超越市场失灵：创新英国与使命导向型创新组织

诚　然，季　宇

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海　200433)



超越市场失灵：创新英国与使命导向型创新组织

诚然，季宇

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433)

摘要：创新英国是英国的独立创新部门，其工作职责是对创新企业进行资助与支持以促进可持续的经济增长。本文以创新英国的组织实践为例，阐述英国在转向创新驱动的发展模式过程中，如何将诸如创新英国的国家创新机构置于创新系统的核心位置，并持续发挥这些机构在各个领域中的引领作用，以使命导向的组织模式积极创造与构建新兴市场。

关键词：市场失灵；创新英国；市场构建；理论超越

1引言

近些年来，英国一直致力于将消费驱动型发展模式转向创新驱动型发展模式，后者的实现需要将创新置于发展的核心位置，并从根本上重新思考传统的政府角色和经济政策[1]。传统的市场失灵理论认为，企业是创新活动的主要承担者，而公共部门在创新活动中则是低效与官僚的，政府只有在市场失灵时才会体现其价值，政府的重要工作之一就是纠正市场失灵，比如支持作为公共物品但很难得到社会资助的基础研究。尽管这一论断不乏认同，但我们仍然应该看到，这一观点无法解释国家在战略性技术进步中的关键作用，忽视了公共部门在创新活动中体现出的引领者作用，而这种引领作用在互联网的发明、纳米产业的兴起及其他新兴领域都有所体现。创新英国成立于2004年，是英国创新系统中的一个基本组成部分，其组织使命涵盖了促进企业、科研、金融机构间的动态联系。本文以创新英国的组织实践为例，阐述英国在转向创新驱动的发展模式过程中，如何将诸如创新英国的国家创新机构置于创新系统的核心位置，并持续发挥这些机构在各个领域中的引领作用，以使命导向的组织模式积极创造与构建新兴市场，而不仅仅是停留在对现有市场领域的修修补补，并尝试通过对创新英国在市场构建方面的经验阐述，对中国政府部门在创新活动中的角色转型提供借鉴参考。

2市场失灵理论及其缺陷

市场失灵理论是被世界各地的政策研究者与制定者广泛使用的理论框架。亚当·斯密在《国富论》中提出市场这只看不见的手会自动对经济进行调节，国家的角色仅限于建造基础设施和保护私有产权。在此基础上，自由主义经济学家提出市场失灵是由外部性、公共物品、信息不对称、竞争不充分的市场以及委托代理问题引起的资源无效配置。政府的主要职责应当是纠正市场失灵，比如支持作为公共物品但很难得到足够资助的基础研究[2]。

尽管市场失灵理论在描述稳定的社会经济状态时展现了良好的有效性，但在解释重大社会问题应对时则存在缺陷。根据新古典经济理论，公共政策的目标是要纠正市场的失灵现象。在此理论视野下，一旦失灵的根源(垄断、公共补贴、负外部性)被解决，市场的力量就会有效地分配资源，推动经济沿着新的轨道继续增长。这种观点忽视了市场的盲目性，市场往往会忽略社会或环境因素，陷入次优或路径依赖的方向。市场失灵理论无法解释那些变革性的使命导向的投资，而正是这些投资协调建立了公共部门与私人部门之间的网络联系，驱动了整个技术-经济过程，由此影响了新的市场的建立，而非仅仅弥补现有市场存在的问题。

市场失灵理论的首要问题是该理论无法体现市场的方向性问题，这种方向性问题在诸如互联网与纳米科技等新兴产业的创新中是必需的；其次，由于缺乏政策关于市场构建的目标假定，市场失灵理论无法对这些使命导向的投资进行评估；再次，由于没有将国家作为创新过程中的风险承担者与投资者，市场失灵理论回避了一个关键的问题，即如何在公共部门与私人部门间分担风险与共享收益；最后，由于没有将国家视为投资引领者与市场创建者，市场失灵理论缺乏对公共部门组织的类型与结构的理论关照。由此可以看出，市场失灵理论在方向、组织、评估、风险与收益四个层面是缺乏解释力的，下文也将就这四个层面展开进一步讨论。

