试论我国行政合同中行政主体优益权的立法完善

高守松

青岛恒星科技学院，山东 青岛 266100



试论我国行政合同中行政主体优益权的立法完善

高守松

青岛恒星科技学院，山东 青岛 266100

我国在2014年新颁布的行政诉讼法及其相关司法解释中明确规定了行政契约的定义，同时规定了在履行行政契约过程中产生纠纷时的处理方式，这就为日益增多的行政合同提供了解决矛盾的诉讼途径。但是，行政主体固有的行政优益权在法律中并没有明确，其行使条件、范围、时间等也没有具体化，这样就可能为行政主体滥用其行政优益权埋下了祸根。为了规范行政合同中行政主体优益权，就有必要对其进行法理和历史研究，并分析该项权力在实践中出现的问题，从而发现其规制办法，使其更好的为维护公共利益、保护公民权益服务。

行政合同；行政主体优益权；立法完善

行政合同是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关通过签订行政合同的方式来实施行政管理，能够最大程度的尊重行政相对人的意愿，灵活地实现对公共利益的维护，从而合法、合理地行使自己的职责。因此，随着社会的发展，我国各地区越来越多的领域出现了行政合同的身影。

为了规范行政机关订立行政合同的行为，维护公共利益，实现对行政相对人合法权益的保护，我国新的行政诉讼法已经明确规定行政相对人在行政合同未被履行等情形时的司法救济，相关的司法解释中更是明确规定了行政合同的概念、类型、时效、管辖等。但是因为行政机关固有的行政优益权在行政诉讼法中没有明确规定，其行使前提条件、时间、范围等也未得到明确阐释，因此就可能存在被行政机关滥用或者不用的情况，而在现实中此类问题也的确出现了不少。行政优益权一旦被滥用，就有可能侵犯行政相对人的合法利益，而行政优益权在应行使却未被行使时，公共利益就有可能被损害。另外我国行政诉讼法及其相关司法解释只是规定了行政相对人在行政合同未被履行等情形时的诉讼救济，没有规定相应的非诉救济途径，这样可能使行政相对人的救济渠道过窄，对其不利，因此在立法上来说是不完善的。正因为存在以上问题，所以就有必要对其进行研究，以期能完善该项行政特权的相关立法，促进行政合同在更广领域的应用。

一、行政合同中行政主体优益权概述

行政合同中行政主体优益权是指基于行政法律法规规定或者行政合同中具体条款的约定，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政主体单方享有的，不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。其特征变现为以下几个方面：在权力享有的主体上是只能由行政主体单方享有而行政相对人不能享有，在权力来源上看行政合同中行政主体优益权来自行政法律法规的规定或行政合同具体条款的约定，在权力设立的目的看是为了实现行政管理目标、维护公共利益，在权力的性质上看行政合同中行政主体优益权是行政主体不经行政相对人同意就可以行使的行政特权。

行政合同中行政主体优益权的内容主要有：第一，行政合同的发起权及选择权，这主要是指行政合同中只有行政主体才具有发出要约的权力和选择符合行政合同要求的行政相对人的权力，另外，行政主体还有权力选择合同的订立方式、标准以及具体内容等，这也是从其维护公共利益的职能方面考虑的。第二，行政合同履行的指导监督权，这是指当在行政合同履行过程中出现了令行政相对人无法应对的突发状况时，行政主体可以指导行政相对人如何应对，而在行政合同的订立及履行的整个过程中，行政主体都应该发挥其监督作用，督促相对人忠实履行合同，从而实现行政合同的订立目的。第三，行政合同的单方变更权和单方解除权，这是指在行政合同的实际履行过程中，行政主体可以根据实际情况的变化对行政合同做出不同的处分。当实际情况决定了调整行政合同的部分条款就可以维护公共利益时，行政主体可以不经合同相对方同意对合同内容做出变更，当实际情况决定了行政合同已经不能继续履行时，行政主体可以单方解除该合同而不用经过合同相对方的同意。第四，对行政合同相对方的制裁权，这是指当行政相对人不积极履行合同时，行政主体应该督促其继续履行，如果其仍不配合时，行政主体就可以对其进行相应程度的制裁。

