超前部署 科学防控有力应对罕见洪涝灾害——访国家防汛抗旱总指挥部办公室主任李坤刚

超前部署 科学防控有力应对罕见洪涝灾害
——访国家防汛抗旱总指挥部办公室主任李坤刚

2016年，我国洪涝灾害呈现多年少有的南北并发、多地齐发态势。在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、水利部组织各流域和各地汛前提早谋划部署，全面排查整改，消除度汛隐患；汛期及时响应分类指导，科学调度水利工程，强化预警转移和巡查抢险，有力应对了长江流域1998年以来最大洪水、太湖流域性特大洪水、海河南系1996年以来最大洪水，有效防范了8个台风登陆袭击、频发重发的局地暴雨洪涝和部分地区的干旱灾害，保障了人民生命安全、重要堤防和重要设施安全以及城乡供水安全，取得了防汛抗旱防台风的全面胜利。日前，本刊记者专访了国家防汛抗旱总指挥部办公室主任李坤刚。

中国水利：受厄尔尼诺事件和拉尼娜现象双重影响，2016年我国洪涝台风频发重发，防汛防台风工作经受了重大考验。请介绍一下2016年汛情特点及防汛抗洪工作开展情况。

李坤刚：2016年的汛情险情灾情主要有6个特点。

一是强降雨过程多、暴雨强度大。全国共出现51次强降雨过程，雨量、雨强、雨区笼罩范围均为1998年以来最大。长江中下游、太湖流域梅雨分别较常年偏多8成和7成，海河等流域多地雨强雨量突破历史极值。

二是江河洪水多发并发、峰高量大时间长。长江流域发生1998年以来最大洪水，中下游干流全线及洞庭湖、鄱阳湖持续超警近一个月。太湖发生流域性特大洪水，最高水位达4.87m，列历史第二，10—11月又出现两次超警过程。海河流域漳卫河、子牙河发生1996年以来最大洪水。

三是中小河流洪水频发、波及范围广。全国共有473条河流发生超警以上洪水，涉及29个省份，其中118条超保，51条超历史，西北内陆河、北方国际河流均发生罕见洪水，河流超警数量、洪水量级和覆盖范围均为近20年之最。

四是台风生成时间集中、连续登陆影响重。全年共有8个台风登陆我国，集中在7—10月，其中4个登陆时达强台风量级，多次出现双台风或三台风相互作用、狂风巨浪高潮暴雨“四碰头”，甚至4天之内2个台风3次登陆等不利局面，给东南、华南沿海地区造成严重影响。

五是中小工程险情多、防守难度大。全国6.7万处堤防、2400多座水库受损，4座小（2）型水库、21座淤地坝因超标准洪水溃坝。长江中下游各类堤防发生险情3338处，其中干堤发生50处一般险情，363座千亩（1亩=1/15hm2，下同）以上圩垸溃决，险情巡查和防守任务艰巨。

六是洪涝受灾省份多、部分地区灾情重。全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均遭受洪涝灾害，农作物受灾1.39亿亩，受灾人口1.02亿人，因灾死亡684人、失踪 207人，倒塌房屋 43万间，直接经济损失约3661亿元。与2000年以来均值相比，农作物受灾面积、受灾人口、死亡人口、倒塌房屋分别减少14%、27%、49%、57%，直接经济损失偏多150%。湖北、安徽、河北、湖南、福建、江西等地灾情较重。

党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作，习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理和汪洋副总理多次作出安排部署，国家防总、各流域防总以及各级地方党委、政府和防汛抗旱指挥部精心组织、科学调度、全力应对，广大军民齐心协力、团结奋战、顽强拼搏，取得了防汛抗洪的全面胜利。2016年汛情虽重，大中型水库无一垮坝，大江大河干堤无一决口，江河湖库险情得到有效控制，保障了人民群众生命安全、供水安全和重要设施安全，最大程度减轻了洪涝干旱灾害损失。

一是汛前提早谋划部署，狠抓隐患排查整改。国家防总、水利部科学预判2016年防汛抗洪形势，提前一个月召开国家防总全体会议作出安排部署，会同国土、住建、安监、旅游和能源等部门，对山洪地质灾害防御、城市防洪排涝、汛期安全生产、景区安全、水库水电站安全度汛等工作提出明确要求。主汛期前开展多批次、全方位的隐患排查整改，“一省一单”提出限时整改要求并督促落实。入汛后多次下发通知，要求有关地区对水库超汛限运行问题进行整改，确保度汛安全。组织各地提早落实防汛抗旱行政责任人，修订完善应急预案，开展军地联合演练，督促湖北、湖南、江西、安徽、江苏五省完成长江崩岸应急整治，全面做好各项防汛准备。