3创新英国的发展历程及其功能

创新英国(Innovate UK)是英国的独立创新部门，由英国技术战略委员会转型而来，原技术战略委员会隶属于英国产业创新技能部，于2004年成立，最初的组织定位是政府的咨询机构。随着英国政府对技术创新工作的进一步重视，2006年的年底，时任英国首相布朗宣布将原技术战略委员会逐步从产业创新技能部中独立出来，改变其“决策咨询部门”的定位，将其实体化成为非政府部门公共执行机构，使其发挥更大的独立作用[3]。2007年7月，改革后的技术战略委员会正式成立，由英国产业创新技能部领导，接受其他英国政府部门的委任管理机构、地区发展机构和各研究理事会的支持和资助。2014年8月，为了更好地阐释组织角色与功能，技术战略委员会进行了新一轮的改革，将机构名称更名为创新英国。现在的创新英国约有200多名雇员，其工作职责围绕对创新企业进行资助与支持以促进可持续的经济增长。创新英国成立以来，包括社会资本的合作投资在内，已投资产业创新项目约30亿英镑。

创新英国是一个独立于政府的非营利性公共服务机构，通过合作研究开发及知识转让，为政府提供科技发展的建议。创新英国与学术研究机构、各地区发展局有紧密的合作关系，与政府各部门之间也有密切合作和服务关系，共同为英国企业技术创新提供广泛的实际帮助。创新英国由政府提供财政支持，机构大部分的工作人员都来源于产业机构。所有政府部门关于创新方面的决策均由该机构具体执行，创新英国拥有独立的决策权，由专业人士组成的管理委员会制定机构的运作方针，虽然对产业创新技能部负责，但不受其影响。具体来说，创新英国的职责包括营造创新环境和氛围，为具有高增长潜力创新型中小企业提供支持；确保创新型企业关注并参与政府资助项目，并帮助其联系到相应的公共部门；发现并投资具有创新潜力的领域以加速经济增长；帮助创新型企业转化科技成果，促进支持科学技术开发及发展的研究，加快科技成果产业化；通过财政计划的支持鼓励企业对高新技术的应用并对其进行商业化的投资；研究新技术开发过程中存在的问题，并向政府决策提出建议[4]。

4创新英国与市场失灵理论的超越

关于政府与市场的关系历来存在三种主要观点，即扶持之手、看不见的手与掠夺之手。Mazzucato论证了国家可以在创新与产业革命中发挥更加积极的作用，在创新过程中承担更具风险性的企业家的角色，建构了对应于市场失灵理论的市场构建理论。市场构建理论由一个核心概念与四个关键要素组成[5]。市场构建理论的核心概念是指公共部门应该致力于塑造与创造市场,而不是弥补市场。四个关键要素分别是方向、组织、评估与风险/回报，方向的超越关注公共政策应当怎样关注变革的方向，即创建市场而不是修补市场；组织的超越关注公共组织应当拥有怎样的结构，以便适应其风险承担者与探索者的角色；评估的超越应当解决如下问题，即怎样形成公共政策新的指标与评价工具，超越宏观经济学的成本—收益分析观念；风险与回报的超越应当解决如何将新的概念模式投入到实践当中，以便重新考虑风险与收益关系。创新英国在英国创新领域中扮演了重要角色，其作用超越了传统观点关于公共部门在经济增长及创新活动中的认知，尤其在扶持中小型高科技企业的发展、发展战略新兴领域等方面起到了关键的导向作用。因此，有必要对该组织的功能及活动进行细致的观察与分析。本节拟引用Mazzucato提出的四个要素，来具体阐述创新英国对市场失灵理论的超越。

4.1方向的超越：挑选“赛道”而非“选手”

英国政府十分重视创新对于国民经济所具有的重要影响作用，在创新的战略方向上，创新英国充分发挥了引领者的作用。自成立以来，创新英国就投入了大量资金用于推动高新技术产业化，这些投资主要集中于英国在全球范围内具有竞争力的优势产业，着重推动这些产业内具有增值前景的中小型企业。这就是创新英国的许多资助项目所独有的挑选模式，这种挑选模式不是挑选某个具体的作为“选手”的企业，而是挑选其认为应当着力予以支持的“赛道”，即有发展潜力的市场领域。创新英国将大量资金用于应对各种重要社会问题，通过资助重要领域的技术创新行为来实现方向上的引导，这些资助有相当一部分被应用于环保和社会民生领域。例如，创新英国在低碳建筑领域所开展的工作就具有一定的代表性。英国政府承诺在2016年实现建筑物零排放，要实现这一目标就要求整个建筑行业必须进行彻底的技术创新，面对这一现实挑战，创新英国及时建立了低碳建筑创新平台，通过资本化运作与规范化管理实现了对低碳技术创新方向的影响。