二、我国现行关于行政合同中行政主体优益权的法律规范存在的问题

第一，没有系统完善的法律规范来规定、限制行政合同中行政主体优益权。我国目前规范行政合同的法律法规还比较少，不成体系。规定行政主体优益权的法律主要是一些部门法或者单行条例，如《中华人民共和国城市房地产管理办法》、《计划生育管理条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等，而不是系统完善的法律规范，这就导致产生了以下很多问题：第一，由于这些分散的法律法规往往因为某些原因而导致它们从不同方面出发，内容不同，基本原则不同，彼此之间没有统一的立法精神来指导，从而使它们在规定行政主体优益权时各自为政，有时互相冲突。第二，由于这些法律法规中缺乏对行政主体滥用或不用其行政优益权的制裁性规定，导致现实中行政机关经常不作为或乱作为，致使公共利益得不到维护，合同相对人的利益也被侵害，与订立行政合同的目的完全背离。第三，缺乏对合同相对人合法利益被侵害时的补偿机制。在行政合同履行过程中，因为行政机关行使其行政主体优益权而对合同相对人的合法利益造成侵害时，理应给予合理、及时的补偿，填补相对人的损害。但是由于缺少此类规定，导致合同相对人在合同签订、履行过程中有所顾忌，不能充分发挥其市场灵活性，这对维护公共利益也是不利的。通过分析以上关于行政主体优益权的现行法律法规的现状可以看出，我国现在急需补充完善行政主体优益权的限制性规定和对合同相对人的补偿机制，使各项法律法规系统连贯起来，避免彼此掣肘，损害法律的尊严。

第二，缺乏限制行政合同中行政主体优益权的行使的程序性规定。我国现行法律法规缺乏对行政主体优益权的限制性规定，这不仅包括缺少行使行政主体优益权的时间、条件、范围等具体规定，也缺乏限制其行使的程序性规定。这些程序包括通知、协商、听证、说明理由等。这些程序可以有效控制行政主体行使其优益权，从而真正使行政主体优益权被用来维护公共利益。

第三，因行政合同中行政主体优益权发生纠纷时的救济制度不健全。这主要体现在两个方面。首先缺乏相应的非诉讼解决机制。现在我国解决因为行政主体优益权的行使而产生的纠纷时，主要通过行政复议和行政诉讼两种方式。但是，行政复议是行政机关的上一级机关或同级的政府进行，行政复议的过程很容易让合同相对人误认为争议并未得到公正的解决。而行政诉讼应是解决此类纠纷的最后一种方式，却不一定是最佳方式。其次，行政诉讼只能由合同相对人提起，而行政主体只能作为行政诉讼的被告进入诉讼之中。行政主体不能提起行政诉讼，不能运用诉讼方式解决在行政合同中出现的问题，就有可能滥用行政主体优益权强制合同相对人做出不利于相对人的事情，这样的话其实对合同相对人是更为不利的。因此，我国行政诉讼法应该赋予行政主体同样提起行政诉讼的权利，从而更好的解决合同履行过程中出现的问题，避免激化矛盾，保护公共利益。

三、我国关于行政合同中行政主体优益权的立法完善

第一，明确规定行政合同中行政主体优益权的各项内容。鉴于目前我国在行政诉讼法中已经出现了契约字样，而在其相关司法解释中也已经明确给出了行政契约的字样，因此没有必要再专门制定行政合同法，避免立法资源的重复和浪费。另外我国行政法学界已经对行政合同的行政性大致达成统一理解，也就不能再将其纳入合同法的调节范围之中。所以本文认为在行政法中设专章来规定行政合同及其相关内容，并将行政主体的行政优益权具体化是比较合适的。如果在行政法中设专章来规范行政合同，需要规定的内容很多，如行政合同的定义、内容、订立原则等，结合本文主要论述的对行政合同中行政主体优益权的控制，还应包括将行政主体的优益权具体化，如行政主体优益权的内涵、行使原则、行使程序、法律后果等，考虑到对合同相对人的权利的保护，在该专章中还应明确规定合同相对人在行政合同中享有的权利。只有规定的内容全面具体，才能真正发挥其规范行政合同的作用，保护公共利益和个人利益，实现两者的平衡。

