关于应对“案多人少”和推进多元解纷机制建设的几点思考

●廖伟忠



关于应对“案多人少”和推进多元解纷机制建设的几点思考

●廖伟忠

党的十八届四中全会在部署立案登记制改革的同时，对多元化纠纷解决机制改革一并作出了部署。这两项改革犹如“车之两轮”，共同促进社会纠纷解决体系的完善。从实施情况看，立案登记制改革取得明显成效，解决了立案难、告状难问题，但与此同时，多元化纠纷解决机制改革的成效尚未体现出来。随着立案登记制改革实施，诉讼门槛降低，许多原本可以通过非诉讼渠道解决的纠纷也大量涌入法院，诉前化解纠纷数量不升反降，形成诉讼案件。去年，东营两级法院收案数量、未结案件数量均达到历史高点，案多人少的矛盾不断加剧，长此以往持续下去，法院的审判压力将会越来越大，积存的案件越来越多，既不利于及时高效地化解矛盾纠纷，又增加了当事人诉累，影响办案质效，损害了司法公信力。因此，在加强执法办案的同时，要充分发挥法院在推进多元化纠纷解决机制改革中的职能作用，进一步完善诉讼与多种纠纷解决方式的相互衔接机制，引导当事人选择最适宜的方式及时化解纠纷。要高度重视诉讼服务中心建设，把诉讼服务中心作为平衡和推动“立案登记制改革”与“多元化纠纷解决机制改革”的平台，一方面完善诉讼服务中心功能，做好案件持续增长的“减法”；另一方面依托诉讼服务中心，搭建诉调对接平台，做好多元解纷的“加法”，破解人案矛盾、缓解审判压力。

目前，我国的纠纷解决方式主要有以下几种：⑴和解——双方自愿协商；⑵调解——人民调解、行业调解、社团调解、律师调解、其他组织的调解；⑶行政处理——行政调解、行政裁决、行政复议（行政机关专门组织行使）；⑷仲裁——劳动争议、人事争议、农业承包合同等纠纷，由仲裁机构一裁终局；⑸诉讼——通过法院解决纠纷。这五种纠纷解决方式之间，属于互相并列、互为条件、相互衔接三种关系的有机组合。现阶段，随着深化改革进入攻坚期，各种矛盾纠纷易发、多发、高发，呈现出复杂化、多样化的新趋势，应当有多种多样的纠纷解决主体和解纷渠道。但是，我们现有的纠纷解决体系，对各种解纷力量整合不足，缺少具体的衔接平台和联动措施，不同解纷组织之间“各自为战”的现象比较突出，存在“多头处理、重复调解，推诿扯皮、职能重叠、忙闲不均”等问题。有的基层组织调处纠纷的积极性不高，功能逐渐弱化，社会矛盾纠纷“过滤器”的作用没有充分发挥出来。许多群众把“打官司”作为解决纠纷的唯一方式，导致诉讼案件数量持续增长。近年来，全国法院每年处理数千万起诉讼案件，在社会矛盾纠纷解决中扮演着“一枝独秀”的角色。从法院有限的审判资源看，还远远不能满足人民群众日益增长的矛盾纠纷解决需求，需要通过多种纠纷解决方式来进行处理。如果矛盾纠纷得不到及时有效的疏导化解，就会累积成弊，甚至激化矛盾，造成上访事件，增加社会不稳定因素。这些年来，地方党委、政府每年都要在治安防控、信访维稳方面投入大量人财物力，这些工作更多地侧重于维稳，而构建多元化纠纷解决机制则侧重于维权。省委常委、政法委书记张江汀指出，维稳的实质是维权，要切实转变维稳工作思维和方式，建立完善有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，引导人民群众依法有序地表达合理诉求、解决纷争，促进社会和谐稳定。对法院来说，在推动全社会纠纷解决体系建设中，发挥着重要的引领、推动和保障作用。要进一步加强法院与人民调解、仲裁、行政机关、群团组织、行业协会等各类解纷主体的有机衔接，形成梯次过滤、分流、化解社会矛盾纠纷的联动网络体系，引导人民群众选择最适宜的方式解决纷争，使各类纠纷及时有效地化解在基层和系统内部，实现各领域重大矛盾纠纷明显减少，一般民事纠纷、行政纠纷成讼率明显下降，各类信访隐患和基层维稳成本明显降低的目标。要充分发挥司法程序对非诉讼解纷方式的支持和保障作用，只有真正将各类非诉讼解纷组织和渠道做大做强，实现纠纷解决机制从“单一型”变为“多元化”，从法院“一枝独秀”转向各类解纷组织“遍地开花”，充分发挥社会矛盾纠纷的分层过滤作用，才能使司法回归到“最后一道防线”的职能定位，使法院集中精力去解决那些需要通过司法裁判确立规则的疑难复杂案件。

