论行政诉讼受案范围的进步性与局限性

郑　俏

华南理工大学法学院，广东　广州　510006



论行政诉讼受案范围的进步性与局限性

郑俏

华南理工大学法学院，广东广州510006

摘要：新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》关系到人民提起行政诉讼来保障个人权利的重要事项，也关系到我国司法改革的前进方向，对司法实践和理论研究都具有重大意义。因此，自开始修订便受到理论界与司法界的广泛关注，其进步性与局限性也引发了激烈的讨论。以下，本人将立足于行政法学基本理论来对其进步性与局限性作相关探讨。

关键词：行政诉讼；受案范围；局限性；扩大化

修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》由于受案范围过于狭窄曾在理论界和实践界引起热烈的争议，普遍认为应当在受案范围的规定上作出新的立法以扩大受案范围，更有学者认为新修订的后的《行政诉讼法》应当加强法治主义原则，弱化法定主义原则。目前，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》已经颁布推行，当中进步性与局限性共存，为此，本人拟写此文对该法作客观性评价。

一、新修订法的进步性体现

首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼的受案范围由原来的“具体行政行为”扩大到“行政行为”。这一个概念的转换有着重要的司法实践意义。以往法院对于抽象行政行为以其不满足“特定内容”要求而做“不受理”处理，这种情形下如果要维权只能依照行政程序通过申请行政复议或者是在召开人民代表大会时通过人民代表提案来维权，收效甚微。因为在实践生活当中行政机关往往既是运动员也是裁判员，这直接后果就是行政相对人处于极其不利的地位，这一点曾被行政法学者广为诟病。而抽象行政行为侵犯行政相对人权利的情况往往屡见不鲜，例如违规的交通道路收费标准，政府行政机关过于复杂的审批程序等等。而在新修订的《行政诉讼法》当中，“行政行为”改为受案范围，这也就意味着，抽象行政行为接受司法审判将成为历史的必然，这无疑是一大重要的历史进步。

其次，新修订的行政诉讼法增加了诉讼保障条款，增补的这一条款有着重要意义。首先，这表明从立法上确认了行政相对人对于侵犯个人权利的行政行为具有行政起诉权，行政起诉权成为一项基本法规定的法定权利。其次，规定了行政机关必须有相关代表出庭，不得做缺席审判。这一规定更有效地保护行政相对人的行政起诉权，并且，法庭上讼辩双方均在场更有利于还原案件事实，为行政案件的公正裁判提供了重要条件。再者，本次修订正面回应了过去一直都忌讳的“行政司法不分离”的话题。“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”这一规定明确了“行政不得干预司法，司法必须保持中立态度独立审判”。新的规定无疑是为“民告官”带来福音的。过去的司法实践中，“民告官”往往很难胜诉，原因方方面面，但是行政对于司法的干预无疑是重要因素。

再次，修改或增加了有关受案范围的许多条款。起诉其中最重要的是针对当前情况增加了第十二条中“(五)对征收、征用及其补偿决定不服的”这一项。这一点的增补完全顺应了目前政府强拆所带来的一系列问题。还有一点，长期以来对于行政合同能否列入行政诉讼一直争论不休，本次修订也给出了突破性的规定。在“(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”这一规定中可以明确看到，行政合同能够成为行政诉讼的受案范围。

二、新修订法的局限性体现

尽管本次《行政诉讼法》的修订获得了一些重大的进步，但是许多根本问题仍旧没有解决，行政法的法治主义精神在本次修订中明显欠缺，因此可以说目前施行的《中华人民共和国行政诉讼法》还存在有重大的局限性。

