我国城市流动摊贩管理中的难题及其对策研究

万　杏

华南农业大学，广东　广州　510642

我国城市流动摊贩管理中的难题及其对策研究

万杏*

华南农业大学，广东广州510642

摘要：城市管理的效果直接关系到城市的形象及其综合发展，而其中城市流动摊贩的管理尤为关键。城市流动摊贩管理中的城管困境实质就是政府困境，一方面，城管身处执法的第一线，他们的工作态度、执法能力和执法方式直接关乎执政党和政府的威信；另一方面，城市流动摊贩在城管困境中的窘迫困境也反映了国家政策制定执行与社会弱势群体间的权利失衡问题，直接关乎社会稳定。

关键词：流动摊贩；城市管理；城管

一、我国市城市流动摊贩管理的现状

国家社会政策应充分考虑到社会边缘层弱势群体的利益，给予充分的关怀和帮助，这样才能保证社会的和谐发展。而本文所探讨的城市流动摊贩就是这样一个典型群体中的代表，由于维持生计、供子女读书及养老的需要，在社会中存在优势不足的大量中国农村转移劳动力及城市下岗职工，在生存压力大的环境下选择了经营要求门槛低的流动经营，这种自我雇佣形式的工作往往成为他们养家糊口、维持生计的重要方式。虽然他们这种自我雇佣形式的工作的初衷具有一定的合理性，但是因为他们规模非常庞大，以至于超出城市的合理容纳量，与此同时这些流动摊贩的一些特性(如流动性和非规范性)也超出了城市管理的合法性范畴。在禁止政策下，城市流动摊贩的利益诉求严重失衡，他们迫于生活的压力，在成本与收益的权衡下惶恐地违规经营，同时在与城管对立中时常发生冲突并引起社会的舆论关注；另一方面，政府对于城市流动摊贩屡禁不止的低效管理结果也满足不了城市居民对城市管理的要求，居民对此也颇有不满。这些都在一定程度上考验挑战着政府的管理能力、公信力及政府形象。本文就此进行了探讨和分析归纳，并据此提出了完善我国市城市流动摊贩管理的建议意见。

二、我国市城市流动摊贩管理存在的难题

(一)城市流动摊贩生存困境所带来的管理难题

现阶段，随着社会经济的快速发展，社会现代化进程也随之加快，但是，社会资源却没有得到很好的分配，社会保障制度的建设普及未能及时跟上社会经济发展的步伐，社会的贫富差距拉大，社会边缘阶层的弱势群体在社会中的生存条件愈发恶劣。这些隐患在社会转型期间，当达到一定的程度时则更多地会以不和谐的矛盾冲突展现出来。面对严峻的就业环境，大量城市下岗职工和农村转移劳动力由于知识水平差、专业技能缺乏等原因并不具备就业优势，但他们身上往往又担负着养家糊口、供子女读书等重担；再次，在社会保障制度不健全的情况下，他们的生存问题就更加严峻。然而，流动经营有经营成本低、经营设备简单、对经营者的要求也不高，且又能使其获得基本的生活来源以维持生计等优势，因此，他们中的更多人选择了流动经营这一形式的工作来实现生存。同时由于社会弱势群体利益表达机制的不完善，流动摊贩作为政策的目标对象及社会的弱势群体，其相关利益诉求一直未能得到实现[1]。因此，在成本与收益的权衡下，尽管流动摊贩在面对城管执法时惶恐不已，但为了生存也只能应战，这就一方面促成了城市流动摊贩经营屡禁不止的结果。

(二)城市居民需求双重性所带来的管理难题

城市管理的成效间接影响了城市居民的生活，但是城市居民在城市管理的过程中形成了双重的需求属性，城市居民一方面既要求城管严格执法又对流动商贩生存状况的同情，同时另一方面既要求有序的城市环境又要求便利的条件。正是这种双重属性将城管置于执法过程中的尴尬处境。但是，现代社会应该以人为本、以和谐为目标已成为社会共识，人们对行政执法的文明程度已有了更高的要求，但现阶段城管执法改善又明显滞后于社会和民众的要求，经常出现城管暴力执法现象，其结果必然导致城管执法难以得到社会好评与支持，这在一定程度上也阻碍了城市流动摊贩的有效管理[2]。因此，在我国，城市流动摊贩治理问题不仅需要理顺居民的需求，更需要居民的共同参与。

(三)城管体制的漏洞带来的管理难题

城管体制的漏洞主要体现在三个方面，首先，执法主体法律地位的不明确，至今我国尚未出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规[3]；其次，城管执法权限的不明确，当前城市管理综合执法机构的职能定位尚不清晰，相对集中行政处罚权的范围还不明确[4]；最后，末端执法处境不利，城管执法面对的多是从事小商贩经营的城市失业人员、农村转移劳动力等弱势群体，要求城管强行执法，就把城管置于民众的对立面。同时，城管体制的漏洞也直接造成了城管在管理中的尴尬处境。在成本与收益的权衡之下，城管往往会选择打游击式的粗放管理，从而导致城管与流动摊贩间的“猫捉老鼠”式的现象。这种粗放式管理更多的是形式上的驱逐管理，其管理效果自然显而易见。它不仅不能治标也不能治本，而且还浪费大量人力资源，增加政府财政负担。