在法院内部，积极适应新收案件不断增长的形势，以推进诉讼服务中心建设为契机，进一步完善立案登记、诉讼服务、诉调对接、繁简分流、小额诉讼等功能，做好案件增量的“减法”。

去年11月最高法院专门召开视频会议，省法院下发了诉讼服务中心规范化建设实施意见，对诉讼服务中心建设作出了统一部署，要求全面整合诉讼服务功能，为当事人提供多方式、一站式、综合性涉诉服务，方便当事人集中办理除庭审之外的其他诉讼事务，把诉讼服务中心建设成人民法院全局工作的亮点。

一是把诉讼服务中心建设与立案登记制改革相结合，围绕解决案多人少的矛盾，探索“立案预登记”制度。在认识上要克服“事无大小要立案、案无难易要审判”、“一步立案、一步到庭”等误区，对当事人起诉到法院的案件，可以根据案件类型，在取得当事人同意后，暂缓立案，将案件转由相关调解组织、仲裁机构或行政机关先行解决，在规定时间内无法解决或放弃解决的，则由法院及时立案，转入审判程序进行审理。立案预登记与立案登记制改革并不矛盾，暂缓立案是为了进行矛盾纠纷多元化解，更好地参与多元解纷机制建设，更好地落实立案登记制改革实施效果。并且立案预登记必须以征得当事人同意为前提，保障当事人诉权，限定时间、及时转化，防止久调不决。

二是把诉讼服务中心建设与诉调对接平台相结合，进一步明确先行调解的案件类型和范围，实现“诉非分流”。“诉非分流”即诉讼与非诉讼渠道相衔接，把一些纠纷分流消化在立案之前，起到减少案件流入诉讼的截流作用，减轻当事人诉累，也缓解法院案多人少的矛盾。要对适宜非诉方式解纷的案件适用范围进行合理规定，这样有利于当事人选择最适宜的解纷机构，尽快解决纠纷。在明确案件范围时，要从当事人实际需求出发，综合考虑解纷的效率、成本、社会影响，提高解纷机构的针对性和有效性。根据实践总结，可优先考虑下列案件适用非诉方式解决：一是当事人之间存在特殊身份关系，涉及更深层次的情感、心理等复杂因素的案件：如婚姻、继承、宅基地、相邻关系、家事、合伙等。二是当事人急需救助、对纠纷解决时效性要求高的纠纷，如追索赡养费、抚养、抚育费、劳务合同等。三是权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷，如交通事故、工伤事故等。四是物业类、供热合同等小额民事纠纷，买卖合同、消费合同等。五是一些专业性较强的类型化纠纷，如金融、保险、医疗、电子商务、知识产权等。这类纠纷市场化程度高，相关行业协会等自治组织发育较为成熟，可以发挥行业协会的调节作用，解决纠纷，也有利于构建行业运行秩序。

三是把诉讼服务中心建设与提高办案效率相结合，认真落实“简案快办、繁案精审”的要求，对诉讼案件实现“繁简分流”。要严格落实省法院关于简易程序适用的有关规定，进一步加大简易程序适用力度，凡是受理的一审民商事案件，除法律规定不得适用简易程序的，立案时一律适用简易程序，凡是简易程序转普通程序的，都要严格审批，确保今年简易程序适用率继续保持全省法院领先位次，把这项工作优势做强，真正发挥好简易程序的功能作用。要高度重视小额诉讼程序的适用，各县区法院要认真落实中院进一步推动适用小额诉讼程序的若干意见，充分发挥小额诉讼程序一审终审的独特优势，争取实现新突破。同时，注重发挥刑事速裁程序“诉讼快车道”的作用，简化办案程序，加快办案节奏，实现提速增效。认真总结推广东营区法院杨玉玲法官工作室、开发区法院速裁法官工作室的经验做法，进一步整合审判资源，“让少数法官办理大量简易案件、让多数法官办理少量疑难复杂案件”。

