流失、体现公益性的监管目标，遵循公众利益优先、分类与分项监管相结合、针对性与有效性相结合以及保持监管相对独立性的原则，构建了监管体系和多元化监管主体的基本框架。监管体系的具体内容包括：市场准入与退出、价格制定、服务质量、普遍性等。多元化的监管主体包括：政府监管、行业协会监管、大众传媒监管等，运用法律监管和合同监管的主要形式进行全程监管，保障监管目标的实现。

2.1.4.4公共体育场馆委托年限交接程序规范化设计。主要阐述了三个方面的问题：即公共体育场馆年限交接程序设计有助于科学规范的移交经营权；建立交接程序的权威机构有助于年限交接的客观、公正、有序；完善相关政策法规制度有利于交接的顺利完成。

2.1.4.5公共体育场馆民营化经营的伦理规范。民营化是公共体育场馆改革与发展可选择的模式，作为准公共产品的公共体育场馆应该体现其公益性。然而，由于委托方和受托方的信息不对称导致道德风险，同时委托方与受托方所追求的目标函数不一致，又会导致合同执行的偏差，存在着只求经济效益忽视社会效益的求利现象；信息不对称、目标不一致导致的不公平问题；竞标不透明、合同不规范，导致的民营化障碍问题等。这些问题可以通过经济伦理的规范加以解决。此外，在民营化改革中必然会涉及到相应的行政伦理问题，它包含政府行政组织伦理、行政人员行政职业伦理、公共政策制度伦理等三个维度。我国公共体育场馆民营化改革由于政府行政组织伦理缺失、行政人员行政职业伦理失范、公共政策制度伦理缺失等多方面的原因，遭遇诸多行政伦理问题。该书从四个方面提出了规范我国公共体育场馆民营化改革行政伦理的措施。

2.1.5论述了公共体育场馆民营化(委托经营)发展的阻力与经营策略。阻力障碍主要表现在：前置法律限制、后续法律保障缺失、传统观念、政府行政能力不足、场馆员工抵触、风险认识不到位、监管依据缺乏、评价意识淡薄、缺乏合理的评价体系等方面。主要经营策略为：确立民营化改革的根本目标(核心策略)、用竞争杠杆驱动公共服务(竞争策略)、评价公共服务的绩效结果(效果策略)、建立以公众为中心的经营机制(顾客策略)、强化民营化的监管(控制策略)等。

2.2该书的重要观点揭示

2.2.1分类。在现实上，对公共体育场馆可以从场馆规模、场馆功能、服务对象、产权性质、经营性质等方面进行多维分类。但这种分类的多维性，使得各个维度之间存在着交叉关系。为了便于公共体育场馆的路径选择，该书综合上述分类并结合公共体育场馆的发展趋势，按照量变维度将其划分为存量型和增量型两大类，每一类各包含国家与地方层面，每一层面又各包含行政消费型、公益消费型和经营消费型等三小类公共体育场馆。

2.2.2评价。公共体育场馆经营中的风险是客观存在的，能否有效地规避风险，除过程管理外，更应注重结果管理。而绩效评价则是衡量公共体育场馆委托经营后风险规避的重要指标，也是民营制度选择成功与否的重要标准。

2.2.3监管。公共体育场馆民营化后，政府“甩包袱”的意识淡化了政府的责任，而企业强化了经济效益，忽视了公共效益，造成了公共体育场馆的经济效益和社会效益的失衡，甚至造成国有资产的流失，而这些问题都需要通过有效的监管去解决。

2.2.4博弈。公共体育场馆具有公益性兼有经营性的性质，因而它是准公共产品。对于政府来说，公共体育服务产品的提供是以公益性为出发点，即政府追求的目标是社会效益的最大化。但对于企业而言，它是以追求经济利益最大化为目标的，也就是说追求利润最大化。因而，政府与企业追求的目标之间存在着博弈关系，绩效评价关系到委托代理双方之间合作关系的成败。该书通过对政府与民间投资者博弈关系矩阵的分析和具体层面的操作分析后指出，从长远看，两种效益均衡的双赢局面是可以实现的。

2.2.5交接。公共体育场馆年限交接程序设计有助于科学规范的移交经营权。年限交接程序化设计的结构应符合不同利益群体的均衡。其利益群体包括政府部门、托管企业、后续托管企业以及社会消费群体。政府的行为选择取决于在交接过程中的角色定位与决策分析，通过绩效评价、资产评估、委托招标和建立新的合作关系等程序进行移交，最终实现各方利益群体的均衡。第三方介入的操作模式，是指专业中介企业(或公司)代替政府部门进行场馆交接的工作。因而其操作更具客观、公正和权威性，并有利于前期工作评估的科学性，有利于各利益群体的利益均衡，有利于后续合作的科学性和专业性。因此，建议建立国家层面的、具有高资质、强权威性和专业性的公共体育场馆托管交接机构，对公共体育场馆的年限交接，进行客观、公正、有序的操作。同时，要完善相关政策法规制度有利于交接的顺利完成。

