东北城市规划的立法实践与制度完善途径

刘星显

吉林省社会科学院法学研究所，吉林　长春　130033



东北城市规划的立法实践与制度完善途径

刘星显

吉林省社会科学院法学研究所，吉林长春130033

摘要：新时期的东北三省城市规划管理已步入法治化发展轨道，顺应了城市发展现实需要，对法律作出完善与细化，增强了法规的针对性与操作性。进一步加强东北城市规划法治化水平，需要夯实城市规划决策的法治基础，确保宪法在城市规划过程中的指导作用，完善城市规划决策相关制度建设，实现对权力的有效制约，完善城市规划决策的问责机制，规范权力行使，加大执行查处力度。

关键词：城市规划；法治化；制度建设

一、东北省级地方性城市规划的立法实践与亮点

2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》取代原有的《城市规划法》以来(2015年第十二届全国人大常委会第十四次会议对现行《城乡规划法》进行了修改)，全国各省级地方立法部门根据新时期城乡规划的立法精神与法律要求纷纷组织制定、修订地方性城市规划立法条例、办法，辽宁省(2010)、吉林省(2011)、黑龙江省(2015)先后颁布实施了配套的地方性法规，形成了“一法一例”的立法格局，标志着东北三省城市规划的法治化管理进入一个新的历史阶段。从法规的名称上看，三省的条例、办法把“城市规划”更改为“城乡规划”，突出了在城市规划的过程中城乡规划综合调控的地位和作用。在切实贯彻《城乡规划法》的基础上，三省充分发挥地方立法的自主性，体现以人为本和统筹发展的精神，汇集民智、反映民意，根据本省的实际情况与特点，顺应城市发展现实需要，对法律作出完善与细化，增强了法规的针对性与操作性。

表1　东北三省省级现行城乡规划条例

《黑龙江省城乡规划条例》、《吉林省城乡规划条例》和《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》三部省级规划条例、办法各自有其立法特点，亮点主要集中在对城市规划公权利的确权、赋权与限权，细化法定程序以及明确制度合法性等方面，这在一定程度上引领、推动了地方城市规划立法的改革与创新。

《黑龙江省城乡规划条例》共六章59条，主要有三方面亮点：首先，根据不同层级的城市规划主体，明确其规划的职能与程序。除城市规划的一般主体外，该条例针对城市规划的特殊主体(即独立进行行政管理的垦区、国有重点林区、独立工矿区、历史文化名城及省级开发区等)进行单列，明确其组织编制、审批、备案以及启动修改的法定程序，并强调各规划之间的统筹、协调与衔接。其次，突出强调人大常委会对城市规划的监督权，确立规划实施情况的定期评估制度与报告制度。该条例规定城镇体系规划每五年评估一次，城市、镇总体规划每两年评估一次，各级政府向本级人大常委会就规划情况作出年度报告，通过定期评估制度与报告制度加强了各级人大常委会对规划执行情况的监督力度，并赋予了人大常委会对政府确定的城市规划实施中的重大事项和重点建设项目的审议权。最后，明确监督检查内容，确定违法主体责任。该条例详细划定了城市规划管理活动中政府、主管部门、有关部门及相关单位和个人的法律责任范围，对违法后果做出了明确规定。

《吉林省城乡规划条例》共七章75条，主要呈现出三方面亮点：首先，进一步完善城市规划的“一书三证”许可制度。该条例在规划实施的立法体例上以“一书三证”为主线对规划许可制度予以科学划分，将《建设项目选址意见书》与《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》分别独立设节，详细规定其审批主体、程序、条件、时限及变更等内容，增强了法规的针对性与可操作性。其次，确立规划效能监察制度及督察员制度，将规划的监督检查纳入法治化轨道。该条例将吉林省长期以来实行的省、市州、县(市)三级监督检查联动机制以法规形式予以确认，在落实行政处罚方面，除确认了上级城乡规划主管部门的建议处罚权，还赋予了其直接处罚权。最后，加强对特殊规划项目的法治化管理。该条例针对地下空间，占用土地独立设置户外广告设施，改变沿城市道路的房屋外立面，临时建设等规划规定了单独的规划管理许可程序及条件。

