中国城市生活垃圾管理中的公众参与及政府角色

张培华东政法大学　政治学与公共管理学院，上海201620



中国城市生活垃圾管理中的公众参与及政府角色

张培
华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620

摘要:作为21世纪衡量国家、城市文明及现代化进程的重要指标，城市生活垃圾的管理水平在当今的中国社会成为了阻碍其发展进程的最大顽疾。观念滞后、理论指导缺乏及政府低效等一系列问题直接导致了城市生活垃圾管理陷入困境。就此现状，引入公众参与及重塑政府角色或许是解决这一难题最有效的出路。公民、企业及各类社会组织的参与不仅能够减轻政府垃圾管理的无效性，全员的合作互动与积极配合也会使得逐渐严重的城市生活垃圾难题和日益庞大的城市生活垃圾产量得以处理和缓解。

关键词:城市生活垃圾管理;公众参与;重塑政府角色

中国在迅速崛起的同时，应当理性并严肃地去正视那些为了发展而付出的代价，即所谓“发展后遗症”带来的诸如资源枯竭及环境污染等问题。如果将充斥在生活各个角落的城市生活垃圾作为缓解资源枯竭及环境污染的有效途径之一，想来质疑声势必不绝于耳。然而无数事实证明，城市生活垃圾的存在不仅具有其极具表面性的负效应，在将其正确分类及处理后，城市生活垃圾的正面效应也能够得到积极发挥。

一、中国在处理城市生活垃圾过程中的现状及困境

中国的城市生活垃圾产量早在2004年就已经超越美国成为了世界第一产量国，其年产量达到惊人的12亿吨。然而比这可怕的是，这一数据还在以8%－10%的年均增长率逐年攀升。城市生活垃圾在增长的同时，如果作为其处理主力军的政府没能在处理能力及技术研发上及时跟上垃圾产出的速度，那么应运而生的后果则将是:城市生活垃圾四处堆积、城市环境遭遇破坏、城市居民健康亮起红灯和一些甚至无法被事先预料到的惨痛代价。事实上，中国政府对城市生活垃圾的处理早已力不从心。

笔者查阅相关资料后得知，广州、北京和上海这三座在中国极具代表性的城市就其垃圾管理水平来面对现如今的垃圾产出实际上早已不堪重负。根据2014年国家统计局相关数据显示，上海市的常住人口超过2425万，这一座人口特大型城市每天的城市生活垃圾清运量高达2万吨。学术界并不陌生的所谓“垃圾围城”极有可能成为这座城市在未来不得不面对的难题。更有人计算出一个相当形象的比喻，称上海市16天的城市生活垃圾产量就可以推积出一整幢金茂大厦，该则比喻令人毛骨悚然。可见城市生活垃圾问题已经迫在眉睫，急需集合政府及社会各界人士的力量出谋划策、共寻出路。由于政府未能有效执行公共政策、未能改变自身滞后的观念积极引入公众参与、未能将垃圾分类的重要性做广泛的宣传去告知人民大众、未能开展城市生活垃圾分类相关的理论研究与技术支持，以上海市为代表的城市生活垃圾问题在全国都未能得到有效缓解。

二、中国城市生活垃圾管理引入公众参与及重塑政府角色的重要性

中国的城市生活垃圾问题适逢改革新契机，在中国政府不断强调深化改革的新时期，引入公众参与及重塑政府自身角色的新政策刻不容缓。笔者首先将分别对所谓公众参与及政府角色的内涵与意义进行解释，而后会分析改革的必要性及重要性。

公众参与既可以是个体参与也可以是以组织的形式参与其中，因此参与主体的范围可以说是十分广泛的。参阅相关法律文件的规定，公众的定义指的是“一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。因而公众参与具体指的是以社会大众、各类社会组织、企业单位或个人为参与主体，在其权利义务范围之内进行的有目的的社会活动。从广义的角度，公众参与的社会活动指的是:“除了公民的政治参与外，还包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。在实际的活动中，泛指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施等”。

