转变政府职能 加强监督管理推动水土流失治理又好又快发展

鲁胜力，赵　阳

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生态工程技术研究中心，北京100083；3.中国水利水电科学研究院，北京 100083)



转变政府职能加强监督管理推动水土流失治理又好又快发展

鲁胜力1，赵阳2，3

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生态工程技术研究中心，北京100083；3.中国水利水电科学研究院，北京 100083)

[摘要]作为推进我国水土流失综合治理的重要抓手，在党中央、国务院的高度重视下，经过30多年连续实施，国家水土保持重点工程建设规模不断扩大，投入渠道不断增多，实施区水土流失治理成效显著。十八大明确将水土流失综合治理作为生态文明建设的重要内容，对水土保持工作既是巨大机遇，也是更高要求。面对新形势、新要求，及时更新理念，积极转变职能，加强水保监管，研究部署改革新措施，是全面深化水利改革的必然要求，是打好精准扶贫攻坚战的重要保障，更是加快建立生态文明制度的迫切需要。系统总结了近年来我国实施水土保持重点工程所取得的主要成就，提出了重点工程建设管理面临的新要求和应对措施等，旨在进一步推动水土流失治理又好又快发展，同时也为推动水利改革提供有益的经验。

水土流失是我国生态环境恶化的集中体现，直接关系到国家生态安全、防洪安全、粮食安全和饮水安全。根据中国水土流失与生态安全综合科学考察和亚洲开发银行的研究测算，水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%。严重的水土流失问题已成为制约我国社会经济与环境可持续发展的重要瓶颈。党中央、国务院历来高度重视水土流失防治工作，新中国成立以来，通过国家水土保持重点工程等系列重大生态工程建设，带动了大规模的水土流失治理与生态建设工作。截至2014年底，全国累计完成水土流失综合治理面积111.61万km2。经过治理的区域植被覆盖率普遍提高，生态环境逐步改善，入河泥沙呈减少趋势，特色产业蓬勃发展，很多地方呈现出山青、水净、民富、景美的新气象，实现了生态、经济和社会效益的多赢。实践证明，水土保持是人类长期同水土流失做斗争，有效保护和合理利用水土资源，有效保护和改善生态环境的经验积累。在我国水土流失重点治理区，大力推进国家水土保持重点工程等生态工程建设，就抓住了生态建设的“牛鼻子”，抓住了解决生态环境问题的关键和重点，对促进老少边穷地区脱贫致富、加强生态文明建设意义重大。

1国家水土保持重点工程建设成效显著

以1983年国家安排专项资金在水土流失严重地区启动实施全国八片水土保持重点治理工程为标志，经过30多年的连续治理，重点工程实施规模逐步扩大，由最初的一项重点工程发展到目前的中央预算内投资水土流失重点治理工程、坡耕地水土流失综合治理工程、丹江口库区及上游水土保持项目、国家水土保持重点建设工程、国家农业综合开发水土保持项目等5大重点工程，工程覆盖范围由最初的9省43县发展到如今的30省近1 100个县。重点工程治理区水土流失综合防治工作取得明显成效，有近1.5亿人从中直接受益，2 000多万农村贫困人口实现脱贫致富，实现了基本农田数量、粮食产量和群众收入“三增加”，农业生产条件、群众生活水平、生态环境的“三改善”，水土流失量、坡耕地面积、贫困人口“三减少”，区域生态、经济和社会效益显著提高。

一是国家重点工程实施区土壤侵蚀面积下降明显。截至2011年，我国土壤侵蚀总面积294.91万km2，与第二次全国土壤侵蚀遥感调查面积355.55万km2相比，减少17.06%，其中水力侵蚀面积减少35.56万km2，减少了21.56%。以黄土高原地区的陕西、宁夏、山西和甘肃等省(区)为代表的国家重点治理区水力侵蚀面积减少显著，水力侵蚀面积占各省总面积的比例由29.5%～59.3%降为17.87%～44.85%；西南土石山区的重庆、贵州、四川和云南等省(直辖市)水力侵蚀面积比例由37.2%～63.2%降为23.54%～38.07%。

二是国家重点工程实施区经济效益显著提高。据第一次全国水利普查成果，与2000年相比，经过治理的区域可增产粮食约10亿kg，可增产果品约40亿kg，林草覆盖率约增加8百分点，涌现出了定西土豆、延安苹果、鄂尔多斯沙棘等特色产业，促进了农业增效和农民增收，群众生活水平得到显著提高，经济效益明显提升。