《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》共六章55条，主要表现出两方面亮点：首先，完善城市规划监督检查体系。该办法明确规定公众及新闻媒体对城市规划的舆论监督权，同时规定规划主管部门、相关部门、单位及人员的主动接受与配合义务，进一步加强并完善了城市规划领域的社会监督权。第二，明确主体责任，加大处罚力度。该办法明确了各级政府、规划主管部门、规划编制单位、建设单位及个人等各类主体的行为规范及其法律责任，特别针对违法建设、临时建设等行为做出了较为严格的规定，一定程度上扭转了“守法成本高，违法成本低”的状况。

二、东北较大城市地方性城市规划的立法实践与亮点

东北三省拥有地方立法权的城市在上世纪90年代根据当时的《城市规划法》(1990)陆续制定颁布了一批城市规划管理条例，初步形成了地方法规、行政法规和部门规章相互衔接、相互配套的地方城市规划法律法规体系，在规划实践中积累了丰富经验，各城市立法主体在原有条例的基础上进行了多次修订。根据《城乡规划法》(2008)及相关法律法规并结合地方实际，大连市(2009)，长春市(2010)，沈阳市(2011)，哈尔滨市(2012)，抚顺市(2013)，齐齐哈尔市(2014)，鞍山市(2014)等先后废止了原有的城市规划管理条例，重新制定颁布了新时期的城乡规划条例，其中一些条例的修订完善工作在2015年已列入当地的立法计划之中。

表2　东北三省较大城市城乡规划条例

相对于省级地方性法规对公权力的授权与规制层面的侧重，各城市条例的制定更为贴近实际、贴近生活、贴近百姓，在立法过程中注意落实民主、民生原则，在《城乡规划法》框架内能够根据各城市特点以及针对城市发展的主要矛盾，因地制宜创设相关条款，一些立法内容可圈可点。如，《哈尔滨市城乡规划条例》中确立了公共利益优先原则，规定对中心城区予以统一规划，禁止零星插建项目，限制沿江建设高层建筑，细化建筑间距标准，赋予社区制止违法建设权。《齐齐哈尔市城乡规划条例》中确定了优先编制区域，规定地下管线、公共管沟的规划铺设原则，将景观规划设计、建筑风格、色彩以及亮化等内容纳入条例。《长春市城乡规划条例》中确立了核发各项规划许可的量化指标，有助于提升行政审批的效能；细化了行政处罚标准，有效地规范了规划执法部门的自由裁量权。《沈阳市城乡规划条例》中确立了公众参与制度，将公众的知情权、表达权、参与权和监督权予以法律保障；建立不良信用档案制度与通报制度。《鞍山市城乡规划条例》中对新城及各主要风景区逐一明确各自的规划基本原则，规定住宅区半径500米范围内规划公共绿地，实行雨污分流规划。《大连市城乡规划条例》中确立了保护和利用滨海岸线资源，严控填海造地的原则，结合大连的地理环境，突出大连城市组团式布局，体现山体、海洋、岛屿、森林与城市、乡村一体化的空间形态。

三、进一步加强东北城市规划法治化水平的途径

(一)树立依法规划理念

在城市规划工作中应着力突出宪法的指导作用。东北三省各级政府及相关部门在制定、实施城市规划的过程中，要根据宪法的精神与相关规定来理解、解释与适用《城乡规划法》及相关法律法规。宪法中规定的与城市规划相关条款如公民私有财产不受侵犯(第13条)，尊重保护人权(第33条第3款)，保护土地使用权(第8条)，合理利用土地(第10条第5款)，保护改善生活、生态环境(第26条第1款)，保护历史文化遗产(第22条第2款)等在制定地方性法规时应充分贯彻，确保其合宪性。针对城市规划受领导意志主导的突出问题，应把领导干部作为宣传教育的重点对象，督促各级政府、部门的领导干部带头维护宪法，树立宪法与法律的权威，“法律红线不能碰、底线不可越”，树立“权不能大于法”的基本行为准则，将对法律的敬畏转化成思维方式、行为方式乃至执政方式，提高领导干部在城市规划过程中运用法治思维、法治方式依法规划的能力。城市规划关乎城市居民的切身利益，针对目前公民的现代法律意识普遍较淡薄的现实，要将《城乡规划法》及相关法律法规的宣传、教育、培训纳入“七五普法”规划当中，营造政府依法规划，公众有序参与的良好法律环境，为提升东北三省城市规划法治化管理水平奠定坚实的依法规划法治基础。