创新英国主导成立的创新平台较为典型地反映了使命导向型创新组织在创新方向上的引领作用。创新平台项目于2005年诞生，英国政府通过政策、法规、采购和财政措施，将各部门、企业和学术界的资源集成到一起，意图以创新平台为载体来共同应对社会某一领域所面临的问题和挑战，并开拓新的市场机遇，推动企业对研发和创新投资。到目前为止，创新英国共设立了6个创新平台，包括智能交通系统与服务创新平台、网络安全创新平台、低碳车辆创新平台、辅助生活创新平台、低环境冲击创新平台和感染药检测和鉴定创新平台。在决定启动这些创新平台前，创新英国会进行大量调研以确定创新平台成立的必要性和可行性。平台启动后，创新英国还会组织研讨会，邀请利益相关者共同就平台的总体战略进行讨论，明确创新平台未来的工作方向和重点。

4.2组织的超越：流程再造与能力提升

创新英国的定位是非政府的公共组织，这种组织类型比之于政府部门具有充分的灵活性与创新性，有助于增强资助项目的有效性，更好地满足顾客的需要。创新模式的改变和科技类中小企业的崛起使得创新英国将工作重点逐渐转向了中小企业，为了更好地支持中小企业与创新英国间的联系，创新英国提供了整合的“一站式”服务模式。创新英国在其实体办公及网络访问环节都提供了一站式的服务，还针对自身服务模式开发了一套专属的APP应用程序，供需要服务的企业与个人进行下载与使用。在各个新兴领域内，创新英国通过各类资助项目、竞赛来进行干预，实现从创新领域到创新环节的整体影响。

创新英国大力建设其管理信息系统，通过开发信息化系统和统一数据库，将资助项目置于信息系统中进行管理，使得企业和员工能够轻松使用，高效地满足内部及外部需求。创新英国注重项目信息的获得渠道建设，在其官方网站上就可以有效查阅各类信息；向英国研究委员会提供数据，以便公共资助的研发项目信息能够得到整合；调查和评估对企业的资助方式，以保证创新英国的业务过程是与被资助公司的发展过程相互吻合。为了增强资助项目的有效性，更好地满足企业需要，创新英国着力提升自身能力，持续在组织内部的人力资源及业务流程上进行改进，以保证组织的机动性。创新英国确定了组织发展的五个核心价值观，分别是解决导向、热爱创新、好奇心与创造性、动态的团队、助人为乐，通过内部交流参与来确保这些价值观深入贯彻在组织行为当中，实现组织的战略目标。

4.3评估的超越：外部评估与示范推广

创新英国对于科技创新领域的大手笔投入并非不计成本，而是建立了整套系统、科学的评估机制来确保资金使用的效率，定期对创新活动进行统计，还委托独立机构对资助的项目进行专业评估。这些专业的外部评估显示，创新英国在其项目上每投资1英镑，就能够实现对英国经济9英镑的价值回报，并能够产生多个新的高附加值工作岗位。而这仅仅是创新英国投资的直接影响，这些创新项目本身及其对经济的影响还将蔓延到其他经济领域，使国家获得额外的高回报。如对低碳汽车创新平台的一份独立调查显示，该项目创新英国共投资6000万英镑，在2010—2015年产生了近50万个工作岗位，每个项目实现增加值1400万英镑[6]。2011年，创新英国通过外部咨询启动了一项为期四年的名为“从概念到商业化应用”的战略，意图通过刺激和支持商业主导型创新来加速经济增长。这项战略在其整个周期内共计动用了约10亿英镑的财政预算，加上来自资本市场上的合作投资，预计将总共产生近25亿英镑的投资。该战略主要聚焦五个主题，分别是：加速商业化应用进程、联接创新领域、将政府行为转化为商业机会、投资具有增长潜力的领域、持续提升能力[7]。2014—2015财年是这一战略的收官之年，面向新的时期，创新英国又启动了一项评估程序来开发一套全新战略。

创新英国还注重示范项目和实践的研究推广，重视对具体实施项目的研究，通过对正在进行和已经完成的案例进行详细的介绍，引导和鼓励企业进行创新。创新英国认为大量地培养示范企业是有效的实践推广手段，培育示范企业能够大大缩短解决社会挑战的进程。示范企业项目可以有效加速创新，联合公私部门的资金协作。更重要的是，示范企业项目能够建立企业和公众在新兴技术上的信心，如创新英国牵头建立的低碳车辆示范项目就是具有说服力的案例。该项目开始于2010年，是当时欧洲最大的低碳车辆实验项目。该实验将340辆来自各个品牌的汽车置于真实环境中实测两年，得到了大量一手相关实验数据，数据分析显示公众确实会将新能源汽车作为购买汽车时的一个选项，这一实验项目及其结论为新能源汽车制造厂商和整个市场都传递了极大信心，由此开拓了一个庞大的潜在市场。