第二，健全行使行政主体优益权的各项程序性制度。笔者认为现在迫切需要健全以下几个程序性制度。首先是公开制度，是指在行政合同签订和履行过程中，行政主体应该将有关行政合同的各种事项公之于众，使合同相对人及其他相关的人知晓。在行政合同签订时，行政机关应该将行政合同要求合同相对人的条件、行政合同的大体内容等告知所有潜在的合同相对人，从而使其有可能选择最有能力履行行政合同的相对人，实现公共利益的最大化。在行政合同履行过程中，发生了行政主体必须行使行政优益权的情况时，行政主体应将此情况及其将要采取的措施及时公开，使合同相对人有时间采取应对措施，将损害降到最低。其次是不单方接触合同当事人制度是指在行政合同签订之前，行政主体不能单方接触任何一个符合行政合同要求的潜在合同相对人，以免受其不合理的影响，与不符合条件的当事人签订行政合同，损害公共利益。另外，不单方接触合同当事人制度还能使所有潜在合同相对人处于平等的竞争地位，有利于维护社会的公平正义。回避制度是指当发生了法定情形时，行政机关的某些工作人员不能参与行使行政主体优益权。回避制度包括行政机关工作人员自我回避和合同相对人申请回避。此处的法定回避情形应主要有且不限于以下几种：行政机关工作人员与行政合同的具体内容有利害关系的；作为行政主体的具体工作人员与行政合同某一潜在相对人有利害关系的；等等。不单方接触合同当事人制度和回避制度都能保障行政主体优益权的行使能够公正、公平，确保为维护公共利益服务。第三是行政主体在行使其行政优益权时应该将相关事项告知合同相对人，并与其协商其他解决办法，实在没有别的方式处理出现的新情况时才可以行使单方解除权等行政优益权，并且行政主体在行使其行政优益权时应该听取合同相对人的陈述，当其意见合理时应该予以采纳。

第三，健全因行使行政主体优益权而产生的纠纷的解决方式。这主要包括两个方面的内容。首先要在行政诉讼法中增加非诉解决方式来化解因为行政主体优益权而产生的争议，这主要是指协商和仲裁。协商是指行政主体与合同相对人通过非正式的谈判对话来消解因为行使行政主体优益权而产生的纠纷，在和谐分氛围里找到双方都能接受的解决方法。仲裁是指行政主体和合同相对人合意将行政合同中的纠纷交由专门的仲裁机构进行仲裁的方式。现在我国仲裁法规定仲裁的范围只能是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷”，但是鉴于行政合同的行政性与和同性的双重属性，行政合同也应该纳入仲裁范围之中。其次是赋予行政主体提起行政诉讼的权利，为了保护行政相对人的合法权益，真正实现行政合同的目的，应该赋予行政主体相应的诉权。这样，在行政合同的签订及履行过程中发生纠纷时，行政主体可以在行使行政优益权和提起行政诉讼两条途径中选择，可以在一定程度上缓解双方的紧张关系，从容地解决矛盾，从而切实维护公共利益，保护合同相对人的合法权益。

行政合同制度发源于西欧国家，进入二十世纪才引入我国。由于其灵活性和高效率的特点而被行政机关加以采用。近年来随着社会发展，行政合同这一制度被用于越来越多的行政领域。该制度在发挥其促进行政管理、保护公共利益作用的同时，也带来了不少问题。为了规范行政机关与行政相对人签订行政合同的行为，切实维护公共利益和行政相对人的合法权益，我国立法机关也修改了《行政诉讼法》，在正式的法律规范中加入了行政契约这一术语，并对其救济举措加以规定。这在一定程度上可以明确行政机关的权限，规范其权力行使，也有助于今后行政合同制度的设计和发展。我们应该继续寻求完善行政主体在行使其行政优益权的立法建议，以期行政合同在我国的现代化建设中发挥更大的作用。

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2095-4379-(2016)36-0062-03

高守松(1989-)，男，汉族，山东滨州人，研究生，青岛恒星科技学院，科员，研究方向：行政法与行政诉讼法。