无居民海岛立法的生态保护优先原则与制度设计

李徐林　李欢利

1.浙江大学法学院，浙江　杭州　310008；2.广西大学法学院，广西　南宁　530004



无居民海岛立法的生态保护优先原则与制度设计

李徐林1李欢利2

1.浙江大学法学院，浙江杭州310008；2.广西大学法学院，广西南宁530004

摘要：随着时代的发展，我国生态文明取得了一定的进步，各项生态文明法律保障体系也在逐渐完善。目前我国《海岛保护法》确立了“保护优先”原则，然而“保护优先”原则并不能良好解决生态保护与经济发展关系的完整原则，因此需要发扬生态保护优先观，以生态系统作为规范人们行为和经济发展的约束条件，实现人与自然的和谐发展。本文主要分析了无居民海岛立法的生态保护优先原则，并针对生态保护优先下海岛保护法基本制度构建进行了研究和探讨。

关键词：无居民海岛；生态保护优原则；生态系统管理

无居民海岛属于非常重要的自然资源，其面积虽然狭小，但蕴含着各种丰富的自然资源，因此通过对无居民海岛的开发能够有效促进经济的增长。然而由于我国对海岛的无序开发利用，导致海岛的生态环境受到严重的影响，不利于人类与自然的和谐共存。为了改善这一情况，国家应当主张以保护生态环境这一原则进行《海岛保护法》的制度设计，即以生态保护优先原则作为生态保护法的最高准则，明确规范人类对海岛的开发行为，维护生态环境平衡，促进社会和谐发展。

一、无居民海岛立法的生态保护优先原则

(一)生态保护优先原则基本范畴

无居民海岛的生态保护优先原则是以生态系统作为基本范畴，因此生态系统是产生一切利益的基本。生态系统具有整体性和系统性，一旦系统内某一组成部分出现改变，则将会对整个生态系统产生直接或间接的影响，而生态系统动态平衡能够容纳一定的干扰，但如果干扰超过限值，则会导致生态系统结构失调，最终带来严重的危害。

(二)生态系统的整体性

地球生态系统作为人类、动物、植物及其他生物共同生存的系统，其为人类提供生态功能和生态服务，以维持人类的生命。生态系统中包含各种不同的个体，但为了保障生态系统的平衡性和稳定性，不同的个体必须通过相互合作，为维持生态系统平衡做出贡献。无居民海岛生态系统包含草地、森林、矿藏等自然资源，如果对其中一种个体的破坏过于严重，则无居民海岛生态系统平衡性将无法保持，继而对生态环境生产巨大的影响。

(三)生态系统监测评估的优先性

任何自然资源和个体都是构成生态系统的重要组成部分，包括生物资源和非生物资源。人类对任何一种个体资源采取活动，均会对生态系统造成影响，为了避免人类活动对生态系统的影响超过限值，人们需要提前对各种资源进行监测和评估，从而推算出能够合理利用的资源数量。另外当生态系统比较脆弱时，人们需要做好生态保护和修复工作。

(四)生态保护优先的全面性

在生态环境保护工作中，应当从环境的预防、治理和救济等方向进行，如禁止现存环境受到更恶劣破坏，对环境损害进行治理和救济。《海岛保护法》应当明确在经济增长和生态环境保护中的生态环境保护优先原则。而且一些生态环境保护能够有效促进经济的增长，表明生态环境保护与经济增长并非一直处在矛盾之中。生态保护优先原则并非仅仅是为了生态保护，而是为了整体、全面的保护，让资源均得以可持续利用。

二、无居民海岛立法生态保护优先原则的评析

(一)生态学评析

从生态学角度来讲，要保障生态系统的平衡，首先需要确保生态系统的完整性和稳定性及内部个体生存的必要性。人们生活在生态环境中，人类的发展也应当遵循大自然的规律，因此自然的经济体系平衡要高于社会经济体系。随着科技的进步，如今人们善用科技的力量操纵大自然，但是往往难以起到预想的效果，甚至加速环境的恶化，因此人类需要注重利用自然的力量，维护生态系统中生物共同体的和谐。生态系统具有复杂性、合理性和完美性等特征，其虽然限制了个体的生存，但也促进了个体的发展，因此人类需要做好

生态保护工作，在不破坏生态固定资本的情况获取生态利益。

(二)法学评析

很多学者认为生态保护优先与生态利益需求存在竞争关系，他们一般主张可持续发展思想，即生态保护优先的优先地位。部分学者提出生态保护优先原则属于《环境保护法》的基本原则，人类经济活动名应当体现为生态生态规律优先。生态保护优先原则主要通过对环境的保护和合理的索取，让自然环境处于为人类提供可持续资源的状态中，不会对生态系统产生影响。从法学角度将，当生态保护与经济发展出现矛盾时，应当优先考虑生态保护，而且人类的经济活动需要以生态规律为基础，因此从另一方面看生态保护优先正面影响着经济的发展。

三、生态保护优先下海岛保护法基本制度构建

(一)环境影响评价制度

环境影响评价制度属于常见的环境保护措施，通过构建该种制度，能够有效避免海岛出现盲目的工程建设，继而保护海岛生态环境。环境影响评价是指在某项活动之前，针对该活动可能对环境产生的影响进行评价，并针对影响提出防治对策和措施。项目建设者在开发海岛之前，需要先进行环境影响评价，并通过提交评价报告书且通过审批后，才能够继续开发海岛。

(二)海岛开发许可制度

对于海岛的开发必须先由开发者提出开发申请，再由相关部门审核批准后，开发者才能够对海岛进行开发，即海岛开发许可制度。几乎所有的国家海岛管理均采用了海岛开发许可制度，其主要是在经济开发的基础上实现海岛环境保护的目的，协调经济增长与生态保护存在的矛盾。海岛开发制度可以将影响海岛环境的开发、建设、排污等活动均纳入到法律管辖内，从而提高环境资源管理效益。

(三)功能区划制度

我国海岛众多，针对无居民海岛的保护与利用规范，应当以无居民海岛的功能为主，并保护海岛生态系统不会受到破坏。相关部门需要依据经济发展、社会发展和海洋功能对全国无居民海岛进行保护规划。同时对于不同管理部门管理的职责权限需要作出明确的规定，针对不同管理部门存在的纠纷问题，需要严格按照法定程序，作出统一的处理。

(四)公众参与制度

无居民海岛是与公众关联非常密切的资源，因此对于海岛法的制度设计应当也汲取公众的意见，特别是与海岛联系比较紧密、利益相关比较大的公众，即海岛规划管理应当在广泛听取意见的基础上实施。然而目前海岛法草案中并没有明确规定公众参与制度，对于公众参与的范围、程序、实施等均没有做出完善的规定。我国应当借鉴国外先进经验，针对公众花逆境意识不强、生态知识缺乏问题进行改善。

四、结语

综上所述，虽然目前我国海岛保护法对生态补偿和生态评估均比较重视，但存在不够细化的问题，即海岛的生态安全难以得到妥善的保障。为了改善当前我国海岛保护问题，国家应当通过确定生态保护优先原则完善《海岛保护法》，促进人类与自然环境的和谐发展。

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中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0222-03

作者简介：李徐林(1990-)，男，汉族，浙江嘉兴人，浙江大学法学院，2014级硕士研究生，研究方向：环境资源法；李欢利(1988-)，女，汉族，安徽阜阳人，广西大学法学院，2014级硕士研究生，研究方向：民商法。