三、进一步完善我国市城市流动摊贩管理的对策建议

本文认为构建并完善城市流动摊贩的管理机制是解决城市流动摊贩管理问题的关键。本文将提出三大方面针对城市流动摊贩管理的制度建构的对策建议：

(一)建设和完善面向社会弱势群体的社会保障和服务机制

我国城市化进程不断加快，城市各方面都出现了跨越式发展，社会资本的聚集效应从而引起了社会劳动力的流动聚集。虽然适龄劳动资本的供给不断增加，但是城市能够提供给这些劳动力的工作机会有限，这就使得那些没有获得工作机会的劳动力不得以摊贩经营为生。自从1996年开始实行《行政处罚法》之后，国务院开始陆续授权各省市组建城市管理综合执法部门，各省市的城市管理执法部门依据“相对集中处罚权”对本地的城市卫生、环境、规划、工商、市容等方面进行管理以及服务工作，但是在此过程中城市管理执法人员与流动摊贩之间的矛盾、甚至引发的暴力冲突事件等等，受到了社会各界的广泛关注[5]。现阶段社会中的弱势群体总量比较大，现有的社会保障制度仍然未能惠及全体弱势群体，致使他们的生活处境十分困迫。

(二)转变政府行政理念，加快城管法制建设

在均衡和保障流动摊贩基本权益的前提下，重新确定政府城市管理的价值取向和衡量城市管理的标准。政府在制定政策时应该切实贯彻以人为本的理念，让政策的各利益方均有代表参与制定公共政策，从而确保政策能充分全面地考虑各方利益，尤其是社会弱势群体的利益诉求。因此，建设和谐社会和以人为本应成为政府城市管理的基本价值取向，而衡量城市管理优劣也应该以此为基本原[2]。针对流动商贩，政府要充分考虑流动摊贩及城市居民的需求，废除禁止政策，积极转变工作重点，由以往的打击向帮助和引导转变，把工作重点放在帮助流动商贩改善经营环境、提高销售商品的质量、实现依法经营等方面，促使流动商贩通过合法途径获得经营的权利，积极引导流动商贩在经营生意时遵纪守法、注意卫生、减少占道经营、注意环保等[6]。此外，需构建完善城管体制，自觉接受社会各界监督，解决城管与流动摊贩间的矛盾冲突。一方面，加强城管综合执法制度研究，尽快制定地方性法规，使城管执法更加合理合法化；另一方面，加大专业培训，加强城管执法保障。既要做好专项规划，又要按照规划增加专业人员在执法队伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于执行城管法律的高层次城管执法队伍，以城管执法公信力取信于民[3]。

(三)提供社会援助和法律救济，保障流动摊贩的基本权利

在城市流动摊贩管理的问题中，国家禁止政策的强制性及城管体制漏洞导致的“暴力执政”严重损害着流动摊贩这一弱势群体的基本权益。一方面，政府需进一步完善法律制度，为流动摊贩利益诉求提供法律程序援助。另一方面，政府也应允许、鼓励和帮助社会民间追求弱势群体自身利益机制的建立，动员社会公众积极参与城市管理建设，为流动摊贩等弱势群体提供利益诉求帮助以及生活保障帮助。

总之，流动摊贩治理问题在当前我国并非仅仅只是脏、乱、堵、挡等问题，也绝非孤立的城管部门执法的问题，也并非孤立的政府行政管理能力问题，而是与我国社会转型期的一系列问题交织在一起的结果，其中有就业问题、城市贫困问题，以及与之相对应的各种社会保障制度缺陷问题[1]。而问题的综合解决，需要政府确立以人为本的行政理念，综合考虑各种相关社会问题，切实充分考虑各方尤其是社会弱势群体的利益，从而建构并完善我国当代城市流动摊贩管理体制，切实调动社会公众参与城市管理与建设。

[参考文献]

[1]韦正富.探析我国城市管理中的流动摊贩治理问题[J].云南行政学院学报，2011(05)：146-148.

[2]吕燕.权利均衡、流动的风景与走出城管困境——关于扬州市走出流动摊贩城管状况的调查与启示[J].调查与思考，2010(02)：148-152.

[3]李克，谢文兰.破界城管执法的法律困境[J].北京观察，2010(10)：20-21.

[4]孙文亮.城市管理综合执法的问题及对策[D].南开大学，2009.

[5]阎浩.我国城市流动摊贩管理面临的困境与出路[D].湖北：华中师范大学，2013.

[6]潘登科，张蕾.流动商贩治理模式研究[J].首都经济贸易大学学报，2010(03)：56-61.

** 作者简介：万杏(1992-)，女，汉族，广东梅州人，华南农业大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共管理、高等教育管理。

中图分类号：F299.24

文献标识码：A

文章编号：1006-0049-(2016)10-0074-02