小产权房问题分析与治理研究

温 可

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030031

小产权房问题分析与治理研究

温 可

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030031

研究目的：分析小产权房问题的产生原因及解决办法。研究方法：文献法和综合分析法。研究结果：小产权房产生和发展是涉及集体土地使用权利益的各利益主体在法律和制度空缺情况下展开的一场博弈；治理小产权房不能一把抓，要从制度、法律和实际治理多方面下手。研究结论：传统的城乡二元土地使用制度和模糊的土地管理法成为阻碍农村集体土地流转和小产权房滋生的源泉，改革旧制度的同时承认小产权房的合法性并加以转化，对于带动农村土地经济发展和社会稳定和谐具有积极作用。

小产权房；城乡二元土地使用制度；集体土地；土地管理法

近年来，在国家各项政策调控下的房地产市场价格仍居高不下，尤其是北京、上海、广州等一线发达城市，商品房价格仍处高位，这样就催生了小产权房的诞生和发展，并在全国范围内迅速扩张，其自身的合法性及争议性使小产权房成为了房地产研究领域的热门话题，引起了全社会的广泛关注。

一、小产权房现状分析

小产权房，一般观点指的是在城市郊区的乡村集体土地上以“新农村建设”为旗号或者打着“城中村改造”的头衔在农民集体土地上建造的房屋，通过乡镇政府、村委会自建或者与房地产开发公司合作，未经国家相关部门的规划和审批，私自开发售卖的房屋。由于小产权房在未向国家报备和审批的前提下私自开发，没有向国家缴纳土地出让金等费用，因此小产权房不能获得由国家房屋管理部门颁发的房屋所有权证，民间称为“大红本”，因此是不受法律保护的。

小产权房的产生与发展有其特殊的历史条件和背景，准确的说，小产权房顺应了当下房地产市场普通商品房价格居高不下的历史潮流，虽然国家出台了一系列法规措施限制房地产价格上涨，但目前的房地产市场仍旧是卖方市场，受房地产自身因素以及受供需矛盾的影响，房价始终维持在一个稳中上升的价格环境中，而小产权房由于其自身的特殊条件，房价比一般的商品房要低很多，所以自然成为广大消费者青睐的对象，因此在房地产行业的大环境下，小产权房应运而生并获得长足发展。

二、小产权房成因分析

(一)城乡二元土地制度不平等地位

我国城乡二元土地使用制度将城市的国有土地和农村集体土地割裂开来，由于我国《土地管理法》规定任何单位或个人需要建设要想开发集体土地只能通过国家征地的方式，由集体土地转变为国有土地，最后由国家出让给土地使用者，这其中的巨额土地收益被国家垄断，在目前我国的征地补偿制度下，农村集体经济组织和村民得到的征地补偿款微不足道，远远少于在集体土地上自己开发小产权房得到的利润，这种“同地不同权”、“同地不同价”的局面势必会影响房地产市场的运行。

(二)城市商品房市场乱象

小产权房发展壮大的另一个原因就是城市商品房价格的过快上涨，随着城市化的不断发展，人们对于房屋的刚性需求日益增大，虽然国家推出了一系列廉租房和经济适用房政策，但数量很少难以满足广大消费者的需要。而小产权房的最大优势就是其价格优势，低廉的开发成本等一系列优势使房地产开发商将目光转向小产权房的开发，与城市商品房相比较，小产权房的价格优势相当明显，吸引着大量买不起城市商品房的消费者。

(三)法律不完善及监管缺失

长期以来，关于小产权房的法律合法性地位一直存在争议，从早期的法律允许到后来的政策禁止，小产权房在合法与违法之间来回徘徊，这仅仅从政策角度限制小产权房，而这时的小产权房已经遍布全国各地，没有法律的明确约束和政策的强制清理，小产权房问题不可能得到根本解决。

除了法律制度不完善的原因外，政府相关部门的监管不力也是促使小产权房发展壮大的原因之一，一方面，各部门之间由于职能的重叠和交叉导致对于小产权房问题的处理上，各部门之间相互推诿。另一方面，对于在法律上“打擦边球”的小产权房，各地政府及其相关管理部门的执法尺度难以把握。

三、小产权房治理策略

(一)“小产权房”的制度改革

治理小产权房的首要措施是从根本上改变不平等的城乡二元土地使用制度，从制度上解决国有土地与集体土地地位失衡的现状。国家作为政策和制度的制定者，应该通过立法和政策支持保护农民的合法权益，在合理的范围内允许集体土地使用权流转，放宽集体土地使用限制，保障农民的基本权益和农村经济的可持续发展。其次，将国有土地市场与集体土地市场相统一，不同产权的土地可以在市场中自由流转和交易，拥有同等的权力和地位，真正达到“同地、同权、同价”。

(二)“小产权房”解决措施

从制度上的改革可以从根本上促进小产权房问题的解决，但制度建设并非一朝一夕，是一个需要长期实践调查论证的过程，因此对于现存的小产权房治理应分别处理。

对于已经建成的小产权房，在治理上存在难处，既不能全部推倒拆除，也不能放任不管，如果全部取缔会造成土地资源的严重浪费，同时也会触及多方权利主体的利益，因此对于这种小产权房应该采取温和的手段，通过政府回购将此类小产权房吸纳到保障性住房、经济适用房或廉租房体系中去，改善城市住房紧张的局面，缓解部分低收入群体买不起商品房的现状。

(三)“小产权房”的法律建设

修改土地管理法中对于集体土地使用权流转的限制，允许集体建设用地上商品房开发自由流转、宅基地使用权有条件流转，只要在集体组织同意和保障基本居住条件的前提下，允许农民将自己的宅基地合理流转，这样有利于缓解目前紧张的征地矛盾，对盘活农村土地经济和促进城乡房地产市场一体化也具有积极的作用。

四、总结

小产权房问题，归根结底是在法律不完善情况下各利益主体针对土地收益展开的一场博弈，由于涉及到政府土地收益和农村集体土地使用者的利益，在这个过程中，政府作为改革的领头人和政策的制定者，不能一味地维护自身的权益，应当采取广泛的社会调查研究，听取农民这个最基本的权益主体的意见，在各权益主体的参与和讨论下合理妥善地制定相应的土地政策，这样在各方的共同努力下，小产权房问题也就自然而解了。

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