贵州农村小水电开发的环境保护法律对策*

林晓明 朱四喜

1.贵州民族大学法学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州民族大学化学与生态环境工程学院，贵州 贵阳 550025



贵州农村小水电开发的环境保护法律对策*

林晓明1朱四喜2

1.贵州民族大学法学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州民族大学化学与生态环境工程学院，贵州 贵阳 550025

农村水电水利开发为经济建设和社会发展作出了重大的贡献，但在开发的过程中引发了一系列的环境问题。解决水电水利建设工程中生态环境保护问题必须坚持以法律为依据，加快农村水电水利开发中环境保护的法制建设。本文着重分析了贵州省农村水电开发的现状及其对环境的影响，并分析环境保护的必要性及法律对策。

贵州；农村水电开发；法制建设；生态环境

一、我国农村水电现状

全国于1978年后大力发展农村小水电，至21世纪初期，我国已实现农村小水电初级化。与此同时，在我国的西部贫困的地区，农村水电具有巨大的开发潜力。据报道分析，今年上半年全国农村水电发电量达到1266亿千瓦时，“十三五”明确提出要对农村老旧水电站进行科学地改造，合理地增效扩容，提高农村水电运行效率，促进绿色小水电发展。

二、贵州农村水电现状

位于我国西南地区的水能资源非常丰富，其中贵州是水能资源比较丰富的省份之一，据报道可知，贵州省可开发的水能资源总量占全国第六。其中，中小水能资源可开发量更为理想，位列全国第四。近几年，农村水电负面影响不断，主要原因是由于制度不完善，其次主要是建国初期设计建造的农村水电站设备差、低效率等原因造成。因而，政府积极采取措施，将对贵州省农村水电进行改造投资。据可靠数据分析，目前贵州省农村水电站需要进行改造扩增的共计110座[1]，计划将使每座农村水电站的发电量平均提高70%，使每家每户都能用上电，不再是上山砍柴烧煤，以水电代替燃料的方式可节约煤炭的使用，达到节能减排的效果。

(一)贵州农村水电发展的必要性

水电是通过对水能资源的开发利用，具有发电、造坝等用途。农村小水电不仅方便于就地发电，还可以就地消耗，而且有着输电距离较短、损耗少、电价低等显著优势，最主要是减少了煤炭的使用，保护森林、保护大自然。在一定程度上，可以为贵州西电东送给予补充，同时省内城市用电需求也越来越多，农村水电的发展还可以缓解省内城市供应不足的作用。

水电带给人类的不仅仅是电力，更是通过稳定、清洁、可承担的电力帮助人类提高生活水平。以前的农村居民生活贫苦，经常上山开采林木，现在水电的普及，可以改善农村的生活质量，同时减少焚烧林木产生的二氧化碳等气体污染环境，有力地保护了生态环境。同时，电站的修建也提高了当地居民的就业率和收入。

(二)贵州农村水电发展的环境保护影响

水电开发面对越来越多的质疑声音，需要做的应该是如何综合权衡利弊，如何合理科学地进行水电开发，推进水电可持续发展，使水能资源健康利用，这也正是世界水电发展需要化解的难题所在。

1.水生生态环境问题

贵州的水生生态环境敏感区较多，农村水电站的开发肯定会引起一些水生生态环境问题，比如河道水生生物自身的生存环境的破碎化，导致一些鱼类种类濒危物种的绝灭。

2.引发社会问题

贵州属少数民族地区，交通不便，社会经济较落后，资源开发和利用水平较低，尤其是贵州水资源丰富，但基本没有开发利用。农村水电的有效开发，就是为了推进贵州少数民族地区的经济发展，但同时，水电站建设也会因水库淹没、移民搬迁等带来各种社会问题，因此，贵州水电开发可能对地区社会经济、民族及宗教等社会环境各方面产生不利影响。v3.移民问题

农村水库的蓄水淹没一定的陆地面积，会造成大部分居民搬迁安置，移民安置牵扯到更多的问题，安置前的搬迁手续、居民的心里负担、一些后续补偿问题，安置后的部分的工程建造引起的环境生态方面的影响，比如水土流失产生的环境负担等，还有部分移民的生产开发、房屋设施重建的影响不容小觑。

三、贵州农村水电开发的法律问题

农村水电法律问题随着水电开发过程中引发的环境影响接踵而至。由于法律法规的不完善，致使出现了不少违法和违规现象。现有立法管理体制不完善，缺乏监管，公众参与度不够等问题，更为注重的是如何通过经济手段得到相应的利益，而忽略水能开发过程中环境保护的重要性。

(一)水能资源开发利用权不规范、缺乏可持续发展的理念

我国关于农村水电开发方面的法律尚不存在，虽然贵州省制定了一些相关的规定，如《贵州省取水许可和水资源费征收管理办法》、《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》，只是明确了水能资源的界定，而且给出了有偿出让开发权的规定，但是仍在存在两大问题。一是水能资源开发利用权缺乏可持续发展的理念，偏注重水电开发来促进当地的经济增长，忽视对环境保护、移民权益等关键问题，忽视了应该以水电开发与环境保护、经济效益、社会效益相协调的立脚点；二是仍然存在一些非法行为、比如违法出让、非法开发和无偿开发等一系列的问题，这都归咎于现存的法律中水能资源开发使用权的规范不严谨，而且缺乏对取得水能资源开发利用权的单位、个人存在以上违法行为的所承担的相应法律责任的规定。