二是汛期及时启动响应，加大指导支持力度。国家防总、水利部组织气象、水文等部门加强雨水情联合会商和预测预报，根据汛情发展，提前向有关地区发出预警，提前作出防御部署，提前派出工作组协助指导。全年共启动应急响应19次，其中Ⅱ级响应 5次，与有关流域和省（自治区、直辖市）视频会商30余次，派出工作组320多个，安排特大防汛抗旱补助费39.5亿元，紧急调运中央防汛物资，全力支持各地抗洪抢险。在“七下八上”的防汛关键期，水利部两次召开全国防汛工作视频会议，贯彻落实习近平总书记和李克强总理重要讲话和批示指示精神，对防汛抗洪工作进行再动员、再部署。各流域、各地启动应急响应130余次，落实各项响应措施，提前转移危险区人员1460万人，有力应对暴雨洪水。

三是科学调度奋力抢险，全力防控长江大水。国家防总、水利部科学实施长江三峡及上中游水库群联合调度，拦蓄洪水227亿m3，有效降低中下游水位，实现了洞庭湖城陵矶附近蓄滞洪区不分洪、上荆江河段不超警、长江重要堤防无重大险情。针对长江干支流超警河湖多、堤防高水位浸泡时间长、防守压力大的严峻形势，先后派出20个专家组赴抗洪一线接力指导，湖北、湖南、江西、安徽、江苏五省“一段一责”明确堤防防守行政责任人885人，累计投入抗洪抢险1749万人次，高峰时日投入87万人，长江干堤等险情均得到及时有效处置。汛末，统筹考虑蓄水、用水和生态补水需求，实施精细调度，连续第7年实现三峡水库175m试验性蓄水目标。

四是组织流域协同联防，有效应对太湖洪水。国家防总、水利部组织太湖防总提前制定应对流域性超标准洪水方案，精细调度太浦闸、望亭和常熟水利枢纽等骨干工程外排洪水，江苏、浙江、上海三省（直辖市）全力开启沿长江北排和沿杭州湾南排工程日夜抢排，太浦河、望虞河累计排泄太湖洪水57.5亿m3；沿长江北排（含常熟水利枢纽）、沿杭州湾南排工程累计排水89.2亿m3，有效遏制了太湖及河网水位上涨，加速太湖水位回落至警戒以下。三省（直辖市）累计投入约42万人次对环湖大堤等重要堤防以及城市围堤、圩区堤防和闸站、泵站进行巡查防守，确保了重要堤防未发生险情。

五是拦蓄分滞多措并举，有力防抗北方洪水。在海河流域防汛抗洪关键时刻，国家防总、水利部会同海河防总和北京、河北、河南等省（直辖市）彻夜会商，连夜派出工作组赴抗洪一线指导。科学调度岳城、黄壁庄等大中型水库削减洪峰，拦蓄洪水21亿m3；及时启用崔家桥、宁晋泊等蓄滞洪区分蓄洪水，最大程度发挥水利工程的防洪减灾作用；加强滹沱河、滏阳新河、沙河、北运河等重要堤防巡查防守，有效减少了灾害损失。加强国际防洪合作，压减尼尔基、丰满等水库泄量，落实抢险避险措施，成功防御了乌苏里江、图们江大洪水。

六是强化转移避险安置，严防台风登陆影响。国家防总、水利部密切监视台风动向，及早与有关流域和省（自治区、直辖市）进行异地视频会商，研判形势，及时启动应急响应，提前做出安排部署。各有关地区加强组织动员，突出抓好船只回港避风、海上作业人员上岸、危险区域人员转移安置、旅游景区提前关闭等安全防范工作，全国防台风共转移群众775万人，沿海地区船只回港避风53.5万艘；切实做好沿海石油、化工、核电、铁路、机场、桥梁等的防风防雨防淹工作，落实抢修抢排抢险措施，保障了重要设施的度汛安全。

七是提前预警及早避险，有效防范山洪灾害。国家防总、水利部继续加强山洪灾害防治非工程措施建设，努力提升预警技术，提高预报精度；联合中国气象局共同发布山洪灾害气象预警信息139期，其中在中央电视台播出35期，有效增强了社会公众的防范意识，为基层超前部署防御工作提供了有力支撑。各地利用县级山洪灾害监测预警平台，累计发布预警4.9万多次，向145万名相关防汛责任人发送预警短信1175万余条，启动预警广播近9万次，紧急转移540万人，在防御多地多起突发山洪灾害过程中均实现了零伤亡，最大程度保障了人民生命安全。