四是把诉讼服务中心建设与拓展服务功能相结合，坚持服务群众、服务审判的要求，承担起审判业务之外的辅助性工作。要进一步整合诉讼服务中心功能，把立案、疏导、分流、诉前化解和送达、保全、信访接待等与审判工作相关的程序性、事务性工作，都集中在诉讼服务中心办理，使诉讼服务中心成为审判辅助性工作的总枢纽、总调度，把法官从繁琐的事务性工作中解脱出来，集中精力开庭审理案件。要加强诉讼服务中心科技支撑，推进三大公开平台、律师服务平台、12368热线以及法庭直播等信息化建设与应用，健全司法援助、诉讼费用、诉讼咨询等功能，切实做到便民利民。要进一步完善信访化解平台，做好律师代理申诉、远程视频接访、院领导值班接访、申诉来访接待、判后答疑、信访救助、举报投诉接待工作。要建立形式多样、运行规范的诉调对接工作机制，在基层法院和人民法庭分别建立诉调对接中心、诉调对接工作站，支持相关调解组织入驻法院或法庭设立调解工作室，办理委派或者委托调解的案件，为群众提供灵活便捷、便民利民、多元选择的解纷方式，更好地满足群众需求。

在法院外部，坚持“党委领导、政府主导、综治协调”的理念，推动建立由政府负责、各职能部门参与的多元化纠纷解决体系，做好多元解纷的“加法”。

目前，多元解纷机制主要是法院出于案件压力在努力推动，但法院作为司法机关，在统筹整合社会资源方面权限不足、手段有限。在法院对非诉方式支持和保障上，主要是限于对人民调解协议的司法确认，尚未形成立体化的司法保障体系，法院对各类非诉解纷组织的指导、授权等方面还有很大探索空间。因此，必须发挥党委、政府的领导、主导作用，发挥政法综治部门的统筹协调作用，强化医疗卫生、劳动人事、房地产管理、消费者权益保护、婚姻家庭、道路交通、环境保护、城市管理、银行保险、租赁等相关领域行政主管部门调解职能，条件成熟时，可以积极推动成立涵盖司法机关、行政主管机关、人民调解组织、行业调解组织、仲裁机构在内的综合性纠纷调处中心，最大限度整合资源，合理分工，提高效能。

一是加强多元化纠纷解决机制平台建设。要依托法院诉讼服务中心，完善诉调对接平台设置，配备专门人员，从事诉调对接工作。充分发挥诉调对接平台的作用，与县级矛盾纠纷调处中心、乡镇综治维稳中心等纠纷排查调处机制进行对接，采取驻派法官工作站的方式，为各类非诉讼解纷组织提供法律规范和业务指导，形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决机制。进一步完善诉调对接方式，加强与行政机关、人民调解、行业调解、仲裁机构、工会、妇联和共青团组织的对接，积极邀请人大代表、政协委员、专家学者、律师、退休法官和检察官、社区工作者、网格管理员加入特邀调解员队伍，鼓励其参与纠纷解决，促进多元化纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效。

二是对非诉纠纷解决方式给予支持保障。调动提高非诉解纷组织积极性、创造性和工作效率。可以从以下几个方面着手尝试：非诉解纷组织的职能手段是调解，在实践中可以积极探索无争议实事记载机制，经非诉解纷组织调解无争议的实事，在审判过程中可以当作证据使用；也可以积极推广无争议调解方案认可制度，对无争议的调解方案，可以直接送达，逾期未提异议，视为达成调解协议。要在完善对人民调解协议进行司法确认基础上，积极探索将司法确认案件的范围扩大到其他解纷组织达成的调解协议。要加强对解纷组织人员的培训和指导，通过交流合作、人才培养，积极培育支持他们发展壮大。

三是积极推动完善相关立法及配套机制。今年，省人大常委会把《多元化纠纷解决机制促进条例》列为一类立法项目，预计上半年审议通过。要以贯彻落实这次立法为契机，深入推进多元化纠纷解决机制改革。推动党委、人大、政府、综治部门出台有关多元化纠纷解决机制建设的文件，将各项改革措施落到实处。大力宣传多元化纠纷解决机制的优势，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷。积极推动多元化纠纷解决机制相关法律法规的制定、修改和完善工作，研究制定诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接的规范性文件，及时总结成功经验，将改革成果制度化、法律化，保障多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上健康发展。

责任编校：刘晓华

作者单位：（东营市中级人民法院）