三是国家重点工程实施区生态环境得到明显改善。据统计，截至目前全国累计治理小流域7万多条，建设生态清洁小流域1 000多条。各地通过实施各种类型的小流域建设，使农村生态得到有效改善，农业面源污染得到有效控制，水源得到有效保护，同时，增强了全社会的生态保护意识，促进了农村文明和进步，许多严重水土流失区走上景观优美、自然和谐、卫生清洁、人居舒适、经济快速发展、社会风尚不断进步的文明发展道路。

2国家水土保持重点工程建设管理面临的新要求

党的十八大把生态文明建设纳入到“五位一体”总体布局，明确将“推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”作为建设生态文明、建设美丽中国的重要内容。2011年的中央一号文件和中央水利工作会议，对水土保持工作做出了一系列重大部署，明确提出了“到2020年重点区域水土流失得到有效治理”的总体目标。习近平总书记先后多次对水土流失治理工作做出重要批示，要求总结长汀等地经验，推动全国水土流失治理工作等。水土保持工作迎来了前所未有的发展机遇，但同时也面对诸多新要求。

一是国家水土保持重点工程建设管理实行“四到省”机制。根据国务院简政放权、减少行政审批、改进行政管理方式的具体要求，2014年起，国家水土保持重点工程建设管理实行审批、资金、任务、责任“四到省”机制，地方业务部门对项目审批、计划安排、建设管理负总责。水利部和流域管理机构工作重点将主要集中在加强宏观管理，做好政策法规体系建设、重大战略研究，全国及区域规划、标准制定实施，监测统计、监督检查、绩效评价、搞好顶层设计和行业指导等方面。中央和地方事权得到进一步明确，地方政府的责任主体地位得到进一步加强。

二是国家水土保持重点工程年度建设任务和投资计划要求当年完成。《水利部关于加快推进水利工程建设实施意见》《水利部办公厅关于加快推进国家水土保持重点建设实施方案的通知》明确要求2015年起黄河以南省份当年水土保持中央资金执行率应为90%以上，黄河以北省份要完成80%以上，下一年度上半年全部完成上一年中央投资。各地要在中央投资计划下达1个月内将建设任务和投资计划分解到县，配套资金与中央投资要同步落实到位，按照有关进度要求切实加快工程建设进度和投资支付进度。

三是国家水土保持重点工程实施方案审批工作须在上年度年底前完成。《水利部办公厅关于加快推进国家水土保持重点工程建设实施方案》要求，各地要全面加快重点工程前期工作进度，积极筹措前期工作经费，及早开展下一年度项目前期工作，完善项目储备。省级水利部门要提前2年组织开展项目实施方案编制工作，在上一年度年底前完成下一年度储备项目审批工作。其中，坡耕地专项要按照专项建设方案投资规模完成前期工作，革命老区、农发项目等按照不低于当年投资规模的1.5倍完成前期工作。

四是国家水土保持重点工程要严格实行竣工验收制度。竣工验收是全面考核重点工程投资效益、检验设计和施工质量的重要环节，《水利工程建设项目验收管理规定》(水利部令第30号)，《水利水电建设工程验收规程》《水土保持综合治理验收规范》《水土保持质量评定规程》《国家水土保持重点建设工程管理办法》《国家农业综合开发水土保持项目管理办法》《水土保持工程建设管理办法》均有明确要求和具体规定。国家水土保持重点工程要严格实行工程验收制度，年度建设任务完成后，省级水利水保部门会同有关部门对项目及时进行验收。

五是国家水土保持重点工程管理要全面实现信息化。信息化是科学分析、科学决策的基础，是提升国家水土保持重点工程建设管理水平的重要举措。《水利部水土保持司关于做好国家水土保持重点工程建设管理信息系统试运行工作的通知》明确要求，今后所有国家水土保持重点工程的计划申报、统计信息报送等在报送纸质文件的同时，必须通过信息系统同步报送，未同步报送的水利部将不予受理，并明确将重点工程信息化作为考核各省国家水土保持重点工程建设管理情况的重要内容。

3转变政府职能，加强监督管理，推动水土流失重点治理又好又快发展

推进行政体制改革、创新行政管理方式是政府降低行政成本，提升行政效率，更好地向服务型政府转变的必然选择。转变政府职能是推进行政体制改革的核心，也是促进水土保持事业科学发展的内在要求和关键环节。在全面深化经济体制改革及水利改革的新形势下，面对诸多新的要求，积极探索水土保持发展方向与管理方式，采取针对性措施，对于推动水土保持事业又好又快发展具有重要意义。