(二)缺乏环境评估

环境规划评估是保障环境安全的前提，农村水电开发规划的滞后，往往一些地方农村水电开发的规划、施工运行各个阶段并没有进行很全面的环境评估，更过分的是有一些地方为了节省麻烦追求经济效益，没有制定规划及评估直接开发，无序开发，严重的污染当地农村的生态环境。

(三)管理体制不完善和缺乏监管

根据《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》规定，县级以上水行政主管部门都负责管理和监督方面的工作，这就出现了一门多管、管理监督重合的问题，也会同时出现各个行政部门管理不明确，没有明确的职权划分，没有对乡级、村级进行进一步的职权分责，也没有规定水能资源开发项目的施工前、施工中和施工后的相应主管部门，导致了权属管理方面工作滞后，造成贵州农村水水能资源开发的一系列问题，相关的主管部门往往只从自身利益着想，无法对水能开发进行监督和制裁。

四、贵州农村水电开发的法律问题的解决措施

贵州农村水电的开发在带给整个社会效益的同时，很多问题也随之产生，在全面依法治国的社会主义的背景下，要依靠法律来解决的，并且遵循经济利益和环境利益相协调统一，促进当地经济发展。对以上的出现的法律问题，笔者提出以下四点措施。

(一)借鉴国外农村水电开发的立法状况，建立水能资源开发利用权制度和许可证制度，完善贵州农村水电的法制体系

美国的水能资源开发利用权制度规范着水电的开发权、利用权，并且有着健全的农村电气化管理机构，各机构之间分工明确，从公众角度出发，用电越多优惠越多。《农村电气化法》与《联邦电力法》规定各机构紧密合作，共同帮助农村水电开发。

《加拿大环境评价法》中严格规定，水电开发的项目审批这一项，要求公众的参与，公众关注的问题的解决对策与措施会及时反馈给当地公众，让广大公众更加理解和支持本次水电开发建设活动。挪威、日本等国公众参与的意识非常高，特别是挪威的水电许可证制度是非常著名的，明确规定在水电开发利用过程之中，对于每个环节、每一步都要获得许可证[2]。

日本的补偿机制是值得借鉴的，日本的《水资源开发法》、《河川法》等法律中对水资源开发生态效益补偿做了很明确的一整套规定，对库区周边居民的生态补偿提供了法律依据[3]。

贵州农村水电行业仍没有对应的法律保障，应该积极建立农村水能开发利用权制度、主动推进行业立法，并且水电项目的每一个环节着重需要严格把关和必须获得许可证，审批项目需民众参与，遵循《新环保法》的公众参与原则，共同努力使贵州农村水电开发建立在科学有效、合理开发的基础上。

(二)建立健全的贵州农村水电开发管理体制

农村水电开发是需要多个部门相互合作、紧密配合的，管理体制的缺陷，部门的协作会直接影响农村水电开发。应明确各部门的职责，确定责任主体，各司其职，互不推卸责任，在各自岗位尽职尽责，学习国外通过许可证制度来步步把关、严格管理的方式共同推进农村水电开发。

针对贵州110座老旧农村水电站实施增效扩容的改造，政府投资改造老旧水电站，必须严格各个环节要制定规划，合理开发，同时要加大对农村水电规划评估的资金投入。

(三)完善农村水电生态补偿制度

贵州农村经济落后，往往在水电开发的过程中会注重经济利益，采取先破坏后治理的方式，应该充分学习国外农村水电开发的成功经验，以保护优先，然后建立农村生态补偿制度，如对当地农村移民的安置可以通过法律进行保障，利用生态补偿制度来弥补当地居民，促进当地农村的经济发展。

(四)法律责任的健全

《贵州省取水许可和水资源费征收管理办法》、《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》等现行立法中的法律责任行为已作出明确规定，但是对于法律责任后果更应予以重视，现行立法惩治力度小、致使违法违规现象越来越多。同时要加大法律责任的力度，尽早制定农村水电法，完善农村水电法律体系，更快地促进农村水电开发。

[1]贵州日报.贵州省投资5.26亿元改造110座农村水电站[EB/OL].2016/9/16.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-07/26/content_2724875.htm.

[2]刘奇志等.挪威水电资源的开发与利用[J].西北水力发电，2004，20(3)：66-68.

[3]董国锋，叶敏敏等.国外农村水能资源开发利用经验借鉴[J].农村水电及电气化，2014(6)：1-4.

*贵州民族大学2016年度研究生科研基金项目“贵州水利开发环境保护法律问题研究”(项目序号：16yjsxm020)；2015年国家自然科学基金项目(项目号：31560107)。

F

A

2095-4379-(2016)36-0036-02

林晓明(1992-)，海南文昌人，贵州民族大学法学院，2015级环境与资源保护法学专业硕士研究生。