4.4风险与回报的超越：公私合作与多元参与

既然国家在创新过程中承担了原先不被人熟知的风险，那么就有必要重新考虑创新收益的分配问题，必须超越创新生态系统中的创新分工，建立一个“共生”的而不是“寄生”的创新生态系统。创新英国通过公私合作模式，推进了政府、高校、企业等多元参与者间的高效协作。创新英国注重服务网络平台的建设，联合多部门、多个项目合作进行服务，为企业和大学、研究机构搭建网络，协调各方资源。在这方面较为典型的例子是 “知识合作伙伴”计划。中小企业往往因为管理效率低下、从事低附加值行业而缺乏抵御经济风险的能力，因此特别需要与大学这种智力中心加强联系，引进高素质的专业技术人才，来帮助企业通过创新提高效益。“知识合作伙伴”计划就是创新英国支持大学毕业生带着科技研发成果到中小企业，通过1～3年的工作，帮助企业进一步完成科研成果的产业化。创新英国会支付科研成果转化过程中四分之三左右的资金，使中小企业能够购买专业的知识。这是一种低成本、高价值的计划，既能够有针对性地提高中小企业的科技创新能力，又能够有效解决大学毕业生的对口就业问题。经统计，“知识合作伙伴”计划每1英镑的投入可以得到5英镑的回报，创造4个工作机会[8]。“知识合作伙伴”计划基本上是要求承担项目企业1:1进行配套。项目实施过程中，由创新英国雇佣具有专业知识的项目监理对项目实施跟踪，通常由项目监理每季度提交一次情况报告，项目完成时进行项目评估，并在项目完成1年后和5年后再分别进行一次项目评估。迄今为止，该项目实施的成功率保持在80%左右[9]。

5结语

传统观点往往简单地认为,政府在创新过程中应该是一个旁观者。相比之下，只有私营部门才真正推动了实现经济增长的那些创新行为。因此，国家只应将关注点聚焦于解决市场失灵或创造公平竞争的环境，而不应该尝试直接创建市场。然而，这一普遍流传的观点很有可能是存在缺陷的。事实上,政府历来就是私人部门最重要的合作伙伴，在整个创新链中,从基础研究到商业化应用,政府都及时提供了所需投资,这些投资创造了互联网、纳米技术、清洁能源等全新的市场和行业，而这些投资正是私营部门不能也不敢轻易提供的。因此，在解决重大社会问题时，公共部门应该处于引领地位，主动创建市场而非简单的修补市场问题，指导市场迈向新的技术—经济范式。具体来说，当前可以从以下几个方面来考虑如何将创新英国的成功经验合理地应用于中国实践当中，以使中国投入大量资源的公共产品发挥更加积极的作用。

(1)变革战略建设思路，发挥公共部门的主导作用。创新英国的实践经验对当前中国的科技公共服务提供了非常宝贵的借鉴意义，尤其是在创新资金资助方面，对时下各地都进行建设的科技基础条件平台、技术创新平台等科技类公共平台具有重要启示作用。值得注意的是，在国家科技基础条件平台建设的大战略下，各地往往将整合科技资源、实现科技资源共享作为科技公共平台建设的焦点。总的来看，各地类似机构都较好地发挥了实现共享、支撑创新的作用，但在当前科技公共平台建设中，公共部门仍然是以旁观者的身份出现在创新活动当中，并没有起到宏观导向作用，对战略性新兴产业发展与高科技中小企业的创新行为未能实现有效干预。而创新英国的实践经验则提供了一个完全不同的战略视角，即公共机构也可以积极地在创新活动中发挥作用，甚至占据主导地位。面向新的时期，中国的科技公共平台建设也应尝试在宏观建设思路上进行变革，逐步由市场失灵导向转向市场构建导向，通过对新兴领域的前瞻性研究与投资，形成基于各地实际的战略性新兴市场。

(2)主动承担创新风险，实现科技公共平台的本源价值。目前由于中国大部分科技公共平台的定位是共享科技资源，提供中介性质的科技公共服务，未能实现在创新活动中占据引领与主导地位，而这又直接导致了各类事业单位性质的科技公共平台在组织经费上体量不足，无法向英、美国家中类似创新英国、美国国防高级研究计划署那样在市场中拥有充分的话语权。从本质上看，创新活动是需要大量资金投入的，这种投资的高风险特征十分明显，尤其是在整个创新链的初始阶段，初始阶段对于整个创新链来说又是最为关键的阶段，市场中的社会资本往往不愿也不能承担这种风险。针对这一现象，作为定位于科技资源共享与科技服务的公共部门，科技公共平台恰好能够实现其存在的应然价值。因此，创建市场而不是修补市场应该成为中国类似机构的组织使命，以此作为核心主题，发挥科技公共平台的本源价值。

