环境公益诉讼中行政机关原告资格探析

叶　莹　张　婉

中国矿业大学(徐州)文学与法政学院，江苏　徐州　221116



环境公益诉讼中行政机关原告资格探析

叶莹张婉

中国矿业大学(徐州)文学与法政学院，江苏徐州221116

摘要：我国现已初步建立了环境公益诉讼制度，但在诉讼主体方面的规定尚不合理完备。确定环境公益诉讼原告资格应当充分考虑该主体代表的权威性、广泛性和公益性等因素。故应扩大公益诉讼原告主体的范围，赋予环境管理机关公益诉讼起诉权。完善公益诉讼原告制度，构建我国健全的公益诉讼制度体系。

关键词：环境公益诉讼；环境管理机关；原告资格

一、现行立法中对环境公益诉讼原告资格的规定和不足

(一)环境公益诉讼原告资格的衡量要素

1.权威性：公共利益的代表主体应当具有权威性，只有权威性的主体才能更好地实现保护公共利益的目的。与个人、其他组织相比，国家机关最为权威，其在公共利益实现中占据举足轻重的地位。

2.公益性：环境公益诉讼程序的启动除了救助人身和财产利益受侵害的特定受害人群，更是为了维护环境公共利益，预防公众的环境权被侵害，以及救济已经受到危害的公共权益。因此环境公益诉讼的原告不仅要维护民众的私权利，更应着眼于全体公众的公共利益，秉承为人民服务宗旨的行政机关显然更契合此原告的要求。

3.广泛性：公共利益的实现主体是多元的。社会组织、公益性团体可以成为公共利益的保护主体，但国家机关是公共利益的当然代表，自然应该同样被赋予主体资格。

(二)我国关于环境公益诉讼原告资格的立法

2012年修订的《民事诉讼法》第55条对环境公益诉讼的原告进行规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该规定被认为是此次《民事诉讼法》修正案的最大亮点之一，也是中国公益诉讼制度所迈出的跨越性一步。此后，2015年民事诉讼法司法解释第284条的规定增加了《环境保护法》、《消费者权益保护法》中规定的机关和组织提起诉讼的权利。2015年《环境保护法》第58条对符合条件提起公益诉讼的机关组织进行了细化规定：其一，依法在设区的市级政府民政部门登记；其二，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录的。至今，我国现行法中关于环境公益诉讼原告的规定只有上述法条，这些规定严格恪守了公益诉讼原告主体的公益性，但是缺乏权威性和广泛性。现有的设立登记的公益组织大多是民间人士自发组成，人数达到一定规模后便向民政部门申请登记设立。这样的组织中缺乏专业的环境法知识人才，没有长期稳定的财政供给，人力和物力资源的匮乏，通常会面临公益诉讼时经费不足、能力有限、取证困难等困境。

(三)检察机关提起公益诉讼试点方案

2015年最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)。根据该《方案》，检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。其不足在于：我国检察机关是法律监督机关，检察机关如果作为原告参与诉讼就会出现监督者自我监督的局面，这使得检察机关在该类诉讼中的职能无法发挥，也造成了诉讼局面的混乱。检察机关对非刑事类案件的乱入，会给当事人加重心理负担，不利于案件得到公正合理的裁判结果。

二、环境公益诉讼中增加行政机关原告资格的必要性

行政环保机关还有其技术优势，可以避免检察机关或社会公众因缺乏生态修复相关的监测、科研、修复等技术能力而降低社会公共利益维护的效果和效率。在证据的搜集上，环境管理机关不仅掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估、现场检查记录等方面的专业信息，而且还可以与其他部门协商调取相关资料。在人才和技术鉴定方面，环境管理机关拥有专业的环境监测、检测、鉴定的设备以及鉴定机构，同时还为其配备了一批高素质的专业人才来做技术支持。

环境管理机关提起公益诉讼，有利于保障判决结果公平公正。行政机关代表受害人起诉，表明了政府支持的态度，法院在处理环境侵权诉讼案件时，遇到的阻力相对较小，更能做出公正的裁决。