中国的城市生活垃圾管理引入公众参与及重塑政府角色的重要性主要有以下三方面的原因:

(一)城市生活垃圾处理的特殊性

城市生活垃圾的管理归类于三大环节，即垃圾收集、垃圾运转及垃圾处理。而其特殊性则主要存在于第一个环节垃圾收集中。社会大众、企业单位、各类社会组织及政府作为共同的利益主体，只有全部参与到垃圾收集环节的垃圾分类过程中，城市生活垃圾管理的问题才或许能够得到最根本的缓解，而紧跟在垃圾收集后的垃圾运转和垃圾处理环节也才能够更有效的运行。

在日本，市政府不仅有明确的相关部门来专门负责城市中各个社区的居民生活垃圾回收，该部门还会根据环境部门出台的相关规定，向所在城市各个社区的居民下发“垃圾回收日历”，该日历上详细罗列并明确了垃圾分类的方法。居民在简单参阅该日历后，不仅能对城市生活垃圾的分类及性质有所了解，还能够在处理生活垃圾的过程中自觉将各类生活垃圾进行分类，大大减轻了政府对城市生活垃圾分类收集的操作负担。这种由政府牵头，隐形的培训与宣传方式不仅成本低廉，而且效果十分显著。自此，城市生活垃圾的分类环节不再单一地由指定的卫生人员完成，而是由居民在家中自行完成，高效且极大地节约了政府工作的时间和成本。

(二)政府主导一切的局限性

人们无法否认大政府或强政府对于中国具有的独特意义，也没有人会否认政府对国家发展和社会文明进步作出的杰出贡献。但是这些都不足以证明政府工作的完善和无暇。特别是在世界大难题环境面前，没有哪个政府勇于独立解决这个问题并信誓旦旦保证还社会大众一个纯净无污染的家园。

在城市生活垃圾的管理上，政府主导一切具有多方的局限性。社会大众对于环境问题不仅具有发言权，在近些年来多起因环境问题引发的大型群体性事件中，我们也可以看到社会大众对于环境问题的高度关注。因此，政府如果要在自身不能高效处理各类环境问题的前提下，还不积极引入公众参与寻求社会各界的帮助，其合法性地位将会遭到前所未有的威胁，造成政府与人民之间的信任危机。

(三)引入公众参与的有效性

由于政府主导一切会有局限，政府及公众都开始寻求在管理城市生活垃圾问题中填补局限的方法，而引入公众参与则是一条颇有前景的出路。公众参与的有效性主要有:引入公众参与能够弥补政府政策制定的片面性。公众因为其自身作为直接利益相关者，在城市生活垃圾的管理问题上一直有着强烈的参与愿望。引入公众参与不仅使得公众的愿望得到满足，还能够与政府部门自身决策存在的不足产生互补，加强城市生活垃圾的管理力度与政策合理性。第二，公众的自身利益驱使城市生活垃圾管理问题受到重视。没有人会愿意让自己生活在恶臭的环境中，城市生活垃圾如果不得到及时的处理，不单单会产生难闻的气味对居民生活造成影响，对于企业单位的生产卫生条件也会造成极大的威胁。第三，公众参与可以稳固政府合法地位，增强政府与民众之间的信任感。公众对政府的不信任往往产生于政府将公众排除在政策制定的过程之外，独揽大权。而公众参与不仅使公众的合法权利有着强烈的法律支撑，公众参与产生的正面效应还能使政府从中获益。人们对于自身参与其中的事件一般会付出更多的努力与关心，而相应最终结果的认知度也势必会大大提高。因此，引入公众参与会增强公众对于政府决策的认知度，政府合法地位也自然会得到认可与维护。

三、实现公众与政府间合作的有效途径分析

城市生活垃圾管理的目标是使城市生活垃圾减量化、资源化、无害化，城市生活垃圾处理过程中政府与公众的关系则是沟通、合作及相互监督。如何利用政府与公众的新关系作用于实现城市生活垃圾管理的新目标，或许可以参考借鉴以下三种途径。