八是主动宣传正确引导，营造良好舆论氛围。国家防总、水利部加大防汛抗洪宣传力度，完善新闻稿件审核发布机制和专家解读机制，主汛期实行舆情例行会商制度；及时编发《汛情旱情通报》，召开多次防汛抗洪新闻发布会和新闻通气会，多次与央视新闻频道进行直播连线报道，多次接受中央电视台、人民日报等媒体采访，及时向社会公布汛情、灾情和防汛抗洪工作情况。组织人民日报、中央电视台等中央媒体开展“防汛备汛行”主题采访活动，与央视共同策划录制“防汛进行时”和“抗洪的日子”等系列报道，营造了全社会理解支持防汛抗洪的良好氛围。

中国水利：从2016年的防汛抗洪实践来看，有哪些经验启示？

李坤刚：2016年防汛抗洪工作成绩的取得，主要得益于六个方面。

第一，党中央国务院的坚强领导是根本保证。以习近平同志为核心的党中央高度重视防汛抗旱工作。习近平总书记在防汛抗洪的关键时刻发表重要讲话，在抢险救灾的紧要关头作出重要指示批示。李克强总理亲临长江等抗洪抢险现场和国家防总指挥中心，主持专题会议，对防汛抗洪工作作出全面安排部署。张高丽副总理多次就抗洪救灾作出批示。汪洋副总理6次主持召开国家防总会议并赶赴一线考察指导防汛抗洪抢险救灾工作。党中央、国务院的高度重视为夺取防汛抗旱工作的全面胜利指明了方向、凝聚了力量、坚定了信心。国家防总坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，超前安排，统筹协调，科学调度，争取了防汛抗洪的主动。

第二，全面到位的汛前准备是有效抓手。2016年年初，国家防总、水利部从最不利情况出发，提前做出全面部署，扎实做好各项准备。主汛期到来前，注重“关口前移”，在每年例行的汛前检查基础上，增加了检查的批次、扩展了检查的内容和深度，强化了检查中发现问题的整改落实，及时消除了度汛安全隐患。同时组织各流域、各地及各部门修订方案预案，补充防汛抗旱物资，加强应急演练，切实做好各项度汛准备工作。汛前准备的全面到位，为应对极端灾害事件奠定坚实基础。

第三，不断完善的工程和非工程体系是坚实基础。近年，我国大江大河及中小河流治理、病险水库除险加固、山洪灾害防治、江河湖库水系连通、抗旱规划实施以及洪水风险图编制、国家防汛抗旱指挥系统建设等工作加快推进，水文测报能力显著提高，布局合理、功能配套的防汛抗旱工程和非工程体系初步形成。各级防汛抗旱指挥部门强化各类工程的调度运用，有力抗御了历史罕见的江河洪水；加强雨情水情监测预报，及时发布预警和组织转移避险，有效应对了频发重发的暴雨山洪灾害。

第四，依法科学的防控理念是基本准则。国家防总、水利部不断修订完善防汛抗旱相关法律法规和方案预案，提前落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，完善监督和追究机制，确保了防汛抗洪工作的顺利开展和各项措施的有效落实。在应对长江、太湖等流域洪水过程中，综合考虑干支流、上下游、左右岸，加强水库群联合调度以及各类防洪工程的联合运用，合理拦洪蓄洪削峰错峰；在加强重点堤段防守的同时，主动弃守一些圩垸，增加行洪出路和调蓄空间，有效减轻了防洪压力。

第五，各级党委政府和广大干部群众的团结奋战是重要保障。中国特色社会主义的政治制度在水旱灾害防范应对过程中具有强大的优势。灾区各级党委、政府坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，各级领导干部及时赶赴现场，统一指挥，组织动员各方力量共同抗灾，社会各界广泛参与，为防汛抗洪抢险救灾提供了不竭动力。灾区广大人民舍小家顾大家，大力支持防汛抗洪抢险救灾工作，积极参与险情巡查抢护，主动防灾避险，表现出很高的思想觉悟和道德情操。

第六，解放军、武警部队的顽强奋战和各有关部门的密切配合是关键支撑。在各级防汛抗旱指挥部门的统一指挥下，各部门履职尽责、密切协作，形成了防汛抗洪防灾减灾的强大合力。解放军、武警部队始终是防汛抗洪的中流砥柱，各战区各部队充分发挥自身的专业优势，迅速调集兵力和设备，全力参与解救转移群众、工程险情抢护、运送救灾物资、抢修灾区道路等防汛抗洪抢险救灾工作，出色完成了决口堤防封堵、水库险情抢护、堰塞湖应急处置等急难险重任务，为有效减轻灾害损失，帮助灾区群众及早重返家园提供了保证。

