守住农用地质量红线

巩前文

守住农用地质量红线

巩前文

土地是农业生产最基本的投入要素，也是农业农村发展的核心要素。农用地数量保有量是保障国内粮食数量安全的约束性指标。

参照世界粮农组织提出的每人每日需要的食物热量，每年人均需要粮食500公斤，14亿人需要7000亿公斤，但是我国粮食总产量多年徘徊在5000亿公斤，2015年粮食总产量实现“十二连增”，达到6214.35亿公斤，但仍然仅占需求总量的88.7%，粮食数量安全紧平衡。与粮食数量安全相比，粮食质量安全问题更为突出。近些年，镉大米、毒大米等先后曝光，粮食质量安全成为社会关注焦点。国家高度重视从生产源头上保障食品安全，继“大气十条”“水十条”之后，国务院又于5月31日印发了《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），开启土壤污染防治行动，保障“舌尖上的安全”。

优质农用地资源正加速消失

截止2014年底，全国农用地总量从2001年的63129.24万公顷增加到2014年的64574.11万公顷，净增加了1444.87万公顷。仅从农用地资源数量上看，有增无减。

但是，农用地数量的增加并没有阻止优质农用地资源的消失。据全国耕地质量等别年度更新评价成果显示，2014年全国耕地平均质量等别为9.97等，总体偏低。优等地面积为386.5万公顷，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3577.6万公顷，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积为7135.0万公顷，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2394.7万公顷，占全国耕地评定总面积的17.7%。这意味着，优等地和高等地面积仅占耕地总面积的29.3%，不足1/3。

优质农用地资源加速消失的主要原因，除了“占优补劣”（《土地管理法》规定耕地占补平衡，即非农建设用地需补充数量相同、质量相当的耕地）现象存在以外，农用地土壤污染是关键因素。一是非农生产对农用地土壤的污染。工业“三废”已成为导致农用地土壤中重金属、硫化物、氰化物等化学物质超标的重要原因之一。二是过量使用化学投入品，导致土壤酸化、板结和重金属超标。以化肥为例，1980～2014年35年间，我国化肥使用量由1269.4万吨增加到5995.9万吨，单位播种面积化肥施用量从0.087吨/公顷增加到0.362吨/公顷，是国际公认的化肥施用安全上限是0.225吨/公顷的1.6倍。

农产品安全须守好土壤质量红线

日益严重的土壤污染已经实质性威胁到耕地数量红线。综合农业部 2002年、2003年、2004年、2011年四次调查，总调查面积4382.44万亩，超标面积446.79万亩，总超标率为10.2%，其中镉污染最为普遍，其次是砷、汞，再次是铜、铅。首次全国土壤污染状况调查也证实了这点，结果显示全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小。另据国土资源部的调查，我国中东部农耕区土壤环境质量总体良好，适宜进行农业安全种植的一类和二类土壤占87.8%，三类和超三类土壤约12.1%，约1.2亿亩土壤存在潜在的生态危险，不适宜进行农业安全种植。

土壤污染的背后是农产品质量安全问题。在高度重视18亿亩耕地红线的同时，耕地的质量红线也不容忽视，其形势比数量红线更为严峻。据国家粮食局监测，2012年我国粮食重金属样品超标率为18.9%，其中，稻谷重金属超标率为21.5%，小麦重金属超标率为8.33%，部分地区蔬菜和肉类、乳制品以及水产品都存在重金属超标。重金属污染具有隐蔽性、长期性和不可逆性，在人体某些器官中累积，具有致癌、致畸、致突变的危害。日本富山县的“痛痛病”、熊本县的“水俣病”、泰国的“黑脚病”，其罪魁祸首都是重金属污染。

农用地过度耕作和农业种植业化学投入品过量使用，不仅对土壤自身造成破坏，对土壤生产环境造成的污染也不容小觑。据《第一次全国污染源普查公报》显示，种植业总氮流失量159.78万吨，总磷流失量10.87万吨；种植业地膜回收率80.3%，残留量达到12.10万吨。土壤及其生产环境遭受污染对农产品质量安全造成了源头性威胁，守住耕地的数量红线，更要守住质量红线。提升耕地质量，提供更多的消费者放心农产品，也是当前推进农业供给侧结构性改革的重要举措。

农用地土壤污染防治何去何从

国务院印发的《土壤污染防治行动计划》，作为今后一个时期我国土壤污染防治工作的战略部署，提出了明确的目标：“到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。”显然，“土十条”战略部署对于守住农用地质量红线是重要契机，也是关键举措。农产品安全是整个食品安全体系的基础，抓住“土十条”战略契机，保护和改善农用地土壤质量，是增强农产品有效供给能力的需要，也是推动农用地可持续利用的需要，更是进一步提高食品安全治理能力和保障水平的需要。

农用地土壤质量调查分类是基础。“土十条”的第一条就明确提出“开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况”，对于守住农用地质量红线来说，实施农用地土壤质量调查分类是基础。农用地土壤质量调查，农业部、国土部都有过开展，但调查广度和深度还不足以全面掌握全国农用地土壤状况，尤其是对农用地土壤污染的面积、分布及其对农产量质量的影响等需要进一步摸清。一是开展农用地污染状况详查工作。由环保部牵头，制定详查总体方案和技术规定，开展技术指导、监督检查和成果审核。在全国范围内，开展农用地污染状况普查工作，建立土壤污染情况基础数据库，为按照土壤污染程度、来源对农用地分类以及分析农用地污染对农产品质量影响提供基础数据支撑。二是建立定期农用地污染状况详查制度。农用地土壤污染状况具有动态性，需要定期进行详查，保证对土壤污染状况的掌握更为准确。

农用地土壤在保护中利用是出路。农用地土壤首先要保证污染程度不加深、污染范围不扩大，其次才是治理，即实施优先保护、安全利用。一是切实减少农业化学品投入，实现农用地土壤保护与农产品质量安全双目标。减少农业化学品投入的关键是引导农业生产主体减少使用量，采用政策激励和法律约束双路径提升生产主体理性施肥、科学施肥水平。二是减少工业、生活污染物对农用地的污染，对工业矿区、产区和生活集聚区产生的污染物重点管控，避免向农用地排放。三是重度污染、不适宜农业种植的农用地退出农业生产序列，转为他用；污染较为严重的耕地实施休耕，采取自然修复和人工修复相结合，改善土壤质量。

农用地土壤污染防治立法是保障。实践表明，只有通过立法，才能保障农用地土壤污染防治常态化。作为土地领域的基本法—《中华人民共和国土地管理法》的第四章以专章做出了耕地保护的规定，但是主要针对数量保护，全章未出现“土壤污染防治”相关内容。因此，需要进一步修订土地管理相关法律和建立完善农用地土壤污染防治法规体系。一是把农用地土壤污染防治内容纳入到《土地管理法》，使农用地土壤污染防治得到更多的重视。二是起草土壤污染防治法、农业化学品投入管理法等国家法律，同时，出台农药包装废弃物回收处理、废弃农膜回收利用等部门规章。

（作者系北京林业大学中国农村土地问题研究所副教授）