第一，从公众出发，减少城市生活垃圾产量。以上海市为例，上文中曾提及上海市16天的城市生活垃圾量可堆积出一整幢金茂大厦的形象比喻，意在强调这座特大型人口城市生活垃圾产量之高。作为中国最具代表性城市之一的上海，市有关部门对此出台的政策着实不少。2014年，上海市政府意在重点推进电子废弃物、废旧衣物、玻璃、废旧荧光灯等废旧物资的回收体系，对城市人均生活垃圾处理量的减幅也确立了具体的目标，即人均每日生活垃圾产量减少5%，每日不能超过0.66公斤。只要大众能够逐渐产生拿菜篮或布艺购物袋购物的自觉性，不久的将来浪费可耻、减排为荣的思想也会深入人心。也许只有这样真正的做到生活垃圾减量，城市对于垃圾填埋场和焚烧厂的依赖才会减轻;上海才能少几座金贸大厦般的垃圾摩天大楼;中国才能不再为环境问题遭受国际指责;世界人民才能居住在舒适宜人的环境中;抬头蓝天、低头绿地的景象才会不再是奢望。

第二，从城市生活垃圾下手，变废为宝。科技的发展与人类大脑的进化意味着多元化思维的层出不穷。人们可以利用似乎是无形的太阳能发电，那势必也能对有形的城市生活垃圾下手。城市生活垃圾的管理这一世界性难题的逆向思维或许也可以试着从城市生活垃圾管理的最后一个环节进行研究与分析。各类企业也会因为城市垃圾低成本高利润的客观前景极力投身科研，使得城市生活垃圾的回收利用率达到峰值。那时若科技能够支撑城市生活垃圾回收率为90%，那么像是苏家屯这样的垃圾填埋场的使用年限将会是原先使用年限的10倍。可见，城市生活垃圾废物利用、分类回收再利用的作用之大。虽然以上假设颇为大胆，但数据之间的相互关系还是能够说明城市生活垃圾分类的必要性和城市生活垃圾科学研究的紧迫性。

第三，公众与政府高效合作，携手克服难题。正如前文所述，政府因为认识到自身主导一切存在的局限性，将有意识、有计划地引入公众参与。那么如何使公众与政府之间高效合作，强有力地解决城市生活垃圾造成的垃圾围城困境呢?笔者或许在自身并不全面地视角中，愿将其归纳为如下四点:首先，政府部门真正抛开对于公众参与可能会造成政府工作困难的旧观念，正确看待公众的观点和意见，利用其多元化的组织构成，全面彻底地剖析城市生活垃圾即将造成的危害，及时出台对策。其次，公众放下惯有的不信任政府的思想，站在城市管理者的角度帮助政府推进工作。再次，充分发挥市场的作用。无论是政府在推行城市生活垃圾管理过程中遭遇的财政不足，还是公众在面对环境问题时普遍存在的搭便车心理，市场作为最公正的调配机制，有能力将政府与公众的利益双双调配至最大值，从而以最优化的方案实现目标。最后，国家立法机关出台相关法律，保证公众参与的合法性。

四、结语

随着公众维权意识的增强，环境问题导致的大型群体性事件频发，而其中最直接的源头之一便是城市生活垃圾管理过程中出现的政府失灵问题。从政府自身的管制视角出发，政府引导公众参与，能够在保证公众利益的同时，更好地规划和管理城市生活垃圾。从公众自身利益保障的视角出发，配合政府参与城市生活垃圾的管理工作，能够在有效推进政府工作公开透明化的同时，切实感受到周围环境对自身健康的正负面影响。对于中国这个人口大国中人均占地面积和人均资源可使用率告急的现象，唯一的解决途径就是自身的改革，而此项改革或许就可以从当下最热议的城市生活垃圾管理着手。实行最大力度的公众参与和最彻底的政府角色重塑，未来的数年内，中国的城市生活垃圾问题将会得到有效缓解。

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中图分类号:D035

文献标识码:A

文章编号:1006－0049－(2016)04－0045－02