2016年防汛抗洪工作虽然取得了显著成绩，但也暴露出中小河流防洪体系标准低、山洪地质灾害威胁大、城市内涝受淹现象突出、防汛抗洪社会管理相对滞后等薄弱环节，有待进一步研究解决，以不断提高水旱灾害的防范和应对水平。

中国水利：请您谈谈2017年防汛抗旱工作思路及重点任务。

李坤刚：近年，受全球气候变化影响，极端天气事件频发。预测2017年我国气象年景可能偏差，防汛抗旱形势不容乐观。国家防办将认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照国家防总、水利部的安排和要求，进一步加大工作力度，组织督促各地加快完善防汛抗旱减灾体系，全面提高水旱灾害防御能力，继续做好防汛抗旱防台风各项工作，确保人民生命安全和城乡供水安全，努力减少灾害损失，为经济社会平稳健康发展提供保障。我们将重点做好六个方面的工作。

一是做好水旱灾害防范工作。密切监视雨水情和汛旱灾情，加强预报预警和会商研判，及时启动应急响应，做好防汛抗旱防台风各项工作。科学运用防洪工程，加强险情巡查抢护，有效应对江河洪水，保障人民生命和重要工程设施安全。充分利用监测预警和群测群防体系，强化基层责任，细化防避方案，减轻山洪灾害损失。加快推进海堤建设，加强对沿海企业、海上船只和近海养殖人员等的管理，提前转移避险，提高台风防御能力。加强防洪排涝设施管理和养护，落实应急排涝措施，保障城市运行正常。科学调度抗旱水源，细化实化供用水计划，保障城乡供水安全。

二是夯实防汛抗旱工程基础。加快推进灾后水利薄弱环节建设，抓好中小河流治理、小型病险水库除险加固、重点易涝区排涝能力建设、基层防洪预警能力建设等，尽快补齐小型水利基础设施短板。继续完善大江大河干流、重要支流重点河段以及城市和重要经济区的防洪工程体系，进一步开展太湖治理，保障防洪安全。加快实施农村饮水安全巩固提升工程，大力开展大型灌区续建配套和节水改造、规模化高效节水灌溉、大型灌排泵站更新改造、小型农田水利及“五小水利”工程建设，不断提升抗旱能力。

三是完善防汛抗旱责任制度。继续深入落实以行政首长负责制为核心的各项防汛抗旱责任制，进一步明确工作职责，规范工作程序，把防汛抗旱行政首长责任制和部门工作责任制纳入法制化轨道。督促各地进一步加强防汛抗旱工作的领导，加大对涉水行业的监管力度，强化河湖管理和防洪社会管理。组织各地加大对防汛抗旱行政责任人的培训，提高各级责任人的工作自觉性、责任感以及指挥决策水平和突发事件应对处置能力。进一步健全完善防汛抗旱督察体系，完善防汛抗旱责任追究制度。

四是提升灾害监测预警水平。进一步强化气象水文预报预警和汛情、旱情监测，特别是加强灾害性天气的预测预报，及时通报异常天气和重大汛情征兆，及时发布预警信息，为防汛抢险争取更多时间。加强地区间、部门间的沟通和协作，实现资源共享，强化会商分析，完善预报方案，共同应对灾害。继续巩固完善山洪灾害防治非工程措施体系，抓好非山洪灾害防治区县乡监测预警系统和小型水库监测预警设施建设，提高基层防洪预报预警能力。

五是提高基层应急处置能力。指导地方不断完善基层防汛抗旱方案预案体系，明确重点区域、重点人群和风险隐患，细化防避方案，强化培训和演练。加强防汛抗旱宣传，完善信息发布制度，正确引导媒体；加大防灾避险知识普及力度，通过多种形式宣传水旱灾害的危害程度和避险措施，提高群众防灾自救能力。加强基层防汛抗旱应急队伍建设，注重专业化和社会化结合，研究新形势下应急队伍的组织动员方式；及时补充消耗的物资器材，满足防汛抗旱应急需要。

六是推进防汛抗旱基础工作。继续做好各类防汛抗旱预案的修订和完善工作，及时修订江河洪水调度方案。继续加强山洪灾害防治、洪水风险图编制、防汛抗旱指挥系统建设等专项工作，做好已建山洪灾害防治非工程措施、抗旱应急水源工程等的运行维护管理，积极推进洪水风险图应用。加快推进蓄滞洪区工程和安全设施建设，提高蓄滞洪区综合管理能力。 ■

本刊记者 杨轶 通讯员 王 为