首先，应当遵循“法治主义原则”。根据《中华人民共和国宪法》第41条第1款的规定：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出“申诉控告或者检举的权利”。那么，从这一方面来说，行政诉讼权应当属于根本法规定的一项权利而非有基本法规定的一项权利。那么，《行政诉讼法》就应当规定具体内容从而落实《宪法》赋予公民的这一项基本权利。方世荣老师认为，从这个意义上讲，《行政诉讼法》的受案范围是从实践上落实公民行政诉讼权的具体体现，而被《行政诉讼法》的受案范围排除在外的则是对于行政诉讼权的限制。①如此说来，尽管《行政诉讼法》的受案范围扩大了，但是仍旧采取原来的“法定主义原则”列举允许受案的范围，而在列举之外的事项则无法进入司法保护领域。这无疑与现在倡导的“法治主义原则”相背离。法治主义原则认为：诉的主体认为宪法、实体法和程序法所保护的法益受到行政主体侵害就成为讼的范围，法院就应当立案审查。在此，程关松老师认为，该问题的关键在于反射利益是否构成法益。二战以前一般认为反射利益不构成法益。二战以后，某些国家的行政法院和宪法法院通过个案的方式承认了一些法益。这些法益主要在给付行政和环境保护领域。上世纪60年代，蕾切尔卡逊发表了惊世著作《寂静的春天》。该作品谈到DDT和除草剂的大量使用给自然环境以及生物圈造成破坏的情况，该作品引起了环境保护运动的大规模兴起，并由此产生了环境法。该作品也直接引发了大量民众要求政府赔偿他们的反射利益，他们主张被政府破坏的环境使他们理应享有的，环境权应当属于人权的一部分。而法定主义原则给法官较小的自由裁量权，实际上就是程序法定原则。它认为只有法律规定保护的法益才属于法的范围，法院在立案前会对诉的法益是否属于行政诉讼法所保护的法益进行审查决定是否立案审查。这其实不利于人权司法的保障。

其次，设定排除事项应当严格遵守法律保留原则。法律保留原则由德国行政法学家奥托.迈耶所提出，要求“由人民选举出的议会来决定国家的所有重要问题”，“议会保留为行政机关活动提供一切法律基础或法律授权的权力”。②这就要求了《行政诉讼法》对于受案范围这一条款拥有绝对的法律保留权利，而不允许地方立法加以特殊性变动。然而，目前看来，由于我国限制条款不明确，而是以列举的方式规定了具体受案范围。那么，在此情形下，地方立法就很容易对于《行政诉讼法》第九条和第十二条做扩大解释，增设许多限制受案的规定。这对公民行政诉讼权的保障无疑是有害的。

再次，对于排除性事项和行政审判受案范围的限制性条款应当进一步细化。在具体的司法实践当中，限制性条款往往对公民权利的侵害是最致命的。方世荣老师认为，由于设定排除事项的重要性除了在主体上应严格限定只能由最高权力机关通过立法设定外，还必须在设定上严谨周延，防止留下空缺导致在司法实践中任意扩大排除事项的范围。排除事项需要运用一定的方法才能得到明确的表达。方法越科学，排除事项的划定就越准确。新行政诉讼法对四类排除事项的现有规定还显得比较原则和粗略可能会导致范围上的不周延。③因此，这也是本次修正案的另一重大缺陷。

综上，本人认为，行政法的发展是一个螺旋式上升的过程，我们必须清楚认识到目前法律存在的进步性与局限性，我们才能顺利展开下一步的理论研究。

[注释]

①方世荣.对行政诉讼受案范围中设定排除事项的反思[J].法商研究，2014.

②何意志.德国现代行政法学的奠基人奥托、迈耶与行政法学的发展[A].[德]奥托.迈耶.德国行政法[C].刘飞译.北京：商务印书馆，2002.4.

③方世荣.对行政诉讼受案范围中设定排除事项的反思[J].法商研究，2014.

[参考文献]

[1]江必新,梁凤云.行政诉讼法理论与实务(上卷)[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]何意志.德国现代行政法学的奠基人奥托、迈耶与行政法学的发展[A].[德]奥托.迈耶.德国行政法[C].刘飞译.北京：商务印书馆，2002.

[3]方世荣.对行政诉讼受案范围中设定排除事项的反思[J].法商研究，2014.

[4]袁明圣.司法解释“立法化”现象探微[J].法商研究，2003.

[5]马怀德主编.司法改革与行政诉讼制度的完善——<行政诉讼法>修改建议稿及理由说明书[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[6]杨海坤,黄学贤.行政指导比较研究新探[J].中国法学，1999.

[7]杨小军.行政诉讼受案范围之反思[J].法商研究，2009.

[8]黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2002.

[9]Jiangli ZHANG.Chinese “Administrative Suit Law Amendment” Review.

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0211-02

作者简介：郑俏(1992-)，女，广东珠海人，华南理工大学法学院，法律硕士(法学)研究生，研究方向：民商法。