三、完善行政机关原告资格的制度设计

为了防止环境管理机关职权的过度膨胀，必须对起诉资格加以严格限制，以使这一权利得到合理运用。所以，应该从以下几个方面对起诉资格加以制约：

第一、提起诉讼的原告主体资格限于有直接管理权的环保部门，以及与环境卫生相关的卫生、检验检疫部门，禁止越权诉讼。只有这些部门，才对环境污染及损害后果、救治措施有专业的知识和行动能力，通过法院判决书的信服力和执行所得的罚金等财产，更好的落实污染救治和人员安抚工作。

第二、环境管理机关提起诉讼的案件范围主要是涉及全体民众的环境权益，指公共环境下产生的涉及全体民众公共利益的环境公益，当此种公益受到损害时，很多公民会因集体意识缺乏或者诉讼能力不足而选择逃避，这样环境管理机关就应该以原告的身份介入诉讼，进而更好地维护公共性环境公益。至于涉及部分公民个人享有的环境权益，受害的公民则可以选择自己直接提起诉讼、选定代表人诉讼或者通过环境管理机关代表其提起公益诉讼的方式来维护自身的合法权益不被非法侵犯，此时，行政机关若要代为诉讼，需要有当事人的授权，

第三、环境管理机关提起诉讼的前提条件必须是既有的行政手段无法解决的严重的损害现实和赔偿问题。根据《行政处罚法》、《行政强制法》和《行政许可法》的相关规定，行政机关可以对环境污染型企业设置许可证制度，对未取得许可证擅自生产以及获证后违法生产和排污的企业可以采取撤销许可，吊销营业执照，罚款，查封扣押生产设备等行政手段。只有采取了上述手段仍不能达到效果时，才考虑提起诉讼程序。

第四、环境管理机关提起诉讼时还要考虑环境管理机关是否穷尽了其职权范围内的所有行政手段。行政机关在行政手段的执行中经常会面临执行难的问题，而今若获得了起诉权，执行人员则乐意把难题交给法院来解决，可能会出现行政环保机关清闲无事，而法院面对众多的执行问题焦头烂额。这显然会造成行政机关逃避职权的后果。所以要求行政机关穷尽行政手段是必要的。

第五、环境管理机关在没有获得权利人授权之前不得对被侵权人的实体权利进行处分，保证其诉讼行为的正当性与规范性。从性质上看，行政机关提起环境公益诉讼实际上只是起到一个代表的作用，他能为受害民众争取权利，却不能代替处分其权利。这也是对行政机关诉讼作为的一种监督。以防官商结合，损害公众的环境利益，破坏政府清正廉洁的执政形象。

第六、当生态损害赔偿责任人拒绝与索赔人达成生态损害赔偿协议时，可由环境管理机关作为索赔人以环境民事公益诉讼原告的身份向法院提起生态损害赔偿之诉，由检察机关监督有关行政机关依法积极履行生态损害修复和索赔的职责，监督索赔所得资金的正当流向，预防贪污腐败的发生。并赋予社会公众和环保公益组织以国家机关和督促主体的检察机关提供生态损害信息，请求有关行政机关履行生态损害修复和求偿职责或有关检察机关履行相关督促职责的权利。

[参考文献]

[1]竺效.生态损害公益索赔主体机制的构建[J].法学，2016.

[2]高志宏.我国公益诉讼原告制度的现实考察与应然变革[J].南京大学学报，2016.

[3]高美艳.环境公益诉讼中行政机关的原告资格[J].山西农业大学学报，2016.

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)22-0185-02

作者简介：叶莹(1994-)，女，汉族，浙江湖州人，中国矿业大学(徐州)文学与法政学院，本科在读，研究方向：法学；张婉(1993-)，女，汉族，江苏徐州人，中国矿业大学(徐州)文学与法政学院，本科在读，研究方向：法学。