(3)打造新型创新组织，探索科技公共服务新模式。伴随信息通信技术的演进、知识社会的发展与创新的民主化进程，以用户为中心、以社会为舞台的创新2.0模式正重塑着当代社会，创新也正在经历从生产范式向服务范式转变的过程。科技创新已不再是少数人的专利，生活和工作在社会中的用户正在逐步成为创新真正主体，并将拥有最终的发言权和参与权。当前中国应当努力探索科技公共服务新模式，打造使命导向型创新组织，发挥科技公共平台专业性与灵活性兼具的特点，不断优化网络科研环境，在互联、物联、智能技术驱动下建设整体性的一站式服务模式，通过流程再造构建整合型的管理系统与管理流程，为大众创业、万众创新提供无处不在和主动灵活的智慧服务。

(4)构建公私合作模式，增强创新资源整合能力。当前，新一轮科技革命和产业革命的发展速度超乎寻常，传统产业的运营模式和竞争规则正在被逐步地瓦解与再造。而创新是一个互动的学习过程，成功的创新不仅来源于企业内部的交流反馈，同时也是企业与政府、高校和科研院所等合作伙伴之间互动的结果。创新要素的跨域流动性以及科技创新系统的整体性特征，都要求政府不仅要着力提升要素的创新能力，而且要加强各要素在创新过程中的相互联系和互动。借鉴创新英国多元主体共同参与创新的成功经验，中国应当通过建设公私合作的创新服务平台，使各类主体能够合作共享，保证创新主体在研究开发、投资担保、人才引进、信息共享等方面能够享受良好的公共服务，降低互相之间的交易成本，通过开展联合攻关等渠道，加大创新资源的整合力度，促进创新主体有效顺畅地开展合作。

参考文献：

[1]MAZZUCATO M.A mission-oriented approach to building the entrepreneurial state[R/OL].(2015-04-27)[2015-09-07].https://www.gov.uk/government/publications/a-mission-oriented-approach-to-building-the-entrepreneurial-state.

[2]史东波.企业型国家：国家在促进创新中的新角色？[J].公共管理评论，2014,16(1)：162-167

[3]UNKNOWN EDITOR.Innovate UK[EB/OL].(2015-04-08)[2015-11-12].http://en.wikipedia.org/wiki/Technology_Strategy_Board.

[4]Technology strategy board.delivery plan：financial year 2014-15[EB/OL].(2014-12-21)[2015-09-01].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/362263/Delivery_Plan_2014-15.pdf.

[5]MAZZUCATO M.A mission-oriented approach to building the entrepreneurial state[R/OL].(2015-04-27)[2015-09-07].https://www.gov.uk/government/publications/a-mission-oriented-approach-to-building-the-entrepreneurial-state.

[6]MAZZUCATO M，PENNA C R.Mission-oriented finance for innovation：new ideas for investment-led growth[C].London：Policy network,2015.

[7]Technology strategy board.Concept to commercialisation：a strategy for business innovation,2011-2015[EB/OL].(2014-12-21)[2015-08-02].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/360620/Concept_to_Commercialisation_-_A_Strategy_for_Business_Innovation_2011-2015.pdf.

[8]Innovate UK.The UK’s innovation agency[EB/OL].(2015-03-10)[2015-11-12].https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/418573/Investing_in_innovation_for_growth_-_infographic.pdf.

[9]徐佩锋.英国支持技术创新的政策措施——访问英国技术战略委员会[J].华东科技，2009(11):22-23.

(责任编辑沈蓉)

Beyond Market Failure：Innovate UK and Mission-Oriented Organization

Cheng Ran，Ji Yu

(School of International Relations and Public Affairs，Fudan University，Shanghai 200433，China)

Abstract：Innovate UK is Britain’s independent innovation agency，its jobs are is to fund and support enterprise and promote sustainable economic growth.This article elaborated the development process of UK towards innovation drive model，how Britain to put national institution such as Innovate UK at the core of the innovation system，and continue to play the leading role in various fields，to actively create and build the emerging markets in mission-driven organization mode.

Key words:Market failure；Innovate UK；Market building；Theoretical transcendence

中图分类号:F062.4

文献标识码:A

作者简介：诚然(1986-)，男，安徽巢湖人，复旦大学国际关系与公共事务学院2013级博士生；研究方向：科技创新体系。

收稿日期：2015-09-07

基金项目：国家社科基金重点项目“服务型政府的整体性发展战略研究”(09&zd044)。