推进预算审查监督咨询机构建设

秦 娟

推进预算审查监督咨询机构建设

秦 娟

党的十八大和十八届三中全会提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“加强人大预算决算审查监督职能”。新预算法对预算决算审查监督的范围、审查的程序和重点内容、监督的主体和责任、建立问责机制等，都作出了新规定，提出了新要求。这都需要我们认真学习、全面理解，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则。

一、加强预算审查监督职能的重要性和紧迫性

强化人大预算决算审查监督职能，加强对政府全口径预算决算的审查监督，是推动人民代表大会制度与时俱进的需要，是加快社会主义民主政治制度建设的需要，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

预算是财政的核心，是人大审查监督的重要对象和任务。人大加强预算审查监督作为全过程监督，就是要与政府同步，对预算的编制、执行、执行效果评价等各个环节进行监督。建立和实施现代财政制度、改进预算管理制度，是地方人大加强预算审查监督的重要前提和必要基础。要解决我国发展中出现的诸多矛盾和问题，就需要更好地发挥财政预算在国民经济和社会事业协调发展中的职能作用，也需要更好地发挥人大加强预算审查监督职能作用。

二、人大财政预算监督存在的问题

第一，程序性重于实质性

预算法规定,地方政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月前,将预算草案的主要内容以及其他有关资料提交人大常委会进行初步审查。人大财经委员会或有关工委加强预算的初审有利于提高人代会期间对预算草案的审查和批准质量。目前,地方人大常委会初审工作流于简单。地方人大预算审查监督部门相关人员不能提前介入预算编制过程、掌握预算编制内容,在初审过程中不能提出有针对性的初审意见。

在人代会召开期间,对上年财政预算执行情况和当年财政预算草案报告的审查时间一般只有半天。而预算审查专业性较高，人大代表很难做到对预算报告有一个全面的了解,更难做到深入了解报告中每笔财政资金的分配使用情况,这就导致了人大代表难以对预算报告审议提出有针对性、建设性的意见,容易使人代会的审议变成程序性的表决。

在闭会期间,地方人大常委会每年分别听取一到两次财政预算执行情况和预算超收收入安排情况报告,审查表决财政决算报告,开展一到两次重点项目视察活动,客观上来讲,闭会期间对财政预算审查监督形式单一,内容简单。

第二，监督力量薄弱,难以开展经常性预算审查监督工作

河西区人大常委会成立预算审查监督咨询组。

根据法律规定,凡利用财政性资金实施的政府投资项目,人大都要加强审查监督,重点审查政府投资项目决策是否科学、前期准备是否充分、预算安排是否合理、能否发挥预期效益等。根据调查显示,对财政预算中的重点资金,如一般公共服务的基础设施、环境保护、城乡社区事务等关系国计民生的重点资金缺乏有效的监督,地方人大对重点资金重大项目通常采用在项目中期或后期视察、听取汇报等监督方式,监督效果不够理想。

目前,从人大代表、常委会组成人员和机关工作人员的业务素质来看,大多数人员不具备财经专业知识,不能较好地把握财经工作,这就使得地方人大难以对预算草案进行全面深入的调查研究,提出有针对性的意见建议,更难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。代表中有财经工作方面的专家,每年都会参加人大常委会组织的一些视察与调研活动,但由于受时间、精力的限制,作用发挥有限。

三、加强地方人大预算审查监督的对策

第一，加强过程监督，增强预算审批民主性、执行规范性

强化人大对预算草案的审批职能。尝试建立预算“三读”审批程序，重点改进人大会议前初步审查工作。政府及其财政部门依法向人大报送本级预算初步方案，并就其主要内容向财经委和有关专门委员会汇报，向代表作出说明。常委会要明确有关专门委员会在预算审查中的职责，可以到对口联系部门调研，并以委员会的名义提出意见建议。财经委员会初步审查预算，可以适当延长会议时间，选择部门预算或专项资金预算进行专题审议；要通过座谈会、征求意见会等多种形式，听取代表、公众或有关专业人士意见；可以要求有关部门就收支项目的合理性、合法性进行口头答辩，形成的初步审查意见应及时报送常委会。

在人大会议上，提交审议的市直部门预算和专项资金预算，要扩大范围并尽快实现全覆盖。可以考虑专门安排时间由各代表团对本级预算草案和部门预算、财政专项资金预算草案进行审查。安排预算专题审议会，并提前请各代表团选派代表参加。尝试建立预算草案分项审批、单项表决和委托常委会审查批准的制度，增强人大代表审议意见的法律效力。

第二，加快预算审查监督的队伍建设

充分发挥社会力量，建立预算审查监督咨询机构。承担预算审查监督主要工作的人大财经工作委员会的组织力量是相当薄弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形，应健全人大预算审查监督组织，充分利用社会力量，聘请具有丰富经验的预算管理专家和学者协助地方人大和人大代表审查政府财政预算，为人大预算审查监督提供组织保障。河西区人大常委会于2015年底成立预算审查监督咨询组,咨询组共有10名成员，都是来自第三方机构的注册会计师、注册税务师。预算审查咨询组选定人员时一定要保证其专业性和独立性。成立后，制定详细规章制度，明确职责作用，规范审查流程，保证其充分参与到人大预算审查监督过程中，其提供的审查意见作为人大预算审查监督依据，提高预算审查监督的民主性和科学性。

第三，增强监督实效，提高预算审查监督的针对性、权威性

一是完善决算审查监督。严格按照监督法规定，突出重点审查内容，规范人大决算审查批准程序，充分运用审计成果，为常委会审查批准决算提供依据。实行部分被审计单位与政府同步报告审计整改情况的制度，加强审计查出问题整改的监督。授权审计部门对于审计整改情况，进行跟踪检查或者后续审计、组织专项审计和调查，推动被审计部门和单位落实审计决定。

二是加强预算决算绩效监督。督促加快推进预算绩效管理改革，支持加强预算绩效审计，推动扩大预算绩效评价覆盖面，做到预算编制有绩效目标、预算执行有绩效控制、预算完成有绩效评价，绩效评价结果有反馈并与预算编制挂钩。要将预算绩效作为切入点，以财政专项资金管理为重点，尝试对支持经济发展的财政专项资金实现竞争性分配、对财政专项资金管理使用情况进行专题询问，督促提高资金使用效益。

三是加强预算审查监督的法规制度建设。要依据新预算法，完善预算审查监督的法规制度和工作机制，将预算审查监督创新的有效做法上升到制度层面；预算审查监督要促进预算管理制度建设，加大对预算违法行为的法律责任追究力度。加强预算审查监督条例修订的立法调研工作，进一步细化规范预算审查监督规定、细化充实预算违法责任追究条款，努力提供更加有力的法制保障。（作者为河西区人大常委会财经工委干部）