一是加强顶层设计。建立健全我国水土保持规划体系、技术标准体系，以及重点工程管理制度是加强顶层设计的三个主要方面。一要逐步建立健全以《全国水土保持规划(2015—2030年)》为主体的国家和地方定位清晰，上下协调，综合、专项相互配套的水土保持规划体系，扎实做好各类水土保持工程建设规划，增强规划的约束性和执行力。二要逐步制定和完善国标、行标、地标相互配套、治理、监督、监测、基础等覆盖全面的水土保持技术标准体系，进一步坚实水土保持学科发展基础，实现政府监管规范化、科学化。三要结合当前重点工程建设新要求、新特点，完善重点工程建设管理制度，不断提高工程建设管理水平，推动重点工程建设系统化、制度化、规范化，确保重点工程效益充分持续发挥。

二是做好前期工作。省级水行政主管部门要根据相关规划，依据相关技术标准，编制省级重点工程实施规划，实施规划应落实到项目县(区)，并明确相应的建设任务，建立重点工程省级储备项目库。县级水行政主管部门应依据省级批复的实施规划确定的项目区、建设任务及投资规模等，以小流域为单元，抓紧可行性研究和初步设计等前期工作，确保实施方案要达到初步设计深度，满足施工要求。地方各级水利水保部门要按要求提前做好项目前期储备，彻底改变以往投资计划下达后才开始组织项目县开展重点工程前期的工作习惯。

三是加快工程建设。省级水行政主管部门要进一步制定配套国家水土保持重点工程建设的各项制度。根据水土保持工程特点，认真执行相关制度，着力加强工程建设进度、质量和安全管理，不断创新建设管理机制，充分发挥投资效益。省级以及县级水行政主管部门要积极协调有关部门进一步优化工程项目审查审批流程，进一步依法压减工程项目审查审批事项，进一步规范工程项目审查审批行为。项目县要加强与发改、财政等部门的协调配合，共同研究落实各项对策措施，切实加快工程建设进度，加强建设管理，确保工程建设顺利完成。对由受益群众直接实施的项目，县级水利水保部门应加强技术指导，加强监管。

四是强化监督检查。充分发挥好水利部、流域机构和省级水利部门三级监督检查机制是确保重点工程建设优质高效完成的重要保障。水利部对各地水土保持工程实施情况进行指导和监督检查，流域机构负责督导、抽查项目实施进展情况。省级水行政主管部门应及时组织项目县开展重点工程自查工作，切实加大工程监督检查力度，及时掌握工程建设进展情况，对检查中发现的问题要限期整改，对制约工程进度和质量的关键问题要挂牌督办、专人盯办、重点查办，做好跟踪检查，做到及时解决，确保实现年度国家水土保持重点工程检查全覆盖。

五是及时开展验收。按照谁审批实施方案谁负责验收的原则，地方水行政主管部门负责本辖区内国家水土保持重点工程的竣工验收工作。国家水土保持重点工程完工后，项目法人(责任主体)要及时自验，开展工程财务决算和审计，并向实施方案审批部门提交年度验收和竣工验收申请，实施方案审批部门要按有关规定要求，及时开展验收工作，于次年年底前完成竣工验收。所有国家水土保持重点工程都应严格执行竣工验收制度，对验收不合格的项目，要限期整改，并进行核验。

六是全面推行信息化。各地要根据有关要求，积极推进重点工程信息系统应用，落实专人负责、专人管理，做好有关项目信息的录入、复核、日常使用和维护等工作，进一步提高水土保持数据交换、信息共享与服务能力，实现国家水土保持重点工程信息化管理。同时，根据水利部水利投资计划月调度要求，全面做好信息统计工作，做到水利建设项目管理及投资信息直报系统和国家水土保持重点工程项目信息管理系统同步报送，并确保报送数据统一、准确与及时。

七是深入调查研究。水土流失综合治理涉及千沟万壑，事关千家万户，如何在广大农村地区青壮劳动力明显减少的背景下，通过科学引导，动员广大群众参与治理千沟万壑、建设幸福乡村等一系列问题是迫切需要解决的重要课题，急需深入治理一线加强调查研究，认真总结各地不断涌现的各类典型经验，积极探索工程建管新机制、新措施，不断提高治理水平与效果，形成全社会参与水土流失治理的新局面，为落实精准水土保持和科学决策奠定良好的基础。

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)06-0004-03

[作者简介]鲁胜力(1966—)，男，陕西扶风县人，高级工程师，学士，从事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-04-25

[关键词]水土保持；监督管理；政府职能转变