2.2.6试验。对于增量部分的公共体育场馆，可根据本地区的实际和民营化条件的成熟度，分期、分批进行民营化制度改革的试验，边实践边总结，逐步使公共体育场馆民营化的制度选择在我国全面铺开。

2.3该书的不足

该书的导论开篇直奔主题——公共体育场馆。接下来的论述自不必说是围绕主题展开的。但公共体育场馆也好，体育的发展也好，都离不开具有时代特征的社会大背景。如果是改革开放前，提倡公共体育场馆的民营化发展几无可能。该书之所以面世，绝不仅仅只是公共体育场馆生存发展的需要，更重要的是因为经济体制改革促成了民营经济的崛起，在体制的支持和政策的保障下，使公共体育场馆的民营化发展成为可能。该书正是缺少这样一个导入主题的大背景的衬托。

由于民营经济是改革开放后诞生的新事物，在发展环境上还受到许多因素的制约。政府部门出于自身利益的考虑，对民营经济仍沿袭“依权监管”的模式，难以过渡到“依法监管”上来，导致民营投资的管卡多、手续杂、费时长，增大了民营经济发展的交易成本。目前，许多领域对民营投资虽没有明文规定的限制，但是民营经济在市场准入方面与国有经济甚至外资经济仍然存在着很大的政策差异。此外，在财税政策上也不够平等，财政经济主管部门的思维方式和行为规则，在短期内尚难由原来为国有经济服务转变到为民营经济服务上来，民营经济的发展尚存在体制性的制约。这些普遍性的制约因素在公共体育场馆民营化发展进程中的具体表现是什么，如何破解？该书虽然在公共体育场馆民营化的法律障碍和现实阻力中有所涉猎，但略显不足。

3总结

该书的领衔作者陆亨伯教授，是我国最早涉猎公共体育场馆民营化方面研究的学者，又是第一位试图将公共体育场馆的民营化(委托经营)发展纳入到制度建设轨道的学者。依据创新的外延(理论创新、技术创新、方法创新、制度创新和体制创新)，该书的内容就属于对制度创新的尝试。

近些年来，由于公共体育场馆运营的困境，也吸引了其他一些学者对公共体育场馆民营化(委托经营)发展的关注和研究介入。与一些该领域的零散研究相比，该书在研究深度上比较明显地体现了系统化、规范化和制度化的优势。

该书在理论上，可充实体育经营管理理论；在实践上，着眼于公共体育场馆民营化模式制度建设的尝试，可为我国破解公共体育场馆运营难题的改革(特别是增量部分)，提供一条新的发展路径。

当然，该书也存在一些如上所述的不足。所谓学术研究无止境，在一定程度上也意味着任何一项研究都难以做到包揽无遗，完美无缺，该书也同样如此。但瑕不掩瑜，问题的存在并不影响该书本身的价值，仍不失为一部好书。建议高等体育院校(系)从事体育经营管理教学与科研的教师以及博士、硕士研究生，甚至公共体育场馆委托承包经营的管理者们不妨一读。

4希望

在我们体育社会科学研究中产生了不少有价值的优秀成果。遗憾的是，这些成果或是经过论证与研究提出了一个重要命题，或是圆满地完成了某一大命题中的小命题研究，或是留下一些有待通过后续研究佐证的问题，但可能由于种种原因大多嘎然而止，并未继续进行跟踪研究。不能不说这是体育社会科学研究的一个缺憾。自然科学研究需要千百次的实验，社会科学研究需要长年不断地积累，不如此，不足以产生具有重大理论与实践意义的成果。既然任何一项研究都难以做到包揽无遗，完美无缺，相信该书的作者也一定会认识到公共体育场馆民营化(委托经营管理)发展的制度选择，定会有不少需要补充完善的地方。希望该书的作者们能够排除干扰，继续深入你们的研究，以使该书在现有价值的基础上不断升值。

5尾声

今年是本人来广州工作20周年纪念。20年，人生几何？弹指一挥间，已过古稀之年，未来不多，回忆不少。期间，对待工作和学术研究战战兢兢、如履薄冰，虽小有成就，却仍错漏不少，好在一切都已成为过去。7年前离岗退休，现正逐渐淡出学术圈，因此也就有了点空闲时间拜读老陆等的大作。为避免假借评者之口的“王婆卖瓜”，老陆嘱咐我希望能够实事求是地给予褒贬评价。然，对于书评的论题“公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究”而言，老陆等三位才是真正的专家，我就相当于一个“门外汉”，况且，又是书评写作的新手，该书可能还有不少亮点我未能挖掘殆尽，也可能还有不足之处我未能洞察，所评所论出言之片面，甚至谬误在所难免,希望老陆等包容，也欢迎学界争鸣。

收稿日期：2016-04-06

作者简介：吕树庭(1944-)，男，吉林长春人，教授，博士生导师,研究方向：体育社会学.

文章编号：1004-3624(2016)04-0001-04