(二)完善城市规划决策相关制度建设

首先，构建多元权力参与的城市规划决策机制，突破一元权力结构桎梏。从总体上看，东北三省的城市规划正处于从自上而下的政府单方主导决策到多元主体协商决策的过渡、形成阶段，各城市条例均不同程度地体现出在规划决策过程中对政府限权，对社会放权的趋向。需通过建立多元权力格局，“将权力装进制度的笼子”，进一步控制决策者的主观性与随意性，形成对政府权力的有效制约，这包括：要增加各方利益主体在城市规划决策过程中的平等参与、表达意见的机会，使多元权力的社会力量得以释放；引导专业研究部门建立对话机制，帮助弱势群体实现深度参与；加大在城市规划决策中的民意因素比重，增加公众话语权的含金量，以求得城市规划决策的最大公约数，保证城市规划目标的实现。

其次，合理配置城市规划权力，防止权力垄断，避免权力滥用。针对城市规划过程中权力过于集中，既当“运动员”又当“裁判员”的现状，一方面要以立法的形式合理配置各级人大及其常委会、行政机关与司法机关的权力，实现将城市规划的制定权、实施权、修改权、监督权、检查权、法律责任追究权等权力的适度分离；另一方面，对各城市规划相关部门权力要进行明确分工，尤其要提高地方各级人大履职监督的执政能力，实现对城市规划管理的刚性监督，防止出现权力冲突与权力真空现象，以法律规范重塑权力运行。

最后，将城市规划决策的依法合规纳入以民生导向的政绩考核体系当中。近年来，东北三省在政绩考核中将越来越多的民生指标纳入其中，同时在建设法治政府的大背景下，把保障民生同法治化管理联系在一起(如东北三省陆续出台“法治政府建设指标体系”等)，其中多项内容涉及到城市规划管理领域。地方政绩考核弱化GDP指标已成为三省共识，这为杜绝地方官员为政绩和利益所驱使所导致的各种“城市病”创造了良好条件。完善城市规划的政绩考核，要注意保持城市规划的连续性与长效性，约束非理性政绩冲动，增加违法违规成本，修正随意变更城市规划的短视政绩观，扭转城市规划决策中的“政绩工程”以及“重面子轻里子”等现象。

(三)完善城市规划决策的问责机制

首先，建立健全科学、系统的城市规划决策问责机制。2013年实施的《城乡规划违法违纪行为处分办法》(以下简称《处分办法》)是我国首部城乡规划违法违纪行为处分方面的部门规章，对城市规划中的各类违法违纪行为应承担的责任作出了比较系统的规定，是规范政府及相关部门合法、合理行使权力的重要法律文件。各城市有权主体应根据《处分办法》(共二十一条)的原则性规定围绕检查、受理、立案、调查、处理及执行等环节，细化相关制度，规范自由裁量，建立起包括问责范围、问责对象、问责内容、问责方式、责任追究等在内的系统、明确的问责体系。特别是要针对比较突出的违法修订城市规划行为，强化责任追究力度，遏制“首长工程”、“政绩工程”，防止出现“一届政府一个规划”的现象。其次，加大法律法规的执行力度与对违法行为的查处力度，使擅改规划挂牌督办常态化，提高地方各级政府对城市规划执法的重视程度，维护城市规划的权威性与严肃性，保证规划编制与实施的良性循环。最后，加强异体问责的制度建设。创新问责体系，实现问责主体多元化，充分发挥各级人大的问责功能，提高司法问责的权威性，强化媒体问责、公众问责的独立性与有效性，促进从静态问题到动态问责制的转型。

[参考文献]

[1]黄学贤等.中国农村城镇化进程中的依法规划问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2012.

[2]边经卫编著.城乡规划管理——法规、实务和案例[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.

[3]曹传新，张忠国.城市总体规划制度——法律视角下的技术、政策和事权一体化[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

中图分类号：D922.297

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0074-04

作者简介：刘星显(1982-)，法学博士，吉林省社会科学院法学研究所，副研究员，研究方向：地方法治、法理学。