行政首长出庭应诉制度初探

李晓岽

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070



行政首长出庭应诉制度初探

李晓岽

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070

新实施的《行政诉讼法》以立法形式确立了“行政首长出庭应诉制度”，本文通过对制度起源与演进的梳理，明确指出了行政首长出庭制度在当前中国施行的必要性和有益之处，对此项制度在实际执行中存在的问题和不足进行分析，总结完善和健全制度执行着力点，以期实现立法目的，推进中国法治政府的早日建成。

行政首长出庭应诉制度；益处；执行现状；完善途径

行政首长出庭应诉制度首次以法律文本的形式在新修订实施的《行政诉讼法》中予以明确规定，2015年最高人民法院通过的《行政诉讼法若干问题解释》第五条又对“行政机关负责人”作了补充性规定。“行政首长出庭应诉制度”这个极具中国特色的行政诉讼制度由法律确认阶段已经步入各地方实际操作探索的重要一步，因而需要继续理清此项制度利弊、探究制定有利于实际执行的配套制度，以更好实现立法目的，从而进一步构建完善行政机关负责人的出庭制度。

一、起源及制度演进

囿于中国行政诉讼法制定及理论研究的滞后，1990年实施的《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中均未明确规定，“被告”为行政机关时，应该由谁出庭应诉，仅在《行政诉讼法》29条中规定“当事人、法定代理人，可以委托1至2人代为诉讼”，从文本表述看，这显然是被告一方出庭应诉的选择权，即行政机关负责人或委托的其他工作人员都可以应诉，这种制度规定上的疏漏较大程度的影响了实践中行政机关首长不亲自出庭应诉的现象渐变为一种“常态”。

行政首长出庭的制度实践最早可追溯到1998年陕西省合阳县出台的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”，这是地方政府最初探索以规范性文件形式明确行政首长应诉制度。2003年前后，南京、苏州等地相继构建起行政机关负责人出庭应诉制度，推进了江苏省行政审判司法环境的良性循环。2004年之后，国务院《全面推进依法行政实施纲要》、最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》均对于“行政首长出庭应诉”这一“举动”表明肯定与支持的积极态度，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确指出“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”2009年之后，最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》和国务院《关于加强法治政府建设的意见》均显现出国家最高行政机关和司法机关对行政首长出庭应诉这一“举动”已达成共识，确认这一中国本土化的特色制度创新已成为当前推进司法环境不断优化、法治政府尽快建成的重大举措。

二、行政首长出庭应诉的益处

行政首长出庭应诉制度来源于我国社会变革时期对于行政审判及行政权力制约现实困境的重大探索，是行政诉讼观念的一次革新，从一般规范性文件上升为国家基本诉讼制度，有效保证和推动了行政诉讼制度的有效运作。新修订的行政诉讼法施行以来，行政机关负责人出庭应诉意识明显增强，出庭应诉能力有效提升，出庭应诉率大幅提高，对于从根本上破除“民告官”藩篱大有裨益。

首先，行政首长出庭应诉有利于行政诉讼质量的大力提升。由于民众深受中国历史上“官民不等”偏见思想的影响，加之现实中也存在行政机关与行政相对人处于不平等地位的现象，若行政首长出庭应诉，可以使相对人在很大程度上消除抵触和对抗情绪，为行政纠纷的有效解决奠定良好基调，为官员与百姓提供进一步沟通交流的平等机会。行政机关负责人可以在庭审中充分了解相对人的想法诉求，及时给予解释，使纠纷有效解决，提升诉讼效率，真正化解行政争议。

其次，行政首长出庭应诉有利于依法行政能力的不断提高。行政诉讼专业性较强，行政首长出庭应诉需要做好准备工作，这对于行政机关负责人而言，是一个提升法律素养的好机会；庭审中，行政首长在听取法官对案件的判断思路与解决方法的过程中，会促使自己对日常行政执法行为进行反思，主动检视行政行为的正当性、合法性，从而督促行政机关不断提升整体依法行政的能力。

最后，行政首长出庭应诉有利于法治政府形象的有效树立。打造法治政府是我国政府改革建设的重大目标，政府应该在解决行政纠纷的救济程序中勇于担责，行政首长出庭应诉制度反映出政府机关和行政领导敢于接受民众监督的积极态度和坚定决心，形成了政府尊崇法律、重视法治的良好环境。同时，行政首长出庭应诉也有助于全民法治素养的形成，行政机关负责人在法庭上阐明重大行政决策的科学根据及法律依据时，无疑为广大民众上了一堂生动的法治教育课，有助于行政相对人对政府决策的理解，以理性的态度考量政府的行政行为，实现良好的社会效果和法律效果。

三、行政首长出庭应诉制度执行现状

行政首长出庭应诉制度推进实施以来，整体上取得良好成效，但在实践运作过程也存在一些问题。一是制度实施推进不平衡。行政首长出庭应诉制度推行以来，各地法院开展的情况仍显现出不平衡。上海、浙江、江苏等地由于起步早、力度大，配套措施较为完善，收到了良好成效，出庭应诉率和实际化解率逐年提升。但中西部欠发达地区，制度推行迟缓，效果未达成预期。二是存在运动化、形式化现象。通过审视当前制度运行现状，一些地方借助舆论过分夸大、渲染行政首长出庭应诉制度的功用，不断出台规范出庭应诉制度的文件制度，在出庭应诉率上展开评比，将合理有序的制度推行逐渐演进为运动式的执法模式；加之，各地规范行政首长出庭应诉的文本内容普遍存在雷同，未结合各地实际情况研究制定，反映出为了制定而制定的形式主义倾向；而行政首长“出庭不出声”、“出声不出彩”等怪象的层出不穷，也背离了此项制度施行的初衷，陷入了形式主义的误区。三是应诉后评价总结机制欠缺。行政首长出庭应诉制度虽然对行政机关不到庭或中途退庭等情形做了制约与规定，但对行政首长出庭应诉中的实际表现与结果未做出制度性规定，难以对行政机关负责人在参与案件、了解案件、促进争议解决等表现做出评价与督促。

四、结语

行政首长出庭应诉制度的出台与施行，有利地推动了司法权对行政权的监督，体现出对法律、司法权和行政相对人的尊重，是进一步提升政府公信力、树立法治政府的重要举措。为顺利推行好此项制度，解决制度推行中出现的问题，需要从以下几点完善：一要督促强化行政机关负责人的法治意识培养、法律知识教育、执法水平提升；二要进一步明确细化必须出庭应诉的案件类型，将法律规定的“影响较大”、“有必要出庭”等模糊规定结合各地实际予以明确；三要制定完善对行政首长出庭应诉的后评价总结机制，使行政机关负责人对自身表现充分了解，督促其有针对性的改进应诉观念与能力，牢固依法行政的理念。

行政首长出庭应诉制度虽然在立法层面仍有漏洞，在实践中显现出一些不足，但它符合当前中国行政诉讼协调和解盛行、追求行政纠纷实质性解决的现实，发挥了其不可替代的积极功效。因此，应不断加强立法、行政、司法三者间的配合协作，探索建立与行政首长出庭应诉制度相辅配套的裁量、评价、公开机制，进一步推进我国法治建设进程，尽早建成法治社会。

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A

2095-4379-(2016)36-0211-02

李晓岽(1988-)，男，汉族，甘肃合作人，法学硕士，甘肃政法学院，2014级宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向：行政诉讼法学。