“土壤法”应当解决什么问题

王树义

“土壤法”应当解决什么问题

王树义

其实，早在2006年，在原国家环保总局和国土资源部启动首次全国土壤污染状况调查的同时，原国家环保总局就开始着手土壤污染防治立法的起草研究工作，并形成了《土壤污染防治法》（草案建议稿）及起草说明，只是一直未列入全国人大常委会的立法规划。第十二届全国人大常委会将《土壤污染防治法》列入立法规划，一方面表明国家对制定这部法律的高度重视，另一方面也意味着我国土壤环境问题的严重性和解决土壤环境问题的紧迫性。

为什么要制定专门的土壤法律

笔者认为，我国决定制定专门的土壤法律有三方面的原因。

其一，是我国土壤环境保护和土壤污染防治的客观现实需求。土壤是任何一个国家经济、社会持续发展不可或缺的重要物质基础。作为一种基本上属于不可再生的自然资源，土壤保护及其污染防治历来受到各国的高度重视。因为，土壤一旦受到污染，不仅导致其生产功能的下降，而且可能导致其生态服务功能的破坏，影响整个自然生态系统的平衡，乃至威胁国家的生态安全。

从《全国土壤污染调查公报》公布的信息来看，我国的土壤环境状况总体不容乐观，土壤污染老账新账皆有，总体还在加重，未得到有效控制。环保部李干杰副部长曾明确指出：“中国的土壤污染已经到了较为危险的程度，如果再不加强土壤污染管理，恐怕会出大问题。若放任不管，一些地方吃饭将成问题。如不采取有力措施，今后一段时间内中国土壤污染加重的趋势将难以扭转，土壤污染将成为影响公众健康与社会稳定的重要因素。”保护土壤环境，防止土壤污染的进一步加剧已成为我国环境保护工作的当务之急。土壤问题的解决，亟待法律手段的介入。

其二，我国现有的有关土壤污染防治的法律规定不能满足土壤污染防治的实际需要。

严格地说，我国土壤污染防治方面的立法并非完全空白。我国现行环境保护的法律，如《环境保护法》《土地管理法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律中已有一些关于土壤污染防治方面的法律规定。不过，这些现有的法律规定已经不能满足我国当前土壤环境保护和污染防治的实际需要。一是这些法律规定分散且不系统，缺乏针对性、可操作性差，明显滞后于现代土壤环境保护和污染防治的现实需求。二是在这些法律中缺失土壤环境保护和污染防治的基本法律制度，这是最主要的。三是通过修改现行相关环境法律、法规，难以达到预期目的，而且不现实。必须制定专门的法律方可满足我国现实土壤环境保护工作的需要。

其三，从国外土壤环境保护和污染防治的立法情况来看，许多国家均采取制定专门法律的办法来规范土壤环境保护和污染防治的活动，例如日本、德国、加拿大、澳大利亚、格鲁吉亚、荷兰、丹麦、韩国等都制定了专门的土壤法律，并取得了良好的实践效果。

“土壤法”主要解决哪些问题

一部法律不可能解决所有的问题。我国正在制定的土壤法律主要应当解决哪些问题？关于这点，立法起草机关、环境管理部门、国内外的专家、学者等见仁见智，认识并不一致。

有的认为，“土壤法”主要应当解决已经受到污染土壤的整治或修复问题，其中包括污染土壤的修复责任、修复资质、修复方案、修复资金、修复验收等等。有的认为，“土壤法”主要应当解决已经受到污染的土壤问题，但包括两大部分内容，一是已经受到污染土壤的环境风险防控，二是已经受到污染土壤的治理或修复，这是一个问题的两个方面，受污染土壤的风险防控不可或缺。也有的认为，“土壤法”主要应当解决土壤污染的预防和受污染土壤的治理问题。以防为主，以治为辅，防治结合，综合治理。还有的认为，土壤法主要应当解决土壤环境的保护、土壤污染预防和土壤污染的治理等三个方面的问题，不可偏废，缺一不可。

上述认识，各有各的道理。笔者认为，制定法律必须从本国的具体国情和实际需要出发，制定土壤法律亦如此。那么，我国土壤方面的具体国情和土壤立法的实际需求是什么呢？

从现有官方公布的有关土壤环境信息来看，我国的土壤国情可以简要地用三句话来概括，第一，全国土壤总超标率达16%以上，且以重金属污染为主；第二，尽管土壤环境状况不容乐观，但目前我国80%以上的土壤仍为清洁土壤；第三，历史遗留的土壤污染场地或地块不在少数，潜在的环境风险极大，理应当得到合理的处理、处置。这就是目前我国的土壤基本国情。由这一国情所决定，我国土壤立法的实际需求有四：一是保护清洁土壤；二是遏制当前土壤污染的进一步发展或加剧；三是严格防止新的土壤污染的产生；四是管控已受污染土壤潜在的环境风险，整治或修复受污染土壤。

由此，我国土壤立法主要应当解决四个方面的问题。

第一，保护清洁土壤，特别是清洁的耕地土壤，防止清洁土壤再遭受污染。这是土壤立法所应解决的首要问题。虽然我国的土壤污染形式比较严峻，但毕竟80%以上的土壤目前是清洁的，暂时还未受到污染。采取有效措施，加强对清洁土壤的保护是土壤立法的第一要务。第二，改善土壤环境。所谓改善土壤环境包含两层意思。一是提高土壤环境质量；二是防止现有土壤环境质量下降，即通常所说的“反降级”；第三，防控已经受到污染土壤潜在的环境风险。土壤受到污染并不等于就对环境产生了危害，而是潜藏着可能对环境产生危害的环境风险。因此，防控受污染土壤的环境风险是土壤立法理当解决的问题。第四，受污染土壤的整治或修复。土壤基本上属于不可再生的自然资源，其形成需要经过数千年。必须珍惜土壤资源。对于已经受到不同程度污染的土壤，应当根据实际需要和土地再利用的具体用途采取措施进行修复。这是各国土壤立法都应当解决的问题之一。

环保部陈吉宁部长就“加强生态环境保护”相关问题回答中外记者关于土壤污染防治问题时指出，我国的土壤污染防治面临三大任务：其一，保护未污染的土地；其二，处理正在污染的土地；其三，管控和修复已污染的土地。笔者关于土壤法应当解决的问题的认识与陈吉宁部长关于我国土壤污染防治法三大任务的看法，似乎有些“不谋而合”。

需要说明的是，在笔者关于我国土壤立法应当解决的主要问题的主张中，并未明确提出土壤污染的预防问题，为什么？笔者认为，预防土壤污染不是一部土壤法律所能解决得了的问题。众所周知，土壤污染主要是因为大气污染、水污染、固体废物污染环境等所导致或引起的。因此，土壤污染的预防主要应当依靠《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等关于污染防治的法律来解决。如果这些污染防治的法律规定并执行到位，土壤遭受污染的概率则会大大降低，土壤环境客观上就会得到保护，甚至大可不必制定一部专门的土壤污染防治法律。故此，土壤污染的预防主要应当通过修改或完善有关大气污染、水污染、固体废物污染环境防治的法律来解决。土壤立法主要应当解决土壤环境的保护、改善、污染土壤的环境风险管控以及污染土壤的整治或修复问题。

（作者系教育部人文社科重点研究基地武汉大学环境法研究所教授）